1914年第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，歐洲列強(qiáng)忙于歐洲戰(zhàn)爭，無暇東顧，日本在華勢力迅速加強(qiáng)。大戰(zhàn)爆發(fā)不久，日本就以參戰(zhàn)為名，出兵中國山東省，占領(lǐng)膠州灣及膠濟(jì)鐵路沿線地區(qū)，奪取了德國在山東省的全部權(quán)益。從帝國主義各國對華貿(mào)易來看，自1914年起，英、法、俄、德等國對華輸出普遍下降(其中德國的對華輸出完全停止),只有日本和美國對華輸出猛增。美國因參加世界戰(zhàn)爭最遲(1917年4月對德宣戰(zhàn)),保存了實(shí)力，還有力量與日本抗衡和爭奪。當(dāng)時美駐華公使芮恩施多次呼吁本國政府加強(qiáng)對中國的“援助”,以抵制日本在中國的擴(kuò)張^[1]。
1917年初，美國準(zhǔn)備對德宣戰(zhàn)，并企圖借機(jī)加強(qiáng)它在中國的影響。2月1日，美國政府在宣布與德國斷絕外交關(guān)系之后，命令芮恩施設(shè)法運(yùn)動中國政府與美國政府采取一致行動^[2]。芮恩施奉命積極開展活動，連日拜訪總統(tǒng)黎元洪、總理段祺瑞等，鼓勵他們與美國聯(lián)合，對德國采取行動。此外，總統(tǒng)府的美籍顧問福開森、英籍顧問莫理循和《遠(yuǎn)東時報》編輯唐納德等對北京政府有影響力的外國人，也被芮恩施動員起來，游說政府官員和國會議員。在芮恩施等人的活動下，2月9日，北京政府就德國潛艇封鎖公海一事向德國政府提出了抗議。
日本政府獲悉美國插手中國對德外交、企圖左右中國政局的動向后，迅速改變反對中國參戰(zhàn)的態(tài)度，轉(zhuǎn)而積極支持中國參戰(zhàn)。2月上旬，中國駐日公使章宗祥奉北京政府命令，就中國向德國潛水艇襲擊公海商船提出抗議一事，征詢?nèi)毡菊庖姟?日，日本外務(wù)大臣本野召見章，表示中國“僅提抗議，于中國地位似非得計，不如即行宣布斷絕國交，并不必俟抗議回答；至此次抗議，深惜事前未與接洽，現(xiàn)兩國力謀祛除隔閡，深冀中國政府熟考”^[3]。兩天以后，本野再次接見章，表示希望中國與德國斷交之后，“再進(jìn)一步加入聯(lián)合戰(zhàn)團(tuán)”^[4]。13日，本野又派寺內(nèi)首相的親信西原龜三再次赴華。西原赴華的主要使命是以同意中國減緩交付庚子賠款，提高關(guān)稅和提供參戰(zhàn)軍費(fèi)為餌，誘使北京政府立即向德國宣戰(zhàn)。為保證西原完成使命，外務(wù)省并將對支持中國參戰(zhàn)尚抱懷疑態(tài)度的駐華公使林權(quán)助調(diào)回東京述職^[5]。日本報紙對本國政府在中國對德外交問題上的轉(zhuǎn)變作了如下剖析：“日本人士對中國放棄中立，向持異說，即贊成與反對二派是也。反對者謂，中國參戰(zhàn)，將于和平會議取一席地，而獲與日本對等之投票權(quán)，則會議處分青島等問題時，日本將不利云。斯說也，杞憂而已。良以和平會議關(guān)于各國勢力消長滋大，發(fā)言與投票權(quán)視國之強(qiáng)弱而為輕重。故中國雖獲投票權(quán)，亦不足與日本抗也。即使投票以多數(shù)取決，實(shí)際上尤有借于外交術(shù)，否則仍不能貫徹主張也。”^[6]這個分析是很透徹的。
事實(shí)上日本政府正是這樣做的。它一面積極鼓動中國參戰(zhàn)，一面與英、法、俄等國進(jìn)行幕后交易。中國參戰(zhàn)是協(xié)約國所企望的，日本即以此作為交換條件，與英法等國達(dá)成協(xié)議：“保證將來在講和會議中，援助日本要求割讓德國在山東及赤道以北島嶼之領(lǐng)土權(quán)利?！?sup>[7]當(dāng)美國與日本在中國對德問題上產(chǎn)生沖突，阻撓中國參戰(zhàn)時，英國和法國，特別是英國堅決支持日本，抵制美國，慫恿北京政府參戰(zhàn)^[8]。北京政府就德國潛艇封鎖公海向德國提出抗議后，美國和日本在中國對德外交問題上的分歧便很明顯地表現(xiàn)出來。2月10日，美國國務(wù)卿藍(lán)辛指示芮恩施立即向中國方面表示，美國不愿意看到中國參加世界戰(zhàn)爭^[9]。不久，他又進(jìn)一步要芮恩施向中國政府表示，歐洲戰(zhàn)局尚不需要中國參戰(zhàn)；中國政府在與美國政府協(xié)商之前，“不要采取進(jìn)一步的行動”^[10]。
美國政府改變支持中國參戰(zhàn)的立場，得到總統(tǒng)黎元洪的支持和響應(yīng)。黎本來就擔(dān)心段祺瑞在參戰(zhàn)的名義下，進(jìn)一步加強(qiáng)對自己和國會的控制。2月初，芮恩施拜會黎元洪時，黎已表露出這種顧慮^[11]。
