除上述討論的各項問題之外，華盛頓會議討論的中國問題中還有不能回避的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——山東問題。巴黎和會結(jié)束后，日本雖然以凡爾賽和約為依據(jù)，接收了德國在山東的一切權(quán)益，但中國卻并不承認，故其仍然是一樁懸案，而且不僅關(guān)系到中日兩國，還牽涉到美英等國的利益。1921年1月、5月、9月、10月，日本政府先后四次提出與中國直接談判，解決山東問題，表示愿意按照過去的多次宣言，將青島膠州灣租借地交還中國，由中國自行開放為商埠，同時日本撤退駐膠濟鐵路沿線的日軍，但卻要保留繼承德國在山東掠取的一切經(jīng)濟權(quán)利，尤其是對膠濟鐵路及沿線礦山要求中日合辦^[1]。日本之所以再三表示愿與中國直接交涉，用意即在于以此誘使中國間接承認《凡爾賽和約》為有效，并避免美英等國插手，使日本“合法”攫取山東權(quán)益。日本外相內(nèi)田康哉在致日本駐北京代理公使吉田伊三郎的電中稱：“山東問題，在理論上中國當局者應諒解我國之提案決非無理之要求，始可達雙方妥協(xié)之希望。然執(zhí)迷不悟之中國民，專受某國之煽惑，以毫無知識之理由，羅列種種，力迫當局者強行解決，是以反恐惹起意外之問題?！?sup>[2]顯見日本的意圖以及對中國的脅迫心理。
與日本的主張截然相反，中國要求的是無條件收回德國在山東的一切權(quán)益，日本倘不同意，則將山東問題提交國際公斷。因此，中國政府、民眾與輿論均反對與日本進行直接交涉。1921年11月3日，中國政府在致日方的復文中說：“山東問題，關(guān)系中國利害至巨。中國政府急圖解決之誠心，實較日本為尤切，徒以日本政府之所依據(jù)，與我人民及政府所期望相距過遠，故不得不靜待時機，徐冀日本之轉(zhuǎn)圜?！睆臀木腿毡镜臒o理要求駁稱：膠州灣之租借權(quán)，日本認為因和約而轉(zhuǎn)移，中國認為由中國宣戰(zhàn)而消滅；中國既未簽凡爾賽和約，則該約關(guān)于山東問題發(fā)生之效果，當然不能強中國承認。關(guān)于山東鐵路路權(quán)問題，膠濟鐵路建筑在中國領(lǐng)土之內(nèi)，中國參戰(zhàn)后，則在中國領(lǐng)土內(nèi)之鐵路，理應由中國自行處分。為了緩和日本的反對，北京政府還提議，膠濟路資產(chǎn)日本可得一半，由中國備款贖回^[3]。
華盛頓會議召開前，日本認為中國勢將提出山東問題，乃由駐英、美、法等國公使設法活動疏通，并在會內(nèi)外多方施加影響，反對將山東問題列入大會議程，而應由中日直接交涉。由于日本的多方活動，美、英當局也都在會外勸說中國，不要“遽行拒絕直接交涉”,否則“將使中國在世界各國心目中染有不光明之色彩”,而且“以后若日本更變其態(tài)度，則日人手中之權(quán)利更難收回”^[4]。這不僅是日本“疏通”的結(jié)果，也是美英都不愿意因為山東問題而妨礙與日本在遠東及太平洋國際關(guān)系方面達成更大的妥協(xié)^[5]。1921年11月23日，中國代表在會上提出山東問題，美英代表均反對將此列入討論議程，提出山東問題由中日在會外另行會談的建議。美國首席代表、國務卿休斯警告說：“山東問題如提出大會，恐發(fā)生不良結(jié)果”;“不特使大會不能解決此案，并將妨害友好解決此案之一切希望”。表示美國與英國將居間調(diào)停^[6]。中國代表又要求先在形式上將山東問題提出大會，然后再行中日直接會談，后又詢問如直接會談沒有結(jié)果，可否仍提出大會，但英美代表均不贊成^[7]。為此，中國代表向北京政府建議，美英既如此態(tài)度，將山東問題提出大會也不會有什么結(jié)果，不如接受美英意見，于解決問題有利。11月28日，北京政府外交部電施肇基，提出“問題解決后，應提交大會備案，亦極重要，因中國觀察魯案乃國際問題，應得關(guān)心本問題各友邦之贊同”^[8]。30日，北京政府外交總長顏惠慶會見英國駐華大使，表示英美“既有此等勸告，而英美兩國又為華會最重要分子，自當領(lǐng)解其意”^[9]?；诿烙⒌膽B(tài)度，中方最后接受了這種可稱為“邊緣”的交涉方式。
