國會成立以后，即著手制定憲法和選舉正式大總統(tǒng)。但這兩項工作誰先誰后，卻發(fā)生爭執(zhí)。袁世凱深知總統(tǒng)非他莫屬，所以極力主張先選總統(tǒng)。他說沒有正式大總統(tǒng)，列強不承認，民國隨時有被瓜分或清帝復(fù)辟的危險。北洋派和一部分進步黨國會議員都附和他的主張。持先制定憲法說者，多為國民黨議員。他們說：總統(tǒng)的地位和權(quán)力都根據(jù)憲法產(chǎn)生，只有依憲法選舉總統(tǒng)，才能使民國走上法制的軌道，否則本末倒置，必為輿論所不容。進步黨本來意見不一致，于1913年6月15日開會討論時局時，梁啟超發(fā)表政見說：“對于總統(tǒng)問題，主張仍推袁世凱”;“對于憲法問題則主張先定憲法，后選總統(tǒng)”^[1]。經(jīng)會議表決，大都贊成以梁氏意見作為該黨的主張。由于進步黨人和國民黨人的看法趨于一致，國會于6月底議決先制定憲法，并按《國會組織法》第二十條的規(guī)定，由參眾兩院分別互選出三十人，組成憲法起草委員會，立即趕制憲法。
7月初，參眾兩院分別選舉憲法起草委員，各黨派競爭頗為激烈，都希望多得名額，以便對憲法起草有較多的發(fā)言權(quán)。選舉結(jié)果，參議院在國民黨籍的有：湯漪、蔣舉清、楊永泰、高家驥、段世垣、金永昌、向乃祺、張我華、王鑫潤、宋淵源、呂志伊、金兆棪、蔣曾燠、朱兆莘、王用賓、趙世鈺、石德純、金鼎勛；在進步黨籍的有：丁世嶧、藍公武、解樹強、陳銘鑒、陳善、王賡、陸宗輿、曹汝霖、王家襄；在共和黨籍有：錢應(yīng)銘、車林桑都布、阿穆爾靈圭。眾議院在國民黨籍有：張耀曾、楊銘源、谷鐘秀、孫潤宇、劉恩格、褚輔成、孫鐘、李芳、伍朝樞、史澤咸、易宗夔、陳景南、彭允彝、李肇甫、徐秀鈞；在進步黨籍有：劉崇佑、李國珍、汪榮寶、汪彭年、王印川、張國溶、王敬芳、孟森、李慶芳(后來加入公民黨);在共和黨籍有：黃云鵬、何雯、黃璋、王紹鏖、吳宗慈；超然派有夏同龢。此外，參眾兩院又各選出候補委員十五人。
當時有一些議員同時參加兩黨，又不時變動，因此對議員的黨籍進行精確統(tǒng)計頗不容易。從上述正式委員來看，國民黨員三十三人，占多數(shù)；其次為進步黨員十八人；共和黨員八人，居第三位。國民黨和共和黨的大多數(shù)都主張監(jiān)督袁政府，是政府的反對派，所以憲法起草委員會的組成，使袁政府北洋派深感不安。
7月12日，憲法起草委員會在眾議院會堂舉行成立會。在15日召開的第二次會議上，通過了《憲法起草委員會規(guī)則》,規(guī)定“非有委員三分之二出席不得開議”,“決議以委員總額半數(shù)之一致通過之”,“非國會議員禁止旁聽”等。19日，會議決定組織理事會，并選舉湯漪^[2]為委員長，蔣舉清、楊銘源、王家襄^[3]、黃云鵬、夏同龢、楊永泰等六人為理事，并選定天壇祈年殿為會所，從第四次會議起即在天壇召開，所以他們制定的憲法就稱為“天壇憲法草案”。
正當憲法起草委員會趕制憲法時，二次革命爆發(fā)，政局突變。國民黨籍議員素有激烈派與穩(wěn)健派之分。以參議院議長張繼為首的一些激烈派，敏銳地感到在袁世凱的暴力面前，國會、憲法不足恃，在北京難以容身，遂相率南下，參與舉兵討袁。但仍有一些激烈派議員和穩(wěn)健派一起留在北京，準備在國會彈劾袁世凱，幻想“以法律倒袁”。袁世凱視激烈派為附亂分子，為配合對南方用兵，他下令在北京實行戒嚴，借此對國會施加壓力?！氨本┸娋?lián)合會”到處散發(fā)傳單，誣稱國會“結(jié)黨逞兇”,“陰謀傾覆政府”,并威脅道：“倘仍怙惡不悛，甘為民賊，當與全國共棄之?！?sup>[4]同時，袁世凱對國民黨籍議員公然實行鎮(zhèn)壓。