此次國(guó)民大會(huì)按其組織法的規(guī)定為制定憲法并決定憲法施行日期，因而也被稱(chēng)為制憲國(guó)大。國(guó)民黨提交國(guó)大討論的憲法草案是張君勱草擬、曾經(jīng)政協(xié)憲草審議會(huì)討論而未得到各方一致認(rèn)可的方案，此草案于開(kāi)會(huì)前由王寵惠、吳經(jīng)熊等作文字之整理校正，復(fù)經(jīng)孫科、王寵惠、吳鐵城等就校正稿加以研究，基本維持原案。國(guó)大開(kāi)幕后，孫科邀請(qǐng)政協(xié)憲草審議委員會(huì)成員(中共與民盟未參加)再度審議后，經(jīng)國(guó)民黨中常會(huì)“原則通過(guò)”,11月22日立法院決議“照案通過(guò)”,國(guó)民黨遂以政治協(xié)商會(huì)議商訂之憲法草案修正案的名義于28日提交大會(huì)^[1]。由于政協(xié)被認(rèn)為是全國(guó)一致的政治協(xié)商，因此蔣介石在向大會(huì)提出該草案時(shí)仍然強(qiáng)調(diào)，這個(gè)草案是“根據(jù)政協(xié)的修改原則，再加審訂整理和補(bǔ)充，成為完整的草案……中國(guó)共產(chǎn)黨雖沒(méi)有參加，而當(dāng)時(shí)參加政協(xié)的大多數(shù)黨派是經(jīng)過(guò)同意的”^[2]。大會(huì)分八個(gè)審查委員會(huì)審議憲草各章內(nèi)容，另由綜合委員會(huì)負(fù)責(zé)審查各組爭(zhēng)論不決事項(xiàng)、各組審查結(jié)果與憲草原則有變更者、綜合各組意見(jiàn)及憲草章節(jié)文字整理。
提交國(guó)大的憲法草案雖然作了若干于國(guó)民黨有利的修改，如無(wú)形國(guó)大改為有形國(guó)大，取消立法院的不信任權(quán)，降低省的自治地位等，但因?yàn)楫?dāng)時(shí)的情況，國(guó)民黨尚需以民主的門(mén)面號(hào)召全國(guó)，因此不能不留有政協(xié)憲草原則的痕跡。在立法與行政的關(guān)系上，保留了立法對(duì)行政的制約權(quán)，尤其是國(guó)大組織形式，雖為有形，但只限于選舉罷免總統(tǒng)副總統(tǒng)和復(fù)議憲法等極少事項(xiàng)，使出席國(guó)大的國(guó)民黨代表很不滿(mǎn)意。大體而言，“制憲國(guó)大中有一部分國(guó)民黨籍代表以遺教及五五憲草為依據(jù)，希望盡量修改憲法草案。而非國(guó)民黨籍代表則認(rèn)為憲法草案系各黨派意見(jiàn)調(diào)和折衷的結(jié)果，內(nèi)容比較合于民主，宜盡量予以維持”^[3]。
在大會(huì)討論過(guò)程中，國(guó)民黨代表對(duì)這個(gè)草案的不同意見(jiàn)，集中在國(guó)大權(quán)力過(guò)小，立法院權(quán)力過(guò)大上。他們主張國(guó)大為國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)，應(yīng)為常設(shè)機(jī)關(guān)，每年開(kāi)會(huì)一次，代表全國(guó)人民行使選舉罷免創(chuàng)制復(fù)決四權(quán)。他們的理由當(dāng)然是冠冕堂皇的，一是搬出孫中山的建國(guó)大綱，強(qiáng)調(diào)不能違反國(guó)父遺教；二是立法權(quán)大，易形成議會(huì)專(zhuān)制，且行政受牽制，不能順利運(yùn)轉(zhuǎn)；三是所謂中國(guó)地域遼闊，人民程度不高，以數(shù)百人的立法院由人民選舉產(chǎn)生，必不易運(yùn)作。總之，如照國(guó)民黨代表的意見(jiàn)，現(xiàn)行憲草是人民無(wú)權(quán)，政府無(wú)能；擴(kuò)大國(guó)大的職權(quán)，加強(qiáng)行政權(quán)力，則是人民有權(quán)，政府有能。
