五四運(yùn)動(dòng)是在民族矛盾、階級(jí)矛盾、各派系矛盾日益尖銳的情況下發(fā)生的，因此，北京政府對(duì)于山東問(wèn)題的考慮與處理也頗感棘手，未敢輕作決定。
自袁世凱死后，中國(guó)政治的一大特點(diǎn)是，中央政府權(quán)威甚小，各地區(qū)、各派系實(shí)力人物握有很大權(quán)力，因此政府在做出一項(xiàng)重大決策之前，往往先征求各方意見(jiàn)，以取得實(shí)力派的支持，山東問(wèn)題也是如此。
5月12日，政府邀請(qǐng)參、眾兩院議員在中南海懷仁堂開(kāi)茶話會(huì)，商討對(duì)德和約簽字問(wèn)題。眾議院秘書(shū)長(zhǎng)王印川發(fā)言說(shuō)：“在印川個(gè)人之意，與其簽字而斷送青島，不如不簽字之?dāng)嗨?，他日尚可設(shè)法，故絕對(duì)主張不能簽字。”^[1]這次茶話會(huì)，政府仍未拿定主意。13日，政府再次邀集兩院議員商討，議員們?cè)俅沃鲝埦芎灪图s。當(dāng)日，國(guó)務(wù)院密電各省督軍、省長(zhǎng)：青島問(wèn)題，“此事國(guó)人甚為注重，既未達(dá)最初目的，乃并無(wú)交還中國(guó)之規(guī)定，吾國(guó)斷難承認(rèn)。但若竟不簽字，則于協(xié)商(指協(xié)約國(guó))及國(guó)際聯(lián)盟種種關(guān)系亦不無(wú)影響。故簽字與否，頗難決定。本日招集兩院議員開(kāi)談話會(huì)，僉以權(quán)衡利害，斷難簽字為詞，并謂未經(jīng)簽字，尚可謀事后之補(bǔ)救，否則鑄成定案，即前此由日交還之宣言，亦恐因此搖動(dòng)。討論結(jié)果，眾論一致?，F(xiàn)擬以此問(wèn)題正式提交國(guó)會(huì)，一面電囑陸使暫緩簽字。事關(guān)外交重要問(wèn)題，務(wù)希卓見(jiàn)所及，迅賜教益，不勝禱致”^[2]。該電反映出政府在這一問(wèn)題上的矛盾狀態(tài)，一方面對(duì)巴黎和會(huì)的決定表示憤慨，“斷難承認(rèn)”,另一方面又擔(dān)心拒約將危及與列強(qiáng)的關(guān)系，因此政府方面“頗難決定”。但安福國(guó)會(huì)則不同，而是“眾論一致”地反對(duì)簽約。安福國(guó)會(huì)之所以“眾論一致”地反對(duì)簽約，一個(gè)明顯的原因是，南北和會(huì)期間，徐世昌、錢(qián)能訓(xùn)企圖解散安福國(guó)會(huì)以達(dá)成與南方的妥協(xié)，因此國(guó)會(huì)與政府的矛盾相當(dāng)尖銳，所以在一系列重大問(wèn)題上，國(guó)會(huì)都采取了不與政府合作的態(tài)度。于是，國(guó)務(wù)院一面致電各省實(shí)力派繼續(xù)征求意見(jiàn)，同時(shí)準(zhǔn)備將山東問(wèn)題“正式提交國(guó)會(huì)”,也就是將這一棘手問(wèn)題推給國(guó)會(huì)去處置。