不過，中國民間輿論及社會團體仍然強烈反對這樣的交涉方式，認為這仍是變相的直接交涉，于日本有利。11月30日，在美華人團體代表當面質(zhì)問施肇基，為何接受這樣的交涉方式，施肇基回以因有英美代表參加見證，故“此項交涉并不是直接交涉的性質(zhì)”。在中日交涉開始的當天下午(12月1日),中國留美學生代表又到中國代表團住處，反對與日本交涉，而中國代表施肇基、顧維鈞、王寵惠堅持赴會，王寵惠對學生說：“不承認英美之斡旋，必失英美兩國之感情，強國尚怕孤立，何況柔弱之中國?！?sup>[10]國內(nèi)一些城市也有集會游行，表示對此種交涉“誓不承認”。在華盛頓的中國談判代表感受到相當?shù)膲毫Γ欢日埱筠o職，顏惠慶亦表示：“此次太議開會，英美善意調(diào)停，情無可卻，勢成騎虎?！毁刽敯附Y(jié)束，太議開會，當即引避賢路。”^[11]為了平息反對聲浪，12月11日，北京政府外交部公布中日代表在華盛頓交涉的情況，強調(diào)無論結(jié)果如何，均須交大會公認，并非即承認日本繼承德國權(quán)利。實際上，中日雙方都從原先的立場有所后退，最后的結(jié)果既非中國要求的由大會討論，也非日本要求的直接交涉，而是在美英居間調(diào)停下，由中日雙方舉行會外非正式交涉。
12月1日，中日關(guān)于山東問題的會外談判開始舉行。日方代表為外相加藤友三郎、駐美大使幣原喜重郎等，中方代表為施肇基、顧維鈞、王寵惠，英方觀察員為前駐華公使朱爾典(John Jordan)及駐華一等參贊藍普森(Miles Lampsen),美方觀察員為國務院遠東事務局局長馬慕瑞(J.V.A.MacMurray)與前駐日公使貝爾(Edward Bell)。會議形式為非正式的，無主席，亦無特定議程，而采取自由討論的方式。根據(jù)北京政府外交部擬訂的魯案交涉方針，中國的要求是：膠州灣租借地完全交還中國，由中國自行開作商埠；膠濟鐵路管理權(quán)完全歸諸中國，資產(chǎn)由中、日折半均分，日本所占份額由中國定期分年贖回；德國在山東所有條約及合同權(quán)利，日本均不為要求；租借地德國官產(chǎn)交還中國；山東境內(nèi)日軍克日撤退^[12]。雙方在交還租借地及其官產(chǎn)、撤退日軍等問題上的討論尚屬順利，但對膠濟鐵路路權(quán)問題的討論異常激烈與艱難，成為談判的重點與難點^[13]。日方提出，愿在“最初中德鐵路協(xié)定的同樣基礎(chǔ)上解決這個問題”,并稱“以他們的觀點來看，解決方法很簡單，在一切有關(guān)鐵路利益的問題上，只消把日本當成德國的接替者就行了”^[14]。日方的主張很明確，即要求膠濟鐵路由“中德合資”改為“中日合辦”,同時由日本接替德國取得因筑路而產(chǎn)生之其他各項特權(quán)。中方認為，中國既經(jīng)對德宣戰(zhàn)并為戰(zhàn)勝國，德國過去從山東取得之一切權(quán)益即不復存在，膠濟路及有關(guān)權(quán)益應由中國無條件收回，路礦由中國自辦，日本根本沒有成為接替者的資格。日方其后提出，中國既不承認中日合辦膠濟路礦，日本亦愿交還中國，但須由中國備款贖回。