國(guó)民黨代表的言論，引起輿論和部分代表的反彈?！洞蠊珗?bào)》連發(fā)數(shù)文，批評(píng)國(guó)民黨代表一黨獨(dú)大的心態(tài)與做法，其言辭相當(dāng)尖銳。該報(bào)社評(píng)《一個(gè)可怕的觀念》,針對(duì)國(guó)民黨立委討論憲草時(shí)所說(shuō)“相信我們的主義，才能做我們的國(guó)民”的謬論批道：“這話嚴(yán)重極了，這話就代表著一個(gè)很為可怕的觀念。由此觀念出發(fā)并發(fā)展，那就注定了一黨力圖獨(dú)裁，而國(guó)家終于破裂?！切┎幌嘈拧覀儭闹髁x不能做‘我們’的國(guó)民的那大群‘他們’怎么樣呢？豈不就被拒于‘我們’一群的國(guó)家之外，而勢(shì)所必至，使那大群‘他們’而另成一個(gè)或數(shù)個(gè)國(guó)家了嗎？……這就是說(shuō)，與‘我們’思想不同的人，就是自外生成，就應(yīng)擯出于國(guó)家之外。這在主觀上，是無(wú)比的兇暴；在客觀上，是迫使國(guó)家碎裂，迫使天下大亂。”^[4]該報(bào)評(píng)論指出：“國(guó)民大會(huì)，會(huì)期間隔長(zhǎng)，集會(huì)時(shí)間短，名為有形，實(shí)同虛設(shè)”;照此辦理，“一個(gè)權(quán)力極大的總統(tǒng)，下面直屬一個(gè)不受任何限制的行政院，旁邊有一個(gè)徒擁虛名的有形國(guó)民大會(huì)。如此總統(tǒng)既高踞五院之上，有權(quán)支配國(guó)民大會(huì)，再加上總統(tǒng)手中握有無(wú)限制的緊急命令權(quán)。這是一個(gè)怎樣的制度？”^[5]這就點(diǎn)出了國(guó)民黨之所以獨(dú)鐘情于國(guó)大制度的用心。國(guó)民黨代表堅(jiān)持民主只能通過(guò)國(guó)大體現(xiàn)，然外人難免疑問(wèn)，數(shù)百人的立法院尚且不易運(yùn)作，以一個(gè)兩千人以上的國(guó)民大會(huì)，又如何能夠體現(xiàn)人民權(quán)力？再者何以立法院是代議制而遭否定，而國(guó)大就不是代議制？何以國(guó)大可以代表民意，而同樣是民選的立法院就不能代表民意？說(shuō)到底，國(guó)民黨如此堅(jiān)持國(guó)大的權(quán)力，無(wú)非是以國(guó)大大而無(wú)當(dāng)?shù)男问?，又不?jīng)常開(kāi)會(huì)，更便于執(zhí)政黨操縱而已。參加國(guó)大的青年黨代表亦反對(duì)國(guó)民黨的主張，認(rèn)為“一個(gè)萬(wàn)能的政府，如果沒(méi)有一個(gè)常設(shè)的人民代議機(jī)關(guān)從旁時(shí)時(shí)監(jiān)督，誰(shuí)能保證總統(tǒng)常是賢明，官吏常是盡責(zé)？如果不賢不能，人民有什么辦法去糾正他？照五五憲草的規(guī)定，國(guó)民大會(huì)每三年僅召集一次，會(huì)期不過(guò)一月至二月，是三年之中有二年零十個(gè)月政府可以為所欲為，無(wú)人掣肘……以?xún)汕俗笥业膰?guó)民大會(huì)，斷無(wú)法長(zhǎng)期集會(huì)，行使監(jiān)督政府的職權(quán)”^[6]。其實(shí)這也正說(shuō)明，國(guó)民黨制憲的真正目的并不在于民主，而在于通過(guò)制憲為其統(tǒng)治找出法理依據(jù)。當(dāng)年制憲國(guó)大的副秘書(shū)長(zhǎng)雷震以后亦承認(rèn)：“如以國(guó)民大會(huì)為代表人民的機(jī)關(guān)，立法院為純粹立法技術(shù)的機(jī)關(guān)，那么，顧名思義，國(guó)民大會(huì)仍屬于代議的制度。可是代議制度之下，經(jīng)由立法程序來(lái)控制行政權(quán)活動(dòng)的手段，國(guó)民大會(huì)幾乎完全沒(méi)有，故此種民主政治，實(shí)際上連代議制度都不如了?！?sup>[7]