段祺瑞為解決擴(kuò)充軍隊(duì)等問題的財源，在日本的支持和慫恿下，決心立即實(shí)行對德絕交，繼之以宣戰(zhàn)。2月14日，國務(wù)院及外交部合電駐日公使章宗祥說：中國方面已決定，一旦發(fā)生德國潛艇襲擊中立國船只事件，中國即不俟德國回答，對德絕交，并表示絕交后“需費(fèi)甚巨”,希望聯(lián)合國(指協(xié)約國)準(zhǔn)許中國“酌加關(guān)稅及將庚子賠款緩解或延長年期”^[12]。17日，日本外務(wù)大臣本野對章宗祥表示，日本對加稅及緩解賠款兩事贊成^[13]。此時，西原也抵達(dá)北京，就中國加入?yún)f(xié)約國的條件問題與曹汝霖、汪大燮、陸徵祥等進(jìn)行磋商，并會見了段祺瑞和特意趕到北京來“研究”對德外交問題的研究系領(lǐng)袖梁啟超^[14]。同時，章宗祥也連日在東京與本野談判中國參戰(zhàn)的條件。3月初，段祺瑞等炮制出《加入?yún)f(xié)約國條件節(jié)略》^[15]。3日，國務(wù)會議通過向國會提出的對德絕交咨文和《加入?yún)f(xié)約國條件節(jié)略》。4日，段親率閣員到總統(tǒng)府，請黎元洪在對德絕交咨文上蓋印交國會通過，并將《加入?yún)f(xié)約國條件節(jié)略》發(fā)給章宗祥，與日本政府協(xié)商。但是，黎以事關(guān)重大，還需慎重為辭，拒絕蓋印。段憤怒離去，當(dāng)晚即宣布辭職并離京赴津。這樣就使表面上一度緩和的府院斗爭驟然激化。
段祺瑞出走天津后，黎元洪本想借機(jī)改組內(nèi)閣。5日，他請徐世昌、王士珍和趕到北京來磋商外交問題的副總統(tǒng)馮國璋一起到總統(tǒng)府議事。黎元洪請徐世昌和王士珍分別出任總理和陸軍總長，但徐、王二人連連作揖，敬謝不敏。馮國璋則自請赴津勸段祺瑞復(fù)職。6日，北洋系各省當(dāng)局又相繼打來電報，挽留段“力任艱難”。黎元洪害怕激出事變，只得請馮國璋赴津勸段復(fù)職。馮臨行前與黎商訂了段復(fù)職的條件：一、內(nèi)閣確定的外交方針，總統(tǒng)不再加以反對；二、內(nèi)閣擬定的命令，總統(tǒng)不得拒絕蓋印；三、內(nèi)閣訓(xùn)示各駐外使節(jié)、督軍、省長，總統(tǒng)不得干預(yù)^[16]。段祺瑞見黎元洪已暫時屈服，當(dāng)晚返京。次日，段密電各省及駐外公使，聲稱內(nèi)閣對德外交方針已獲總統(tǒng)贊同，各省“切勿再生異議”^[17]。
當(dāng)時，對德外交問題成為國內(nèi)輿論的主題。孫中山自開始即主張中國保持中立立場。2月，他口授要點(diǎn)，由朱執(zhí)信執(zhí)筆，撰成《中國存亡問題》一書，以朱執(zhí)信名義發(fā)行。此書的要點(diǎn)是，中國為救亡圖存，不應(yīng)參戰(zhàn)；加入?yún)f(xié)約國的條件可自外交斗爭取得，而不必參戰(zhàn)；中國、美國和日本三國應(yīng)當(dāng)友好親善。孫中山的主張在國會得到丙辰俱樂部和韜園系的堅決支持。
研究系在對德參戰(zhàn)問題上完全追隨段祺瑞，主張絕對“加入”^[18]。兩年前曾預(yù)言德國必勝的梁啟超這時也變?yōu)榉e極的對德宣戰(zhàn)論者。梁在這個問題上的轉(zhuǎn)變，固然是看到德國失敗的跡象已逐漸顯露，更主要的是，他想借外交問題達(dá)到壓迫反對派的目的。3月7日，他在給段祺瑞的信中說，對德國“早絕一日，則德人及國內(nèi)搗亂分子即少一部分活動余地”^[19]。
商榷系各派雖多持反對參戰(zhàn)態(tài)度，但各派反對段內(nèi)閣對德方針的程度又有所不同。丙辰俱樂部和韜園系不僅反對向德國宣戰(zhàn)，而且反對對德絕交，益友社和政學(xué)會則主張對德問題可做到絕交為止。由于益友社和政學(xué)會投了贊成票，3月10日、11日，眾參兩院分別通過對德絕交案。
北京政府宣布對德絕交后，參戰(zhàn)問題成為府院和國會兩派斗爭的焦點(diǎn)。當(dāng)時國會內(nèi)外，朝野上下形成很強(qiáng)烈的反對參戰(zhàn)的輿論。對德絕交前，孫中山曾電參眾兩院，堅決反對參戰(zhàn)^[20]。14日，上海商界聯(lián)合會通電反對向德宣戰(zhàn)，廣州、武漢商會繼起響應(yīng)^[21]。當(dāng)段祺瑞邀梁啟超同到總統(tǒng)府逼迫黎元洪表態(tài)贊同參戰(zhàn)時，黎便以社會輿論不贊成反駁他們^[22]。使段祺瑞感到棘手的，不僅僅有孫中山和國民黨議員以及其他名流^[23]掀起的反對參戰(zhàn)的強(qiáng)大輿論，而且北洋各省的督軍也多不理解段祺瑞參戰(zhàn)的用心，對這一問題態(tài)度消極。由于有上述障礙，所以盡管日本一再逼迫中國迅速加入?yún)f(xié)約國對德宣戰(zhàn)，而段祺瑞一時卻無法實(shí)現(xiàn)參戰(zhàn)的意圖。他還需要說服各省的北洋督軍。