此后雙方爭執(zhí)的重點在于中國贖款的數(shù)額、付款的方式及任用日本技術(shù)人員的問題。中方先是同意以半價贖買，為日本所拒絕；繼而表示可以償還全價，但須扣除日人經(jīng)營期間所得之利益，并應將中國股份加入計算，仍為日方所拒絕。談至12月13日，雙方達成初步協(xié)議：一、日本應將膠濟鐵路及其全線一切附屬產(chǎn)業(yè)移交中國；二、中國應按膠濟路產(chǎn)業(yè)之實價賠償日本，折合計算為53,406,141金馬克(約合中國銀元2500萬元)。但如何交付該款項，以北京政府當時的財政狀況實有困難，日方利用此點，主張由日本貸款與中國贖路，貸款期限為二十三年，期間聘用日人為總工程師、車務長及會計長，以圖盡量延長對膠濟路的控制年限；中方主張自籌現(xiàn)款贖路，于三年內(nèi)分六期付清，期間聘日人為總工程師；后又提出以十年為期分期付款，惟五年之后可以一次付清贖回。日方代表嘲諷說，中國政府對現(xiàn)有債務已無償付能力，為什么竟愿籌現(xiàn)款贖路？中國代表則詰問日方，中國無償債能力，正是中國不能再借外債的原因，日本為什么偏愿借款給不愿再借債的中國呢？雙方代表經(jīng)多次激烈爭辯，形成僵持，并于12月20日后一度中止談判^[15]。
正當在華盛頓的中國代表堅持拒絕借日款贖路之時，北京政府內(nèi)閣更迭，12月24日，素有親日傾向的梁士詒出任內(nèi)閣總理。27日，日本駐華公使小幡酉吉會見顏惠慶，強硬表示：對于借款贖路事，“倘若中國答以不愿意，則日本政府將必令行代表終止談判”。29日，梁士詒會見小幡酉吉，表示中國“擬定借款自辦。至一切細目，仍由華府商議”。梁士詒雖未提借日款事，實則默認之。此決定于12月31日電告中國代表團，代表團接電后表示對北京情形“不得其詳。此間形勢危急并極不順利”。美國代表也對北京政府態(tài)度的突然轉(zhuǎn)變頗為不解^[16]。消息傳出，激起國內(nèi)其他實力派與民眾團體的抗議。從廣州孫中山政府到吳佩孚等直系將領(lǐng)，從工、商、學各界到報刊輿論界，紛紛通電、集會、游行、示威，匯成討梁浪潮，結(jié)果使借款主張無疾而終，梁士詒也于不久之后下臺。
1922年1月4日，中日會談重開，此時會議的其他議題已基本討論完畢，只有山東問題還在僵持，因此美英等國急切希望山東問題早日解決。1月18日，美、英提出新的方案，即中國以債券方式償付路款，期限為十五年，并可在五年后提前付清，期間聘用日人為車務長。日本予以接受。19日和22日，美國代表休斯與英國代表貝爾福分別會見中國代表，他們告誡說，美英已盡其所能，山東問題必須在華盛頓解決，如失此時機，則不知何時方能解決，若不能解決，中國絕不能以武力驅(qū)逐日本出山東。25日，美國總統(tǒng)哈定親自出馬會見中國代表，警告說日本是在美國壓力下做出讓步，已不可能再讓，如中國此次不能解決問題，有失去山東的危險^[17]。中國代表遂電北京外交部請示，稱“大會行將閉幕，不能再有談判及遲迴之余地，竊以為所提解決辦法未予中國以完全公道，但可得亦不過如此?！?sup>[18]1月23日，中國代表又致電外交部，要求“請照通例電予基等以全權(quán)，因此案于本星期內(nèi)必須結(jié)局也”^[19]。在美英的壓力下，北京政府認為如此結(jié)局雖“不能完全滿國人之望”,但“較之懸案不結(jié)，日本仍居膠澳以及路礦等事”不失為可接受的方案，因此于26日訓令中國代表，“如實無商量余地”,則接受此方案；并對外界稱：“國務會議，鄭重討論，一致議決，再電三代表為前后之爭執(zhí)，萬一時不我與，竟無商量余地，亦只遷就定議，并照原議報告大會公認，以圖結(jié)束?！?sup>[20]中日關(guān)于山東問題的談判終在列強干涉下結(jié)束。