國(guó)大關(guān)于憲草的爭(zhēng)論，迫使蔣介石不得不表態(tài)，他在各種場(chǎng)合反復(fù)告誡國(guó)民黨代表，“如果大家意見(jiàn)紛紜，議論龐雜，往復(fù)辯難，各逞己見(jiàn)，那不僅在二十天內(nèi)不能制定憲法，即使討論一年，也不會(huì)獲得結(jié)果！這次國(guó)民大會(huì)如果失敗，就等于是共產(chǎn)黨勝利，所以要特別注意！”蔣的意圖非常清楚，即以國(guó)大和憲法堵住外界對(duì)國(guó)民黨一黨專(zhuān)政的批評(píng)。為了平息黨內(nèi)的反對(duì)意見(jiàn)，蔣推心置腹地告訴他們：“任何憲法都有修改的規(guī)定的，這次憲法草案通過(guò)之后，如果將來(lái)發(fā)現(xiàn)有不妥的地方，我們?cè)谙聦脟?guó)民大會(huì)，仍舊可以提出修改，使之符合我們的理想?！?sup>[8]蔣之所以急于通過(guò)憲法的另一個(gè)重要原因是美國(guó)人的壓力。馬歇爾明白表示，考慮到美國(guó)的關(guān)心，如果通過(guò)偏離接近于政協(xié)認(rèn)可的基本原則的憲法，對(duì)國(guó)民政府將是致命的^[9]。結(jié)果在蔣介石召集國(guó)民黨高層人士討論憲法問(wèn)題時(shí)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的辯論，原草案的有關(guān)內(nèi)容終得以維持^[10]。
在憲法草案的討論中，也有事先沒(méi)有料到的熱點(diǎn)問(wèn)題，即首都應(yīng)設(shè)在何處。提交大會(huì)的草案將首都定為南京，但頗有代表反對(duì)。有人主張定都武漢，理由是位置居中，便于指揮國(guó)政；有人主張多設(shè)陪都，廣為疏散。比較集中的爭(zhēng)論是定都南京，還是定都北平。主張前者的認(rèn)為，定都南京有其革命歷史的背景，孫中山領(lǐng)導(dǎo)建國(guó)，抗戰(zhàn)勝利還都，南京乃留以不可磨滅的光榮歷史，是以南京之為國(guó)都，實(shí)系全民熱血鑄成，更為舉世周知之事實(shí)。主張后者的認(rèn)為，東北西北為國(guó)防首要，北平能控制東北和西北，有利國(guó)防，遠(yuǎn)勝于南京；北方多產(chǎn)煤鐵，可促進(jìn)重工業(yè)發(fā)展；北平為數(shù)百年古都，規(guī)模宏大，形勢(shì)雄壯，氣候適宜，交通便利；甚至說(shuō)，凡建都于北緯25度以北的國(guó)家或民族，無(wú)論大小國(guó)家或民族，沒(méi)有一個(gè)不是強(qiáng)國(guó)；如果中國(guó)北伐成功時(shí)即定都北平，“九一八”及盧溝橋事變或不會(huì)發(fā)生。為了緩和兩派的爭(zhēng)論，也有不少代表提出“國(guó)都為政治之中心，不能不配合當(dāng)時(shí)之國(guó)策，為顧全事實(shí)及解除目前種種之困難計(jì)，憲法中似可不必作此硬性之規(guī)定”^[11]。結(jié)果在第一審查委員會(huì)第一次表決時(shí)，全部192人中，主張首都定為北平者117人，主張憲法對(duì)首都不加規(guī)定者67人，還有其他若干意見(jiàn)，主張首都定在南京者竟至無(wú)一人(有若干人主張南京為首都之一)。第二次表決時(shí)，主張維持南京為首都者亦只有63人。北平為首都一案遂提交綜合委員會(huì)。
12月21日，國(guó)大第十三次大會(huì)提出憲法草案審查報(bào)告書(shū)。各審查委員會(huì)提出對(duì)草案的修改意見(jiàn)后，經(jīng)綜合審查委員會(huì)綜合各方意見(jiàn)予以定案。蔣介石特意讓陳誠(chéng)主持綜合委員會(huì)，直接秉承己意，既保證自己的意圖得以貫徹，又可以以軍方力量控制CC系的囂張。在幾個(gè)爭(zhēng)論較多的問(wèn)題上：1.關(guān)于國(guó)大職權(quán)，草案規(guī)定為選舉罷免總統(tǒng)副總統(tǒng)，憲法修改之創(chuàng)議，復(fù)決立法院所提憲法修正案，關(guān)于創(chuàng)制復(fù)決兩權(quán)之行使，俟全國(guó)有半數(shù)之縣市曾經(jīng)行使創(chuàng)制復(fù)決兩權(quán)時(shí)，由國(guó)大制定辦法并行使之；第二審查委員會(huì)建議改為，國(guó)大職權(quán)為選舉和罷免總統(tǒng)、副總統(tǒng)、立法、司法、監(jiān)察、考試四院院長(zhǎng)副院長(zhǎng)及立法、監(jiān)察委員(行政院長(zhǎng)由立法院選舉，但可由國(guó)大罷免),創(chuàng)制和復(fù)決法律，修改憲法，憲法所賦予其他職權(quán)；參加該委員會(huì)的青年黨、民社黨和部分代表聲明保留；綜合委員會(huì)決定基本維持原草案。