南京國民政府建立后，由于連年用兵，軍費開支浩大，從南京政府公布的數(shù)字(不包括秘密軍費)來看，1928年為2.1億元，1929年為2.45億元，1930年3.12億元，1934年竟達4.4億元，7年間增加了一倍以上。浩繁的軍費，造成財政支出不斷增加，赤字日趨嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，1929年赤字1億元，1930年赤字1.01億元，1931年赤字2.17億元。為了鞏固政權(quán)，維護龐大的軍費開支，緩和由于財政赤字造成的經(jīng)濟危機，從1927年開始，南京國民政府采取了一系列政策與措施，對財政經(jīng)濟進行整理，其中，舉借外債是其重要的內(nèi)容之一。
對于前清及北洋軍閥政府遺留下來的外債，南京國民政府一般均予以承認(rèn)。對有確實擔(dān)保的外債(如以關(guān)稅、鹽稅、鐵路、礦山企業(yè)擔(dān)保的),按期清還本息。從1927年到1933年即清償本息24 900余萬銀元，對于沒有確實擔(dān)保的外債，亦答應(yīng)整理，至1934年6月止，已承認(rèn)并歸人整理的達9 600萬銀元。①南京政府這樣做的目的，是為了提高債信，以便向國外繼續(xù)借款。不過，有資料表明，自1927年到1933年，國民政府除了“中比庚款借款”和“美麥借款”等幾筆數(shù)額不大的借款外，尚未大規(guī)模舉借外債。其應(yīng)付日趨龐大的財政支出的主要手段是增加各種稅源，提高關(guān)稅稅率，以及大量發(fā)行內(nèi)債。據(jù)統(tǒng)計，1927年至1933年，共發(fā)行內(nèi)債32筆，實際發(fā)行額高達11.8億多元。②
30年代初，由于國內(nèi)外各種因素的影響，南京國民政府向國外，尤其是向歐美列強尋求經(jīng)濟援助的迫切性越來越明顯。其主要原因是：第一，九一八事變后日本帝國主義侵占了東北，使中國工業(yè)失去了一個巨大的基地。一向占中國出口大宗的大豆等產(chǎn)品來源也完全喪失，再加上關(guān)稅收入銳減，致使國民政府的國際收支日益枯竭。第二，1929年資本主義世界先后爆發(fā)的經(jīng)濟危機，此時波及到中國。帝國主義各國為了轉(zhuǎn)嫁危機，競相向中國市場傾銷本國的過剩產(chǎn)品，使中國先天不足的民族工業(yè)更加凋敝。第三，1931年以來連年的天災(zāi)人禍，使內(nèi)地農(nóng)村經(jīng)濟破產(chǎn)，而國民政府又加緊對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地的軍事圍剿，使軍費開支浩大，入不敷出，僅靠發(fā)行內(nèi)債已無濟于事。而且連年發(fā)行內(nèi)債，已經(jīng)超過了國內(nèi)銀行界的承受能力。第四，日本占領(lǐng)東北后，步步進逼華北，并于1933年1月攻占山海關(guān)，旋即又侵占熱河省，國內(nèi)民族危機的加劇，使得國民政府內(nèi)一部分親英美人士更加堅定了依靠英美力量遏制日本入侵，加強統(tǒng)治實力的企圖。正是在上述因素的影響下，才出現(xiàn)了行政院副院長兼財政部長宋子文的美國之行，以及中美棉麥借款協(xié)定的簽訂。
從資料看，中美棉麥借款一事，還在1931年國民政府向美貸購麥粉辦賑之后就已開始商議。當(dāng)時，“向美再借貸棉麥之議，曾經(jīng)喧動一時，數(shù)度談判，因若干擔(dān)保及責(zé)任問題未能確定，未克告成”。