7月23日下令逮捕馮自由等人。8月1日，伍持漢在天津被捕，罪名是“勾結(jié)亂黨，謀叛民國”,于19日慘遭殺害^[5],為民國以來議員為國流血的第一人。8月4日，居正、胡秉柯、楊士杰、田桐、白逾桓、劉英等以所謂“犯內(nèi)亂罪”被通緝。憲法起草委員徐秀鈞在北京突然被捕，被解往江西九江，9月1日遇難^[6]。8月27日，褚輔成、張我華、劉恩格、趙世鈺、朱念祖、常恒芳、丁象謙、高蔭藻等八人同時被捕，其中前四人為憲法起草委員^[7]。
當時，國民黨本部由留在北京的穩(wěn)健派議員吳景濂、王正廷、張耀曾、谷鐘秀、李肇甫、湯漪等人負責維持。由于袁世凱的血腥手段，國民黨人大起恐慌，其議員紛紛逃出北京，國會有瓦解的趨勢。梁啟超忙上書袁氏，要求發(fā)布“尊重國會”令，并速發(fā)議員薪俸，以安國民黨籍議員之心，勿使離散，以便乘時“使內(nèi)閣通過，憲法制定，總統(tǒng)選出”。他同時派人勸說國民黨籍議員：“茍非有附逆實據(jù)，政府必不妄逮捕，脫有誤捕，本黨任為保結(jié)?！?sup>[8]袁世凱使用恐怖手段對付議員，本來是想迫使他們屈服，以便利用他們選自己做大總統(tǒng)，因此對于梁氏的建議表示贊賞。他不僅公開發(fā)布保護國會和議員的命令，而且對穩(wěn)健派的國民黨人故示“寬大”,將二次革命的責任完全推到孫中山、黃興及起義各省國民黨領(lǐng)導(dǎo)人的身上。7月31日，袁命令軍警傳詢國民黨本部負責人吳景濂等，勒令表明態(tài)度：“如果不預(yù)逆謀，應(yīng)限于三日之內(nèi)自行宣布”,并將黃興、陳其美、李烈鈞、陳炯明、柏文蔚等一律除名，“政府自當照常保護”;如“以政黨名義為內(nèi)亂機關(guān)”,必按法懲辦^[9]。吳景濂、王正廷等即召集國民黨人商議，決定“遵政府命令辦理”,以保全國民黨^[10]。因此，當南方國民黨人浴血奮戰(zhàn)之時，北京的國民黨人仍然照?；顒?，議員照常出席國會。
為了攫取正式大總統(tǒng)的職位，8月間袁世凱指使一些議員，接連向國會提出先選舉總統(tǒng)案，同時策動黎元洪領(lǐng)銜，聯(lián)合直、魯、豫、黑、陜、甘、浙、川、黔、滇、桂、閩及新疆等十四省都督致電國會，要求速選總統(tǒng)。8月30日，黎元洪又電催梁啟超和湯化龍，說只有先選總統(tǒng)，“方足以定人心，固國本”^[11]。在內(nèi)外壓力之下，進步黨人首先變了腔調(diào)，贊同先選總統(tǒng)，并派劉崇佑、黃群等為代表，與國民黨人張耀曾、谷鐘秀等一再協(xié)商，終于取得一致意見。國會于9月5日順利地通過了選舉總統(tǒng)案。
國民黨之所以同意先選總統(tǒng)，主要是因為二次革命迅速失敗，黨員為避禍茍全，紛紛脫黨。有的還特別聲明雖曾入黨，“足也未至黨門一步”^[12],以示清白。有的轉(zhuǎn)入以前從國民黨分化出來的小派別，如景耀月和孫毓筠的政友會，劉揆一的相友會，夏同龢的超然社等。有的則投入進步黨。因此，國民黨一蹶不振，留在國民黨內(nèi)的人，也不敢倡言“法律倒袁”了。許多人還誤認袁世凱的最大野心只是在于取得正式大總統(tǒng)。既然無人能和他競爭，不如趁早稱他的心愿；否則他如解散國會，則政治上失去一個活動場地，制憲工作也會中斷。他們沒有料到，對野心家的遷就，很快便帶來嚴重的災(zāi)難。