2.關(guān)于總統(tǒng)與行政院的關(guān)系，草案規(guī)定總統(tǒng)依法公布法律發(fā)布命令，須經(jīng)行政院長(zhǎng)或有關(guān)部會(huì)首長(zhǎng)副署；第三審查委員會(huì)爭(zhēng)論未決，最后以出席73人中之43票通過(guò)并送綜合委員會(huì)；綜合委員會(huì)決定維持原草案。3.關(guān)于總統(tǒng)緊急命令權(quán)，草案規(guī)定于天然災(zāi)害或財(cái)政經(jīng)濟(jì)重大變故時(shí)，總統(tǒng)于立法院休會(huì)期間，得經(jīng)行政院會(huì)議決議，依緊急命令法發(fā)布緊急命令，但須于一個(gè)月內(nèi)提交立法院追認(rèn)，如立法院不同意，該緊急命令立即失效；第三審查委員會(huì)建議在天然災(zāi)害和財(cái)政經(jīng)濟(jì)重大變故外，增加緊急事變一項(xiàng)；綜合委員會(huì)決定維持原草案^[12]。4.關(guān)于行政院與立法院的關(guān)系，草案規(guī)定，行政院對(duì)于立法院不贊同其重要政策之決議，或立法院通過(guò)之議案但認(rèn)為窒礙難行時(shí)，得經(jīng)總統(tǒng)之核可移請(qǐng)立法院復(fù)議，如經(jīng)出席立法委員三分之二維持原決議或原案，行政院長(zhǎng)應(yīng)予接受或辭職；第三審查委員會(huì)將立法院復(fù)議通過(guò)人數(shù)改為全體立法委員的三分之二；綜合委員會(huì)決定基本維持原草案^[13]。
由憲草一讀對(duì)原草案的修改可以看出，審查委員會(huì)的修改傾向于維護(hù)五五憲草原案，即擴(kuò)大國(guó)大權(quán)力，加強(qiáng)行政權(quán)力，但綜合委員會(huì)的最后修正傾向于在一定程度上維護(hù)政協(xié)憲草的名義，也就是維護(hù)未來(lái)憲法的社會(huì)認(rèn)同，這也是國(guó)民黨在國(guó)大設(shè)立綜合委員會(huì)，意圖對(duì)過(guò)分偏激作法有所糾正的目的所在。值得注意的是，在地方政制方面，草案意見(jiàn)為省于不抵觸國(guó)家法律內(nèi)得制定單行法規(guī)；省得召集省民代表大會(huì)，依據(jù)省縣自治通則制定省自治法，但不得與憲法抵觸；省自治法制訂后，須即送司法院，如司法院認(rèn)為有違憲之處，應(yīng)將違憲條文宣布無(wú)效。第五審查委員會(huì)的意見(jiàn)和綜合委員會(huì)的意見(jiàn)于此完全一致，可證國(guó)民黨對(duì)于地方政制的敏感，在事關(guān)國(guó)民黨統(tǒng)治根本的方面，審查委員會(huì)和綜合委員會(huì)是高度統(tǒng)一的。關(guān)于首都，草案原定為南京，第一審查委員會(huì)建議改為北平，綜合委員會(huì)亦通過(guò)。與提交大會(huì)的草案相比，憲法一讀經(jīng)綜合委員會(huì)定案后，除了刪去立法與監(jiān)察委員為國(guó)大當(dāng)然代表，及首都改為北平外，沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性改動(dòng)^[14]。
為了保證憲法的順利通過(guò)，蔣介石在20日對(duì)國(guó)民黨國(guó)大代表的演講中要求：凡綜合審查委員會(huì)提出的意見(jiàn)，除中央另有指示者外，應(yīng)依照通過(guò)；除臨時(shí)指定必要者外，其他代表不必發(fā)言^[15]。在這樣的嚴(yán)令下，從21日到24日，憲草一讀修正案經(jīng)二讀逐條通過(guò)，惟刪去了關(guān)于首都的一條^[16]。12月25日，制憲國(guó)大第二十次會(huì)議三讀通過(guò)《中華民國(guó)憲法》,并決定于1947年12月25日實(shí)施。