1933年3月，羅斯福就任美國總統(tǒng)時，美國國內(nèi)正面臨著空前的金融恐慌和經(jīng)濟蕭條。為解除危機，羅斯福除了在國內(nèi)推行新政外，還建議在倫敦召開世界經(jīng)濟會議，解決國際間關(guān)稅及貨幣等問題。羅斯福向英國、法國、德國、中國、 日本等十一個國家的首腦發(fā)出邀請，希望派代表于世界經(jīng)濟會議召開前，先到美國華盛頓，分別討論雙邊經(jīng)濟問題。
南京國民政府接到邀請后，認(rèn)為這是向美國要求援助的一個好機會，即派宋子文率團出席世界經(jīng)濟會議，并于會前訪問美國。
1933年4月18日，宋子文等乘船由上海渡美。5月6日，抵達華盛頓。8日起，與美國總統(tǒng)羅斯福以及國務(wù)卿赫爾等舉行了多次會晤，雙方就世界經(jīng)濟問題、中日遠(yuǎn)東糾紛問題、提高白銀價格問題、對華借款問題等交換了意見。據(jù)隨同宋子文訪美的國民政府財政顧問、美國人楊格回憶，中國代表團當(dāng)時曾準(zhǔn)備了一個向美國商界借兩筆數(shù)目各為500萬美元的信貸借款，以此購買美國的小麥和棉花。但談判剛剛開始，中國方面即發(fā)現(xiàn)美國企圖大量傾銷國內(nèi)過剩的棉花和小麥，并大大提高這些產(chǎn)品的市價，從而使信貸總額高達5 000萬美元。③
1933年5月29日，在得到羅斯?？偨y(tǒng)的同意之后，宋子文與美國財政善后銀公司董事長瓊斯幾經(jīng)密談，于6月4日正式簽訂了一項借款合同，因合同明確規(guī)定中國必須用借款購買美國剩余的棉花和小麥，所以這筆借款被稱為棉麥借款。其主要內(nèi)容是：
(一)關(guān)于借款數(shù)額。規(guī)定由美國財政善后銀公司貸款于中國政府，總額美金5 000萬元，其中借款的4/5即4 000萬美金購買美棉，所余1/5購買美麥(其中至少有40%用于購買面粉)。
(二)關(guān)于銷售范圍。規(guī)定為避免世界棉麥?zhǔn)袌鍪芷溆绊?，中國政府必須保證所購棉麥只在中國銷售，不得將大宗原料或其成品直接或間接向國外銷售。但棉織品除菲律賓群島外，輸出至南亞洲及南洋各國不在此例。
(三)關(guān)于償付方法及期限。購買美棉所出期票之25%連同利息，須于12個月內(nèi)歸還，次年下半年還10%,第三年還15%,第四年還20%,第五年還30%。購買美麥借款則于第四年償還25%,第五年還75%。
(四)關(guān)于利息。年息5厘，每半年償付一次，至付清為止。
(五)關(guān)于擔(dān)保。中國同意以統(tǒng)稅收入為所借款項之第一擔(dān)保。統(tǒng)稅項目為卷煙、麥粉、棉紗、火柴、水泥、煙酒及印花稅，上列各項稅收上年度收入共約美金2 200萬元(內(nèi)煙酒稅占上年全年稅收7%,只可作為預(yù)備擔(dān)保品)。此外，以海關(guān)賑災(zāi)5厘附加稅作為借款之第二擔(dān)保品。
(六)關(guān)于運輸與保險。中國擔(dān)負(fù)貨物上船后所有一切運輸、儲藏、保險及起卸等費用，另外關(guān)于棉麥運輸船只及保險，至少一半以上由美國方面承擔(dān)。
棉麥借款合同中所規(guī)定的內(nèi)容，尤其是規(guī)定中國政府必須以統(tǒng)稅收入與關(guān)稅附加作為擔(dān)保，實際上為美國操縱和控制中國財政命脈提供了條件。此外，從棉麥價格、運輸費用以及利息等規(guī)定看，也是十分苛刻的，“在國際貸款中誠屬罕見”④。據(jù)有關(guān)資料記載，美國出售的麥、粉價格均比國際市場要高，如美麥的價格，平均每普式耳為0.557美元，比國際市場高出5美分；美粉價格較澳粉約高30%,較國內(nèi)粉價更高出35%,如果再加上運費、保險費等，價格自然更高。