袁世凱對國會活動的干預(yù)和壓迫，引起許多議員的不滿，原來進步黨和國民黨勢不兩立的形勢，反而日趨和緩。兩黨議員遇事經(jīng)常協(xié)商，國民黨人支持熊希齡組閣，兩黨一致反對徐世昌出任閣揆，所以熊希齡內(nèi)閣在國會能以絕對多數(shù)票順利通過。袁世凱恐兩黨接近不利于己，便指使梁士詒出面另組御用黨。梁士詒收買一些平素與他接近的小派別，其中包括山西李慶芳為首的同志會，廣東司徒穎組織的潛社及集益社的一部分人等，于9月7日湊成公民黨。該黨以梁士詒為黨魁，以葉恭綽為副，主要骨干有李慶芳、梅光遠、權(quán)量、陸夢熊。由于交通系官僚紛紛加入，財力雄厚，一時氣勢頗盛。他們發(fā)表宣言說：“本黨以國家權(quán)力實行統(tǒng)一，增進人民福利”,關(guān)鍵是要“選舉正式大總統(tǒng)”,否則不僅“無論何種政策皆難設(shè)法”,而且國家將有“至大危險”^[13]。他們又通電各省都督，請一致?lián)碜o袁世凱為正式大總統(tǒng)，黎元洪為副總統(tǒng)。由此可見，公民黨完全是袁氏為攫取正式大總統(tǒng)的桂冠而糾集起來的一幫打手，無任何政黨精神可言。
有公民黨鼓噪，國會果然加快了步伐。9月12日，國會決議由憲法起草委員會于五天之內(nèi)制定出總統(tǒng)選舉法，循各國通例，以憲法會議名義公布。19日，憲法起草委員會將總統(tǒng)選舉法起草完畢，10月4日國會討論通過，咨送袁世凱，并于政府公報上發(fā)表。
國會于10月6日召開總統(tǒng)選舉會，王家襄為主席。這一天，袁世凱仍放心不下，命令京師警察廳和拱衛(wèi)軍聯(lián)合派出軍警“保衛(wèi)”國會。此外，拱衛(wèi)軍司令李進才和后路統(tǒng)領(lǐng)劉金標改穿便服，率便衣軍警千余人，自稱“公民團”,將國會團團圍住，除參觀的外國人外，所有入場的人只準進，不準出。王家襄也宣布，議員不得自由離去。此前，在進步黨的一次集會上，已一致通過以袁世凱為總統(tǒng)候選人。唯一有可能與袁競爭的黎元洪，又多次表示他絕對無意擔任總統(tǒng)之職。因此，進步黨人大都不懷疑袁世凱將順利當選，但袁氏這套包圍國會的把戲，實在使他們感到難堪。國民黨人更是滿面愁容。會場氣氛一開始就十分沉悶、緊張。
根據(jù)《總統(tǒng)選舉法》規(guī)定：大總統(tǒng)應(yīng)由國會議員組成選舉會選舉。選舉會的法定人數(shù)由議員總?cè)藬?shù)的三分之二構(gòu)成，通過無記名投票選舉。候選人必須獲得總票數(shù)的四分之三的絕對多數(shù)，才能當選。如投票兩輪尚無人當選，則進行第三輪投票。第三輪投票時候選人只限于第二輪投票中領(lǐng)先的兩人，并以過半數(shù)即可當選。當天到會議員共七百五十九人。第一輪投票，袁世凱得四百七十一票，黎元洪得一百五十四票，其余的選票中伍廷芳得三十三票，段祺瑞得十六票，孫中山得十三票，康有為得十一票，還有幾個名人各得數(shù)票。因為沒有人達到法定的當選票數(shù)，袁世凱尚缺九十九票，只好進行第二輪投票。第二輪投票的議員共七百四十五人，結(jié)果袁世凱得四百九十七票，離當選仍差六十三票。時已過午，有些議員要求回家吃飯，“公民團”把住前后門，并大聲叫喊：“今天不選出我們中意的大總統(tǒng)，就休想出院！”議員見公民團雖外穿便衣，但軍褲、皮靴和短槍赫然可見，知形勢嚴重，叫苦不迭，便放棄了消極抵制的意圖。在第三輪就袁世凱和黎元洪二人決選時，袁世凱以五百零七票當選?！肮駡F”完成任務(wù)，“始高呼大總統(tǒng)萬歲，振旅而返”。這時已是晚上9點。議員們饑腸轆轆，倉皇歸去。
第二天，國會選舉副總統(tǒng)。七百一十九名議員出席，黎元洪以六百一十票的多數(shù)當選。但黎元洪不愿到北京就職，仍留在湖北繼續(xù)當都督。至當年12月袁世凱派段祺瑞到武昌促黎北上，黎才不得不離鄂進京。