《中華民國(guó)憲法》分為十四章，共一百七十五條，基本內(nèi)容如下：
第一章總綱，中華民國(guó)基于三民主義，為民有民治民享之民主共和國(guó)；中華民國(guó)之主權(quán)屬于國(guó)民全體；中華民國(guó)各民族一律平等。
第二章人民之權(quán)利義務(wù)，人民無(wú)分男女、宗教、種族、階級(jí)、黨派，在法律上一律平等；人民身體之自由應(yīng)予保障，非經(jīng)司法或警察機(jī)關(guān)依法定法序，不得逮捕拘禁；非由法院依法定程序，不得審問(wèn)處罰；人民享有居住及遷徙、言論講學(xué)著作及出版、秘密通訊、信仰宗教、集會(huì)及結(jié)社自由；人民有生存、工作及財(cái)產(chǎn)權(quán)，請(qǐng)?jiān)?、訴愿及訴訟權(quán)，選舉、罷免、創(chuàng)制及復(fù)決權(quán)；人民其他自由權(quán)利，不妨害社會(huì)秩序公共利益者，均受憲法保障；以上自由權(quán)利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會(huì)秩序，或增進(jìn)公共利益所必要者外，不得以法律限制之。
第三章國(guó)民大會(huì)，國(guó)民大會(huì)依本憲法之規(guī)定，代表全國(guó)國(guó)民行使政權(quán)；國(guó)大代表由區(qū)域、民族、僑民、職業(yè)、婦女代表選舉組成；國(guó)大職權(quán)為選舉、罷免總統(tǒng)副總統(tǒng)，修改憲法，復(fù)決立法院所提之憲法修正案；國(guó)大代表六年改選一次，于總統(tǒng)任滿(mǎn)前九十日由總統(tǒng)召集開(kāi)會(huì)，并得在補(bǔ)選或彈劾總統(tǒng)副總統(tǒng)時(shí)、或修正憲法時(shí)、或五分之二以上代表請(qǐng)求時(shí)，召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。
第四章總統(tǒng)，總統(tǒng)為國(guó)家元首；統(tǒng)率全國(guó)軍隊(duì)；依法公布法律發(fā)布命令，須經(jīng)行政院長(zhǎng)或有關(guān)部會(huì)首長(zhǎng)副署；依法宣布戒嚴(yán)，但須經(jīng)立法院通過(guò)或追認(rèn)，立法院認(rèn)為必要時(shí)，得決議移請(qǐng)解嚴(yán)；依法任免文武官員；國(guó)家遇有天然災(zāi)害、疬疫或國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)上有重大變故，須為急速處分時(shí)，總統(tǒng)于立法院休會(huì)期間，得經(jīng)行政院會(huì)議決議，依緊急命令法，發(fā)布緊急命令，但須于一個(gè)月內(nèi)提交立法院追認(rèn)，如立法院不同意時(shí)，該緊急命令立即失效；總統(tǒng)任期六年，連選得連任一次。
第五章行政，行政院為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)；院長(zhǎng)由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院同意任命，副院長(zhǎng)、各部會(huì)首長(zhǎng)及政務(wù)委員，由院長(zhǎng)提請(qǐng)總統(tǒng)任命；行政院對(duì)立法院負(fù)責(zé)，行政院有向立法院提出施政方針及施政報(bào)告之責(zé)，立法委員在開(kāi)會(huì)時(shí)有向行政院質(zhì)詢(xún)之權(quán)；行政院對(duì)于立法院不贊同其重要政策的決議，或?qū)τ诹⒎ㄔ鹤h案認(rèn)為窒礙難行時(shí)，得經(jīng)總統(tǒng)核可，移請(qǐng)立法院覆議，如經(jīng)出席立法委員三分之二維持原決議或原案，行政院長(zhǎng)應(yīng)即接受或辭職。