由于價格相差懸殊，中國方面曾要求按世界價格購買，但遭到美方拒絕；中方還要求按照澳粉在華銷售價購買，或以美麥代替美粉，美方均不同意，并且極力催促中方盡快購買。在運輸方面，借款合同規(guī)定美國船只只須占運輸棉麥總噸位的一半以上，但美國商船的運費大大高于其他國家。美國商船運輸小麥的費用為每噸3.75美元，而其他國家則為2.75美元。美國商船運輸面粉的費用為每噸4.5美元，比其他國家高出1美元左右。雖然借款合同規(guī)定利息為年息5厘，但加上運輸、保險及其他費用等，借額凈差10.57%。這樣，加上原定利息，實際利息則達到8.63厘之多。很顯然，此次棉麥借款，中方實際上處于極為不利的被動地位。
按國民政府法例規(guī)定，國家舉債，須經(jīng)國民黨中央政治會議決議，并經(jīng)立法院通過。因而借款成立后，宋子文即將借款經(jīng)過及其內(nèi)容電告國民政府行政院長汪精衛(wèi)，并要求提請國民黨中央政治會議予以追認(rèn)，并轉(zhuǎn)立法院進行審議。6月7日，國民黨中央政治會議第360次會議討論中美棉麥借款案，認(rèn)為原則可行，交立法院審議。6月14日，立法院財政、經(jīng)濟兩委員會審查通過棉麥借款案，16日，又提交立法院全體委員會，經(jīng)長時間討論，通過訂購棉麥借款合同，并議決附帶條件為：(一)以五院長作為政府代表，并農(nóng)工商各界分推之代表6人，組成借款管理委員會，負(fù)保管、支配之責(zé)；(二)借款收入全部之用途，不得移充任何對內(nèi)用兵或其他消費之用，必須限于下列生產(chǎn)事業(yè)：(甲)創(chuàng)辦及發(fā)展基本工業(yè)；(乙)復(fù)興農(nóng)村經(jīng)濟；(丙)興辦水利；(丁)發(fā)展重要交通事業(yè)；(三)用途分配成數(shù)之確定，由管理委員會就上列各項事業(yè)從立法程序行之。
棉麥借款合同消息披露后，立即在國內(nèi)引起極大震動，有贊成者，亦有反對者，眾說紛紜。上海申新紡織公司總經(jīng)理榮宗敬致函行政院政務(wù)處長彭學(xué)沛，對中美棉麥借款極表贊同，并稱：“以后復(fù)興農(nóng)村及關(guān)于建設(shè)事項皆可次第實施，其為福利豈有涯矣，不特紡織業(yè)感紉已也?！雹莸彤?dāng)時情況看，反對意見居多。許多人所憂慮的是，此項棉麥運抵中國后，使外來農(nóng)產(chǎn)品壓迫本國農(nóng)產(chǎn)品之形勢，將更為嚴(yán)重，“且因棉麥?zhǔn)袃r已低落不堪，使農(nóng)民感受生產(chǎn)品不敷生產(chǎn)資本之痛苦，今增益大批外來農(nóng)產(chǎn)品，市價必跌落，農(nóng)民痛苦必愈甚”。上海棉花號業(yè)同業(yè)公會、上海面粉業(yè)公會、蘇浙皖內(nèi)地機制面粉公會、江蘇全省農(nóng)村協(xié)進會等團體則連日電呈行政院，以維持農(nóng)民生計，保護國內(nèi)民族工業(yè)為由，強烈反對政府簽訂棉麥借款，并聲稱：“倘政府不加采納，屬會等徑電彼邦，誓不承認(rèn)，以謀國民之自救?！雹拊趪顸h內(nèi)，反對最力者則為胡漢民。6月7日，即在國民黨中政會討論棉麥借款案的同一天，胡漢民電立法院長孫科，表示反對棉麥借款，指出棉麥借款“關(guān)系黨國前途極重大，不能不為兄等言之：(一)凡一國國債，關(guān)系人民負(fù)擔(dān)，未有不經(jīng)立法機關(guān)通過而可成立者，立法院有監(jiān)督外交、財政之權(quán)，不審兄等對此云何？(二)寧國府已發(fā)行內(nèi)國公債十二萬萬，政府成立二十二年，從無預(yù)算案，今既云收支適合，則何須秘密借款至二萬萬之巨？(三)谷賤傷農(nóng)，為去年長江上下游最為慘絕之現(xiàn)象，今此巨量棉麥之輸入，究將何用？”胡漢民表示“以黨員立場，不能不嚴(yán)重反對”。⑦此外，胡漢民還撰寫了《塘沽協(xié)定與棉麥借款》一文，公開反對借款。6月8日，國民黨西南政務(wù)委員會電美國財政善后銀公司及國務(wù)卿，表示反對此項借款。