1922年2月4日，在經(jīng)過兩個月另四天、共三十六次談判后，中日代表在華盛頓簽訂《解決山東問題懸案條約》和《附約》,主要內(nèi)容有：一、日本將膠州灣租借地歸還中國，由中國開放為通商口岸；二、德國所占之公產(chǎn)交還中國，日管時期各種公產(chǎn)之加修，中國予以賠償；三、日本于六個月內(nèi)撤退青島和膠濟路駐軍；四、青島海關(guān)交還中國；五、青島日人開辟之鹽場由中國贖回；六、德人舊設之海底電纜交還中國；七、日人所設之電線、電臺交與中國，由中國給予賠償；八、膠濟鐵路產(chǎn)業(yè)于九個月內(nèi)交還中國，但中國允給日本以53,406,141金馬克的鐵路資產(chǎn)贖買費；付款辦法為，中國政府發(fā)行國庫債券交付日本，于十五年內(nèi)贖回該路，但五年后中國如有現(xiàn)款亦可提前一次贖回；在未贖回前，用日人為車務長及中日各一人為會計長；九、德人在膠濟路沿線經(jīng)營之礦產(chǎn)，由中日合資公司接辦，其中日股數(shù)量不得超過華股?！陡郊s》規(guī)定，日本承認在山東放棄前中德條約所給予外人之各項優(yōu)先權(quán)，同時，中國政府允許青島各項公共事業(yè)的管理予外僑以適當?shù)拇頇?quán)。中日雙方商定組織聯(lián)合委員會，解決協(xié)議有關(guān)細節(jié)問題^[21]。經(jīng)過艱難的交涉，盡管在膠濟鐵路等問題上還留有遺憾，但中國總算大體收回了山東權(quán)益。然以此后出任“魯案”交涉接收委員的陳幹所論：日本“將青島空名交還，而借以開放內(nèi)地；將膠濟路空名交還歸兩國合辦，而借以發(fā)展高徐、順濟，借以窺取中原而割據(jù)江北全部”^[22]。由此后日本在山東的行動觀察，陳幹所論亦為不虛。
華盛頓會議是繼巴黎和會之后，列強調(diào)整其在遠東及太平洋地區(qū)利益關(guān)系的又一次重要會議，與巴黎和會一起，形成了所謂“凡爾賽——華盛頓”體系，成為第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前，維系列強之間和平競爭關(guān)系、減少彼此沖突可能性與激烈性的重要國際關(guān)系體系。通過華盛頓會議，列強在遠東及太平洋地區(qū)形成了大體平衡的競爭發(fā)展局面，在一定程度上緩解了他們可能發(fā)生的矛盾及沖突。華盛頓會議對中國的意義在于：一方面，因為第一次世界大戰(zhàn)而造成的日本獨霸遠東的可能性被阻止，其對華咄咄逼人的侵略態(tài)勢有所緩解，“門戶開放、機會均等”成為各國對華關(guān)系的原則，這主要是列強間勢力平衡與互相妥協(xié)的產(chǎn)物，但對于中國或多或少還是有有利的一面，在一定程度上遏止了當時對中國最具侵略性的日本獨占性、排他性與壟斷性的侵略勢頭，盡管這種遏止是十分脆弱而不可靠的；另一方面，中國通過在華盛頓會議期間的交涉，爭回了部分權(quán)益，如提高關(guān)稅、撤退外郵等，并在山東問題上得到了大體可接受的結(jié)果，從而與巴黎和會的空手而歸形成了對比，這也是五四運動之后中國國際地位開始回升的表征，盡管這種回升是緩慢而不穩(wěn)定的。因此，對于中國在華盛頓會議所獲之成果，應給予一定的積極評價。