第六章立法，立法院為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，由人民選舉之立法委員組織；立法院有議決法律、預(yù)算、戒嚴(yán)、大赦、宣戰(zhàn)、媾和、條約等議案及國(guó)家其他重要事項(xiàng)之權(quán)；立法委員任期三年，連選得連任，院長(zhǎng)副院長(zhǎng)由委員互選^[17]。
第七章司法，司法院為國(guó)家最高司法機(jī)關(guān)，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務(wù)員之懲戒；解釋?xiě)椃ú⒂薪y(tǒng)一解釋法律及命令之權(quán)；院長(zhǎng)副院長(zhǎng)及大法官由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命；法官須超出黨派之外，依據(jù)法律獨(dú)立審判，不受任何干涉。
第八章考試，考試院為國(guó)家最高考試機(jī)關(guān)，掌理考試、任用、銓敘、考績(jī)、級(jí)俸、升遷、保障、褒獎(jiǎng)、撫恤、退休、養(yǎng)老等事項(xiàng)；院長(zhǎng)副院長(zhǎng)及考試委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命；公務(wù)人員選拔，應(yīng)實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)之考試制度，非經(jīng)考試及格者不得任用；考試委員須超出黨派之外，依據(jù)法律獨(dú)立行使職權(quán)。
第九章監(jiān)察，監(jiān)察院為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使同意、彈劾、糾察及審計(jì)權(quán)；監(jiān)察委員由各省市議會(huì)、蒙古西藏地方議會(huì)及華僑團(tuán)體選舉；委員任期六年，連選得連任，院長(zhǎng)副院長(zhǎng)由委員互選；監(jiān)察院對(duì)于總統(tǒng)副總統(tǒng)之彈劾案，須有全體委員四分之一以上提議，全體委員過(guò)半數(shù)之審查及決議，向國(guó)民大會(huì)提出之。
第十章中央與地方之權(quán)限，中央立法并執(zhí)行者為，外交、國(guó)防、全國(guó)性法律、司法制度、全國(guó)性交通、中央財(cái)政、國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、幣制及國(guó)家銀行等；中央立法并執(zhí)行或交由省縣執(zhí)行者為，省縣自治通則、行政區(qū)劃、森林工礦及商業(yè)、教育制度、銀行及交易所制度、土地法、勞動(dòng)法及其他社會(huì)立法、警察制度等；省于不抵觸國(guó)家法律內(nèi)，得制定單行法規(guī)。
第十一章地方制度，省得召集省民代表大會(huì)，依據(jù)省縣自治通則，制定省自治法，但不得與憲法抵觸；省自治法制定后，須即送司法院，司法院如認(rèn)為有違憲之處，應(yīng)將違憲條文宣布無(wú)效；省自治法施行中，如因其中某條發(fā)生重大障礙，由五院院長(zhǎng)組織委員會(huì)提出方案解決；省法規(guī)與國(guó)家法律抵觸者無(wú)效；縣實(shí)行縣自治，依據(jù)省縣自治通則，制定縣自治法；縣民關(guān)于縣自治事項(xiàng)，依法律行使創(chuàng)制之權(quán)，對(duì)于縣長(zhǎng)及其他縣自治人員，依法律行使選舉罷免之權(quán)；縣議會(huì)議員及縣長(zhǎng)由縣民選舉。
第十二章選舉罷免創(chuàng)制復(fù)決，各種選舉以普通、平等、直接及無(wú)記名投票方法行之；國(guó)民年滿(mǎn)二十歲者有依法選舉之權(quán)，年滿(mǎn)二十三歲者有依法被選舉之權(quán)；各種選舉之候選人，一律公開(kāi)競(jìng)選；創(chuàng)制復(fù)決兩權(quán)之行使，以法律定之。