雖然棉麥借款遭到國內(nèi)多方面的反對，但在借款合同簽訂以后，中美雙方發(fā)表的聲明卻稱，“此舉兩國具得利益，即可減少美國大宗過剩產(chǎn)品，又可鼓勵經(jīng)濟上之復(fù)興，間接有益于世界之物價，在中國方面更可救濟內(nèi)地棉麥災(zāi)荒”。⑧這當(dāng)然是一種粉飾性的表白，事實上，由于美國農(nóng)產(chǎn)品過剩，價格下跌，棉麥借款對其是有利而無弊，而對中國來講，此舉則破壞了國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品市場，同時也阻礙了中國紡織、面粉等輕工業(yè)的發(fā)展。
棉麥借款成立后，各方請求分配者踵趾相接，先后請求者“計有蘇、皖、豫、滇、冀、陜、甘、閩、黔、湘、鄂、綏等省及各機關(guān)團體，語其用途，或為振興實業(yè)，或為復(fù)興農(nóng)村，或為開發(fā)交通，無一不合立法院之所規(guī)定。總計請求撥款之?dāng)?shù)，達10萬萬元以上，竟超過借款總額五六倍。軍人因而請款者，報章所傳，數(shù)亦甚鉅”⑨。9月3日，陳濟棠、李宗仁、蔡廷鍇致蔣介石、汪精衛(wèi)電，該電第二節(jié)提出，“公開厘定借款用途”。指出中國農(nóng)村已瀕破產(chǎn)，棉麥借款輸進外國大量農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)民更將不堪，如果此款用于生產(chǎn)以外，不啻奪農(nóng)民之衣食之饑寒以死。電文提出：“棉麥借款，無論如何必須用于生產(chǎn)事業(yè)，并請準(zhǔn)由各省軍政長官及民眾團體，派遣代表組織委員會，共同保管及監(jiān)視用途，以示公開?！雹?br>為妥善進行棉麥借款的購銷及保管事務(wù)，在合同簽訂后，宋子文即電呈行政院長汪精衛(wèi)，要求核準(zhǔn)中央銀行為代理機關(guān)，經(jīng)理棉麥之購銷、運輸、堆棧、出售及還款諸項事宜。7月，中央銀行奉準(zhǔn)組織經(jīng)理美貸棉麥?zhǔn)聞?wù)處，由該行業(yè)務(wù)局經(jīng)理席德懋任經(jīng)理兼購銷科主任，由財政部顧問、美國人林樞、勞赫德分別擔(dān)任運輸科與會計科主任，業(yè)務(wù)局襄助楊安仁任文書科主任。同時還分別組織了中美棉業(yè)合作社和中美麥業(yè)合作社，其主要成員有美安、福家、安利、合義、立基、祥茂、達孚等美商洋行以及華商中棉公司、中國聯(lián)合公司等，專門從事進口棉、麥的銷售事宜。除此之外，還在美國設(shè)立辦事處，由魏文彬主持事務(wù)。
但是，由于請求撥款者過多，數(shù)額過大，難以應(yīng)付，加之各方壓力，不得已蔣介石于9月5日在廬山召開談話會，會議決定改組全國經(jīng)濟委員會，關(guān)于棉麥借款之支配問題，改由全國經(jīng)濟委員會全權(quán)處理。9月13日，國民黨中央政治會議決定對全國經(jīng)濟委員會進行改組，直接隸屬國民政府，擴大組織，改采常務(wù)委員制，并推汪精衛(wèi)、宋子文與孫科為常務(wù)委員，各有關(guān)部會首長、國內(nèi)經(jīng)濟專家及實業(yè)界名流為委員。美棉麥借款用途交全國經(jīng)濟委員會全權(quán)支配，另設(shè)一委員會，邀請各方代表參加，負(fù)保管、監(jiān)督之責(zé)。