華會行將結(jié)束時，美國前駐華公使芮恩施在中國報紙上撰文稱：“雖然君等之所懷，在訴諸世界公論?！n不知中有數(shù)國在遠東問題上掣肘，莫能自由?！幻绹斁植粦務系K，極望中國能得妥建公正之待遇”;但“在此幕中國欲完全得公道之解決勢所不能。各方面不利之禍根猶牢不可拔；但因此一舉，中國問題已引起世界之了解，則不能不謂華會之大有造于中國也”。“此后公論所在，決不容一國之獨謀，不利于中華如往者之任意侵食也。”^[23]此論當然是表白美國對于華會之功，在中國政界和輿論界也有呼應。2月5日，徐世昌以大總統(tǒng)名義致電美國總統(tǒng)哈定稱：“此次華府會議，關(guān)于山東問題，備承閣下及貴國各代表友誼贊助，得以解決，消除積年糾葛，鞏固遠東和平。本大總統(tǒng)不勝欣慰，謹代表中華民國全體國民，特申感謝?！?sup>[24]但是，美英等國在華盛頓會議期間，仍表現(xiàn)出犧牲弱國利益，達成強國妥協(xié)的自私傾向，從而又給部分中國人留下了不佳的印象。會議期間，有位正在美國訪問的中國學者寫道：華會“最失敗者則為吾中國”,“華會原以‘和平’二字相號召……孰意發(fā)起華會之美國，與夫參與之列邦，不過因目前彼此國力不完，求一‘暫時和平’之方法，因是吾國和平永久之希望絲毫不能實現(xiàn)”;會議之決議案，“無非藉‘空名’與‘虛利’之方，為粉飾吾國之計，而仍以各國將來活動之互相諒解為唯一之目標”;“嗣后軍國主義之國家自將在被承認之范圍之內(nèi)，奮力實施經(jīng)濟之侵略，以遂政治之野心。長此不已，非僅吾國民生永被剝奪，即門戶開放首倡之國家，亦將受人擯棄，醞釀既久，巴爾干半島流血之慘事，行將再見于東方”^[25]。會后，著名學者周鯁生認為：“我國在華盛頓會議所得之結(jié)果，不能達赴會所抱之目的，已為不可否認之事實。列強共奏凱歌，而我無功而返，是不能不歸于我國外交之失敗也”^[26]。而失敗的原因，外為列強“假借和平正義的招牌，給本國圖謀經(jīng)濟的利益，……不惜犧牲中國保全本身利益”,“以保持他們的帝國主義”;內(nèi)為“全國七零八落，沒有統(tǒng)一的政府”,“軍閥專制影響這次外交也很顯著。北京政府被武人勒索得一貧如洗”^[27]。2月24日，上海國民外交大會發(fā)表對外宣言，否認北京政府及其代表簽訂華盛頓會議關(guān)于中國之決議案，認為機會均等主義“無異在政治上認中國為各國共同保護之地，在經(jīng)濟上認中國為各國共同侵略之場”,此乃中國“最大之危險”^[28]。2月9日和25日，廣州政府與非常國會先后否認華會對山東問題條約的有效性。中共則在7月發(fā)表的“二大”宣言中批評：“華盛頓會議給中國造成一種新局面，就是歷來各帝國主義者的互競侵略，變?yōu)閰f(xié)同的侵略。這種協(xié)同的侵略將要完全剝奪中國人民的經(jīng)濟獨立，使四萬萬被壓迫的中國人都變成新式主人國際托辣斯的奴隸。因此最近的時期，是中國人民的生死關(guān)頭，是不得不起來奮斗的時期?！?sup>[29]列強不能充分估計中國內(nèi)部情勢發(fā)展與民族主義成長的短見，將給他們其后的對華關(guān)系帶來非常大的負面影響。中國研究者有論：“與美國的初衷相反，華盛頓體制建立伊始就遭到中國民族主義者的拒絕和反叛。特別是列寧理論和蘇俄革命模式以其對中國強大的指導和示范作用為中國民族主義者接受后，這種反叛逐漸在20年代中期演變成一場反叛華盛頓體制，要求改變中外關(guān)系現(xiàn)狀的國民革命?！?sup>[30]而美國學者則這樣評價會議的結(jié)果：“這一系列協(xié)議在世界各主要國家里都促進了親善，但在中國卻不然。令中國人感到極為不滿的是，這次會議幾乎沒有做出任何事情來削弱現(xiàn)行的外國支配權(quán)和廢除繁多的不平等條約。中國大多數(shù)政治活躍分子要求列強歸還它們自十九世紀四十年代以來，從中國竊走的一切。一項不再竊取的保證只是在既加傷害之后，又加侮辱。”^[31]