第十三章基本國(guó)策，國(guó)防以保衛(wèi)國(guó)家安全維護(hù)世界和平為目的，軍隊(duì)須超出個(gè)人、地域及黨派關(guān)系以外，任何政黨及個(gè)人不得以武力為政爭(zhēng)之工具，現(xiàn)役軍人不得兼任文官；外交應(yīng)本獨(dú)立自主之精神，平等互惠之原則，敦睦邦交，尊重條約及聯(lián)合國(guó)憲章；國(guó)民經(jīng)濟(jì)應(yīng)以民生主義為基本原則，實(shí)施平均地權(quán)，節(jié)制資本。
第十四章憲法之施行及修改，憲法之解釋?zhuān)伤痉ㄔ簽橹?；憲法之修改，或由?guó)民大會(huì)代表總額五分之一提議，三分之二出席，出席代表四分之三決議，得修改之；或由立法委員四分之一提議，四分之三出席，出席委員四分之三決議，擬定憲法修正案，提請(qǐng)國(guó)民大會(huì)復(fù)決^[18]。
制憲國(guó)大通過(guò)的憲法，就其條文而言，表現(xiàn)了一定的民主性和進(jìn)步性。以人民自由權(quán)利而論，“五五憲草”對(duì)于每項(xiàng)自由權(quán)利均附有“非依法律不得限制之”的條文，名為自由實(shí)為限制大開(kāi)門(mén)徑。在代表的反對(duì)下，此項(xiàng)條文被取消，而另列一條規(guī)定，除了幾項(xiàng)條件外，不得以法律限制人民自由，對(duì)于人民自由的保障更為明確。在行政與立法關(guān)系方面，既非總統(tǒng)制，亦非完全的責(zé)任內(nèi)閣制，而是折衷了立法與行政、總統(tǒng)與行政院的權(quán)限，但基本保證了立法的控制地位，對(duì)于總統(tǒng)權(quán)力亦作了較多限制，如發(fā)布命令必須行政首長(zhǎng)副署，實(shí)際是有限度的責(zé)任內(nèi)閣制。然而憲法畢竟是理論，要想將其真正運(yùn)用于實(shí)際中，并非其條文顯示的完美。還以人民自由為例，憲法于1947年12月25日實(shí)施后，國(guó)民政府即公布《戡亂時(shí)期危害國(guó)家緊急治罪條例》,其后又在全國(guó)普遍設(shè)立特種刑事法庭，以所謂“戡亂時(shí)期”為借口，以嚴(yán)酷手段處置所謂“謀叛案”,憲法中的各項(xiàng)人民自由條款幾成空文。另以總統(tǒng)權(quán)力為例，蔣介石在將憲法草案提交國(guó)大時(shí)稱(chēng)，“五權(quán)憲法的中央制度，可以說(shuō)是一種總統(tǒng)制，行使政權(quán)的人民如果沒(méi)有掌握政權(quán)的能力，對(duì)于治權(quán)不能有適當(dāng)控制，則總統(tǒng)權(quán)力過(guò)分集中必至形成極權(quán)政治，這種政治不合于現(xiàn)在時(shí)代，而且有害于中國(guó)有害于中華民族的”。照蔣的講話，他也是反對(duì)總統(tǒng)制的，然而妙就妙在他話鋒一轉(zhuǎn)，稱(chēng)“我相信假如我自己來(lái)行使五權(quán)憲法，我一定能以國(guó)父之心為心，以治權(quán)來(lái)保護(hù)政權(quán)，培育政權(quán)，使民權(quán)充分發(fā)展”^[19]。換句話說(shuō)，別人實(shí)行總統(tǒng)制會(huì)搞獨(dú)裁，我實(shí)行總統(tǒng)制則是民主，這表明了蔣的真心還在總統(tǒng)制，然而又要在形式上表現(xiàn)出民主。蔣的親信左右對(duì)他的這種想法可謂了然于心^[20],果然，就在蔣介石在國(guó)大上聲稱(chēng)“總統(tǒng)的緊急處分權(quán)，我以為也可以刪去，以避免外人的誤會(huì)”之后，在次年的行憲國(guó)大上，國(guó)民黨代表領(lǐng)會(huì)蔣意，又搞出一個(gè)《動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款》,既不違憲法“民主”之名，又保證總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)張到了極限，實(shí)際上一切大權(quán)仍操總統(tǒng)之手^[21]。