在全國經(jīng)濟委員會改組的同時，9月29日，第一批美棉麥運抵上海。南京政府曾對棉麥銷售持樂觀態(tài)度，但實際情況卻完全兩樣。由于當(dāng)年國內(nèi)棉花豐收，加之棉紡織業(yè)蕭條，華商紗廠均以“經(jīng)濟情形不良，對于推銷所制棉紗及布方且極感困難，并議決自6月1日起，停止夜工。其結(jié)果使棉之消費減低40%,美棉之所以滯銷，又以銀價不定，美國棉價變價及中棉、印棉之跌落，國內(nèi)一般紗廠，減少進棉數(shù)量”(11)。如中國棉業(yè)公司曾答應(yīng)代國內(nèi)各紗廠購銷16萬包美棉，但實際后來僅購銷22 100包。麥粉的購銷也同樣遇到了困難，正如經(jīng)理美貸棉麥?zhǔn)聞?wù)處1935年報告所說的那樣：“第一，如經(jīng)理處將面粉在本地售賣，與華粉競爭，則將予小麥?zhǔn)袌鲆灾卮笾畵p失；第二，世界粉市仍比美粉低廉，現(xiàn)在之尚較低20%?！?12)此外，日本政府命令12家在華日資紡紗廠拒絕購買美棉，更使得棉麥銷售出現(xiàn)困難。在此情況下，國民政府又不得不轉(zhuǎn)而請求美國政府減少債額，1934年2月，經(jīng)駐美國公使施肇基、紐約辦事處處長魏文彬同美國方面商議，將美棉債額由4 000萬美元減為1 000萬美元，麥、粉則維持原來數(shù)額，期限亦予以暫緩。(13)這樣，中美棉麥借款實際數(shù)額為2 000萬美元。
棉麥借款合同簽訂后，國民政府立法院于1933年6月16日對外宣稱：“本借款收入全部之用途限于左列生產(chǎn)事業(yè)，不得移充任何對內(nèi)用兵或其他消費之用。(甲)創(chuàng)辦及發(fā)展基本工業(yè)，(乙)復(fù)興農(nóng)村經(jīng)濟， (丙)興辦水利， (丁)發(fā)展重要交通事業(yè)……”9月6日，蔣介石、汪精衛(wèi)在答復(fù)陳濟棠、李宗仁、蔡廷鍇關(guān)于借款用途的電文中也說：“棉麥借款用途，中央政治會議早已決定用于生產(chǎn)事業(yè)，尤注意農(nóng)業(yè)生產(chǎn)……決不移于軍費?！钡蛯嶋H用途來看，卻并非如此。
據(jù)經(jīng)理美貸棉麥?zhǔn)聞?wù)處經(jīng)理席德懋1935年12月30日報告，棉、麥、粉的購買、銷售以及用途情形如下：(14)美棉159 536包，合美金9 980 896元；美麥323 080噸又417磅，合美金6 000 000.00元；美粉338 000桶，合美金1 105 385.80元；共計美金17 086 282.48元。除去償還棉麥借款項下?lián)芨侗绢~美金2 495 224.17元；紐約辦事處用費，美金242 371.09元；關(guān)稅、統(tǒng)稅，美金1 414 869.45元；其他項付(麥價差額、運輸、保險費等),美金1 049 054.47元；凈得貨款，美金11 884 763.30元；折合國幣33 622 624.06。用途(國幣):繳解國庫轉(zhuǎn)撥各項建設(shè)14 884 763.30元，全國經(jīng)濟委員會15 370 000.00元，南昌行營充作“剿匪”治本及治標(biāo)費3 800 000.00元，救濟四川被災(zāi)難民費3 000 000.00元，繳解余款5 424.06元，合計33 622 624.06元。