對袁世凱唆使軍警強迫國會選他做正式大總統(tǒng)，全國人民普遍不滿。上海、天津等地報紙揭露了選舉的情況和軍警的不法行為。為了壓制人民的不滿情緒，國務(wù)院通電各省說：“此次選舉并無軍警干涉情事，倘敢捏造蜚言，嚴懲不貸?！?sup>[14]
10月10日，北京慶祝中華民國開國兩周年和正式大總統(tǒng)就職典禮。袁世凱本應(yīng)赴國會宣誓就職，為防不測，改在清宮太和殿舉行。這里原是皇帝舉行登極大典的地方，殿內(nèi)劃為東西南北四片，北面正中設(shè)就職臺(即前清皇帝登極的寶座)。文武官員立于東側(cè)，西側(cè)為各國公使、前清皇室代表、蒙古地區(qū)代表及記者，南面居中為國會議員。議員所以得此位置，是參議院議長王家襄爭來的。先是，大典預(yù)演之際，本定議員立于兩側(cè)。王家襄說：“民國以民為主，總統(tǒng)就職原系向全國國民代表議長和議員宣誓，議長、議員的席位應(yīng)設(shè)在北面向南居中處，聽取總統(tǒng)矢誓，萬不可側(cè)居客席，貽譏世界，此事必須持重審慎。”袁世凱則堅持他非坐北朝南不可。經(jīng)過一番爭論，才折衷決定將議員側(cè)立改為中立。上午10時，贊禮官宣布總統(tǒng)將至，全殿鴉雀無聲，這時戴金線軍盔、著藍制服、佩帶軍刀的武士三百二十人雄赳赳地整隊進入大殿，分兩排站在東西兩席前，形成警戒甬道。接著，侍從文官梁士詒、夏壽田和侍從武官蔭昌、唐在禮，分別乘四人抬彩轎四座進殿。最后袁世凱乘八人抬大彩轎進殿。他身穿鈷藍色大元帥服，金線裝飾甚多。下彩轎后，由四侍從官簇擁登就職臺。少頃，贊禮官贊禮。袁世凱按《總統(tǒng)選舉法》規(guī)定宣讀誓詞：“余誓以至誠，謹守憲法，執(zhí)行中華民國大總統(tǒng)之職務(wù)。”緊接著宣讀宣言書，略稱：“余不才，忝居政界數(shù)十年，向持穩(wěn)健主義”,“而不取急進”,“但知救國救民，成敗利鈍不敢知，勞逸毀譽不敢計，是以勉就茲職”。對于國家建設(shè)，他強調(diào)以道德為體，法律為用；道德范圍廣大，“約言之，則忠信篤敬而已”。他要求“全國人民注意實業(yè)，以期利用厚生，根本自固”。他認為中國實業(yè)不發(fā)達的原因，一在教育幼稚，一在資本缺少，因此要“輸入文明教育”,“輸入外國資本，以振興本國實業(yè)”。最后他表示：“中華民國者，四萬萬人之中華民國也。兄弟睦，則家之福，全國之人同心同德，則國必興。余以此祝我中華民國焉?！?sup>[15]
當天下午3時，由一群文武官吏前呼后擁，袁世凱乘二人肩輿登天安門，舉行閱兵式。段祺瑞、王士珍、蔭昌、段芝貴、唐在禮等五人陪同檢閱。接受檢閱的隊伍包括拱衛(wèi)軍、京衛(wèi)隊等共兩萬余人。袁世凱還頒發(fā)各種勛章，給“有功民國”的人物授勛。功勞簿上名列首位的是前清內(nèi)務(wù)府總管世續(xù)和太保徐世昌，兩人都獲勛一位，以此表明民國總統(tǒng)的地位，不是從革命黨手中奪取的，而是由清室禪讓的。京官總長、次長以上和各省都督、民政長多得勛二位或三位。當晚，袁世凱在總統(tǒng)府大張宴席，款待駐近畿北洋軍官，營長以上均出席，以段祺瑞、段芝貴為首共數(shù)百人。同時，由外交總長孫寶琦邀請達官貴人和外國公使及夫人，在石大人胡同外交部迎賓樓舉辦盛大晚會。人人穿晚禮服，男女翩翩起舞，至夜半盡興始散。
對于北洋派和進步黨人來說，1913年10月10日確實是“雙喜日”^[16]。當時參加慶祝典禮的記者黃遠庸亦無限感慨地寫道：“中華民國已由篳路藍縷之時期，入于重熙累洽之時期，此后莊嚴民國之現(xiàn)象亦當若此耳?！?sup>[17]