該電發(fā)出后，國(guó)務(wù)院陸續(xù)收到各方面回電。15日，察哈爾都統(tǒng)田中玉復(fù)電說(shuō)：“阮電敬悉，極佩盧懷。竊謂青島問(wèn)題，關(guān)系國(guó)家之存亡甚重。又當(dāng)此群情激昂之際，倘遽簽字，國(guó)內(nèi)或有沸騰之虞。若因此演出別項(xiàng)交涉，則辦理將更棘手。故權(quán)衡輕重，似以暫不簽字，徐圖事后補(bǔ)救之說(shuō)為較善?！?sup>[3]湖南督軍張敬堯復(fù)電說(shuō)：“日本所謂繼承權(quán)利，系銜接德國(guó)租約而言，殊不知租約已完全失效，繼承之說(shuō)根本上不能成立。……務(wù)祈鈞座始終俯采民意，毅力堅(jiān)持，無(wú)論外交如何變幻，不達(dá)收回目的，決不可遷就簽字，自行斷送?！?sup>[4]
田、張二人均為皖系將領(lǐng)，那么直系態(tài)度又怎樣呢？16日，江西督軍陳光遠(yuǎn)致電國(guó)務(wù)院：“吾國(guó)為參戰(zhàn)團(tuán)一分子，并非征服降國(guó)可比，青島為吾領(lǐng)土，關(guān)系國(guó)家主權(quán)，豈能不容我代表主張，和會(huì)遂自由處置？是不能施之于敵者，竟施之于我。……得失直關(guān)國(guó)家存亡，自當(dāng)誓死力爭(zhēng)，不能絲毫讓步。如果抗議無(wú)效，惟有嚴(yán)拒簽字?！?sup>[5]15日，湖北督軍王占元致電政府：“請(qǐng)速致電歐會(huì)陸、王兩專使，對(duì)于日本要求單獨(dú)解決青島領(lǐng)土問(wèn)題，誓勿簽字?！?sup>[6]
與此同時(shí)，安福俱樂(lè)部于16日召開(kāi)全體大會(huì)，王揖唐發(fā)言說(shuō)：“歐會(huì)如此主張，未免藐視公理，袒護(hù)強(qiáng)權(quán)，無(wú)論如何不能簽字?！?sup>[7]
北京政府一方面考慮到廣大人民群眾和各派人士均反對(duì)簽約，同時(shí)又考慮到完全拒約將不能參加國(guó)際聯(lián)盟，擔(dān)心被排斥于國(guó)際社會(huì)之外，并且還將失去一些有利條件，因此接受了中國(guó)代表團(tuán)的“保留簽字”的建議。5月20日，北京政府正式向國(guó)會(huì)提出山東問(wèn)題咨文，表明政府方針：“現(xiàn)由專使等在會(huì)提出抗議，如果無(wú)可轉(zhuǎn)圜，政府熟權(quán)利害，決定對(duì)于此項(xiàng)草約，大體應(yīng)行簽字，惟山東問(wèn)題應(yīng)聲明另行保留，以為挽救地步。已電飭陸專使遵照此旨提出聲明?！?sup>[8]
按例，對(duì)外條約應(yīng)由政府簽署之后再送國(guó)會(huì)審批，而錢(qián)能訓(xùn)政府這次卻破例地先將山東問(wèn)題咨文送交國(guó)會(huì)議決，其用意顯然是要讓國(guó)會(huì)來(lái)承擔(dān)這一問(wèn)題的責(zé)任。這時(shí)，上海的南北和會(huì)已經(jīng)破裂，徐世昌、錢(qián)能訓(xùn)企圖取消安福國(guó)會(huì)以達(dá)成與南方妥協(xié)的計(jì)劃已經(jīng)暴露，因此，國(guó)會(huì)與政府的矛盾更加尖銳起來(lái)，錢(qián)能訓(xùn)內(nèi)閣已成為安福國(guó)會(huì)的眼中釘，不可能得到國(guó)會(huì)方面的合作。
5月26日，眾議院在討論政府送交的山東問(wèn)題咨文時(shí)，只是表示贊成政府提出的“保留簽字”方案，但以該咨文并非條約，難以開(kāi)議為由，拒絕列入議案，隨即將該咨文退還政府，迫使錢(qián)能訓(xùn)內(nèi)閣去獨(dú)自承擔(dān)這一棘手問(wèn)題的全部責(zé)任。