即使是這樣一部遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上完善的憲法，因?yàn)樵谧h會(huì)民主制方面有所突破，對(duì)國(guó)民黨一黨專(zhuān)政多少有些限制，因而引起其黨內(nèi)相當(dāng)多數(shù)人的不滿(mǎn)，以至憲法通過(guò)后，孫科、王寵惠、彭學(xué)沛等國(guó)民黨高級(jí)官員不得不撰文解釋訂立這樣一部憲法的理由，以緩和黨內(nèi)的反對(duì)聲浪^[22]。一般輿論則認(rèn)為，這部憲法“較五五憲草為進(jìn)步，但從時(shí)代性格與立法技術(shù)上看，尚非理想的佳構(gòu)”,“思想上有矛盾，因之在制度上欠和諧，而條文尤其粗陋草率”,“最大缺點(diǎn)還不在它的本身，而是這次的制憲國(guó)大缺少了一個(gè)和平團(tuán)結(jié)的規(guī)模。一個(gè)主要的黨派未參加，而半個(gè)中國(guó)還在打內(nèi)戰(zhàn)，因此大大減損了這部憲法的尊嚴(yán)性”^[23]。美國(guó)人則從他們的立場(chǎng)對(duì)這部憲法予以肯定。馬歇爾認(rèn)為，這部憲法可稱(chēng)為一部民主憲法，其主要部分符合政協(xié)決定之原則；司徒雷登認(rèn)為，提交大會(huì)的憲法草案比十年前的草案要民主得多，如果不是委員長(zhǎng)的決心，它本不會(huì)被大會(huì)通過(guò)^[24]。然而這部憲法有其名而無(wú)其實(shí)，美國(guó)人也心知肚明。
12月25日，制憲國(guó)大閉幕，擾攘經(jīng)年的國(guó)大與憲法問(wèn)題總算暫時(shí)落下了帷幕。雖然蔣介石宣稱(chēng)“這一部憲法的精神，是薈萃全國(guó)各方面的意見(jiàn)，是根據(jù)政治協(xié)商會(huì)議所定的原則”;“憲法的內(nèi)容，兼顧到理想和現(xiàn)實(shí)，對(duì)于國(guó)內(nèi)各民族，漢滿(mǎn)蒙回藏及國(guó)內(nèi)其他各民族的一律平等，各政黨在法律上一律平等，以及人民權(quán)利自由的積極保障，都有確切的規(guī)定”^[25]。然而國(guó)民黨原來(lái)希望達(dá)到的目的遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，最關(guān)鍵的是中共與民盟對(duì)國(guó)大和國(guó)大通過(guò)的憲法持反對(duì)與不承認(rèn)態(tài)度。中共中央機(jī)關(guān)報(bào)《解放日?qǐng)?bào)》在社論中辛辣地寫(xiě)道：“蔣介石打出了最大的一張牌，但是他既不能滿(mǎn)足人民，又不能壓倒對(duì)方，卻只把曾弄假成真的國(guó)大再弄真成假。一切歷史家都會(huì)看出，這乃是蔣介石一生中最大的政治失敗?！?sup>[26]民盟聲明認(rèn)為此次國(guó)大“是違背了政治協(xié)商會(huì)議的決議程序與精神而召集的一種制憲會(huì)議”,“此次憲法所依據(jù)的憲草乃國(guó)民黨片面提出的草案，在法律上與事實(shí)上均非政協(xié)憲草”;批評(píng)國(guó)民黨“顯系假借制憲行憲之名，為長(zhǎng)期內(nèi)戰(zhàn)永久分裂作準(zhǔn)備，此實(shí)政府決心放棄和平與團(tuán)結(jié)之預(yù)謀”;表示“政府此種措施，與本同盟之主張根本違背，更與全國(guó)人民之利益根本沖突，本同盟愿喚起全國(guó)人民共起堅(jiān)決反對(duì)”^[27]。這樣的結(jié)局，還在國(guó)大開(kāi)會(huì)時(shí)，已有代表認(rèn)識(shí)到了。因?yàn)椤罢螀f(xié)商會(huì)議，由政府重要人員與各黨重要人員組織之?！烁鼽h皆為會(huì)議中主體。必須主體完全存在，始終遵守，由此會(huì)議產(chǎn)生之憲法，方能有效。今共產(chǎn)黨及民盟，皆不來(lái)參加制憲，是政治協(xié)商會(huì)議之主體，已不完全存在，由此產(chǎn)生之憲法，安能期其有效”^[28]。