棉麥借款簽訂后不久，1933年8月23日，國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議即通過“鄂豫皖贛四省剿赤軍費，治標(biāo)180萬元，治本1500萬元”。(15)次年2月7日，國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議第394次會議又作出決議：“剿匪治本經(jīng)費，準(zhǔn)在美棉麥借款內(nèi)動支，其如何分期撥付，交由全國經(jīng)濟委員會統(tǒng)籌全局，酌情辦理。”⑩
關(guān)于繳解國庫，用于改良幣制及其他建設(shè)的費用。1934年4月17日，財政部長孔祥熙提議增加中央銀行官股6 000萬元，經(jīng)行政院議決通過，于經(jīng)理美貸棉麥?zhǔn)聞?wù)處繳解國庫錢款中撥付1 320萬元，并于1935年撥足。
全國經(jīng)濟委員會支配之費用。1934年折存數(shù)為1500萬元，其用途分配如下：七省聯(lián)絡(luò)公路6 500 000元， 衛(wèi)生事業(yè)費500 000元，江西建設(shè)事業(yè)費1 900 000元，西北建設(shè)事業(yè)費2 500 000元，棉業(yè)統(tǒng)制費1 000 000元，蠶絲改良費750 000元，茶葉改良費64 000元，燃料研究費100 000元，調(diào)查研究費200 000元，其余則作為預(yù)備費。
據(jù)有研究者統(tǒng)計，國民政府在棉麥借款所得款項中用于統(tǒng)制全國金融的數(shù)目約占40%,直接用于反共軍事(即南昌行營“剿共”、七省鐵路及江西建設(shè)費用等)占36%強，而真正用于國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)的極為有限。(17)
但是，盡管如此，由于棉麥借款是九一八事變以來西方大國首次向中國提供的大額借款，這一借款，就美國政府而言，除了在經(jīng)濟上企圖轉(zhuǎn)嫁危機、傾銷剩余產(chǎn)品外，還包含有對于遠(yuǎn)東戰(zhàn)略方面的考慮，是對中國抵御日本侵略作出的一種援助性姿態(tài)；而就南京國民政府來說，棉麥借款除了經(jīng)濟原因以外，深層中又帶有通過借款加強同美國聯(lián)系，取得美國外交上支持，遏制日本不斷擴大侵略的意圖。正因為這樣，所以這次借款也引起了日本政府的極大關(guān)注，“日本忌宋氏借款之成，慮用以抗日，……深恐中國與歐美因借款關(guān)系而更形親密”。(18)于是，便采用各種方法進行反對和阻撓。在棉麥借款合同簽訂后不久，日本駐美大使出淵勝次即奉日本政府之命，向美國國務(wù)卿表示，美國向中國“出售棉花和小麥可能會嚴(yán)重影響到日本”,要求美國今后“在采取任何將要或有可能影響日本利益的步驟之前，必須先同日本進行磋商”。(19)廣田弘毅繼任日外相后，更加明確規(guī)定， 日本在華紡織廠一律不得購買進口棉花。1933年10月21日，廣田在致日駐華公使有吉明的電報中指出，如果美棉價格確實比其他種類棉花便宜，盡管勸說這些工廠不去購買美棉可能是很困難的，但是他們應(yīng)該服從“政治上的指導(dǎo)”,以便“在事實上中止”棉麥借款。(20)日本政府的直接干涉，給棉麥借款的實施在一定程度上造成了困難，致使進口美棉銷售不暢，出現(xiàn)大量積壓。直到1934年9月，國民政府通過中國棉業(yè)公司總經(jīng)理張公權(quán)同日本在華紡織廠交涉，共同購買進口美棉后， 日本政府認(rèn)為阻止棉麥借款實施的目的已經(jīng)達到，這才同意日本在消費美棉的問題上與中國合作。所以說，南京國民政府欲通過棉麥借款促進中美兩國財政合作以抵制日本入侵的目的，事實上并未獲得如期的成功。