1917年11月7日爆發(fā)的俄國十月革命及隨之產(chǎn)生的蘇維埃新式政權(quán)，引起了全世界的矚目。俄國是中國的近鄰，與中國有密切的關(guān)系，俄國發(fā)生的政治變動自然也為中國各界所關(guān)心。11月10日，上?！睹駠請蟆芳匆浴巴蝗缙鋪碇韲儭睘轭}，報道了有關(guān)情況。盡管當(dāng)時的中國政界及輿論界還不能完全理解俄國革命對中國的意義，但中俄關(guān)系其后的變化，卻是俄國革命發(fā)生的邏輯結(jié)果。
俄國革命發(fā)生后，新生的蘇維埃政權(quán)面臨著內(nèi)有國內(nèi)反叛，外有列強干預(yù)的嚴(yán)峻形勢，其地位并不穩(wěn)固，遠(yuǎn)東方面的局勢尤其堪憂(日軍出兵西伯利亞，支持白軍與紅軍對抗)。為了穩(wěn)定遠(yuǎn)東的形勢，同時打破在國際上的被孤立地位，蘇維埃政權(quán)希望發(fā)展與中國的關(guān)系，并表現(xiàn)出與前沙俄政權(quán)不同的態(tài)度。1918年7月4日，蘇俄外交人民委員齊切林首次提出，蘇俄可以放棄沙俄在中國獲得的賠款等權(quán)利，并可由中國提前贖回中東路^[1]。1919年7月25日，蘇俄政府發(fā)表《俄羅斯蘇維埃社會主義共和國對中國人民和中國北方與南方政府宣言》,即蘇俄第一次對華宣言，鄭重宣布：廢除中俄間所訂的一切密約與協(xié)約，放棄帝俄在華所有特權(quán)，放棄帝俄租界，放棄庚子賠款，將中東鐵路及其附屬產(chǎn)業(yè)無償歸還中國，希望與中國就此進(jìn)行交涉^[2]。1920年9月27日，蘇俄政府由代理外交人民委員加拉罕署名發(fā)出《致北京政府外交總長函》(即蘇俄第二次對華宣言),再次重申上年聲明的主要內(nèi)容，并向中國政府提議，磋商廢除條約事宜，在雙方完全平等與互相尊重主權(quán)完整的基礎(chǔ)上締結(jié)新約，建立外交關(guān)系。蘇俄政府在此次宣言中提出了中蘇訂約的若干具體條件，如中國不應(yīng)支持俄國反革命派之舊黨，并不允許其在中國領(lǐng)土內(nèi)有所動作；應(yīng)將反對蘇俄之軍隊及各團(tuán)體解除武裝；驅(qū)逐舊俄駐華外交人員；不得將蘇俄放棄之庚子賠款付與舊俄人員。此次宣言，蘇俄不僅未提放棄中東鐵路之事，而且要求兩國訂立蘇俄需用中東鐵路辦法之專約^[3]。蘇俄兩次對華宣言表示了蘇俄政府的對華外交新姿態(tài)，體現(xiàn)了蘇俄與中國建立平等關(guān)系的愿望，與列強一向以來欺凌中國的態(tài)度尤其是巴黎和會期間列強對同為戰(zhàn)勝國中國的冷酷態(tài)度顯出區(qū)別。但是，不能不指出的是，在蘇俄提出放棄沙俄在華特權(quán)時，前沙俄政府的在華特權(quán)因第一次世界大戰(zhàn)及其倒臺等因素的影響已所余無幾，蘇俄宣言的實際目的，實為以放棄此等空洞特權(quán)為條件，爭取中國對蘇俄革命的同情、合作與支持，爭取中國站在反帝反日及反白軍的立場上，以恢復(fù)蘇俄對仍在日本和白軍控制和威脅下的遠(yuǎn)東地區(qū)的主權(quán)。而在蘇俄實際利益所在的中東路問題上，蘇俄自始就是有保留的^[4],1920年成立的遠(yuǎn)東共和國的“獨立宣言”甚至將中東路區(qū)視為其領(lǐng)土之一部分，遭到北京政府的抗議^[5]。蘇俄官員曾經(jīng)坦白地表示：“俄所深患者，即中東路界內(nèi)之俄賊，如中國不將霍爾瓦特及舊黨一般文武驅(qū)除凈盡，則俄憂未已，……所謂先訂大綱，交換意見，實欲以此事為前提。”^[6] 北京政府外交部在研究了蘇俄宣言后認(rèn)為，蘇俄聲明放棄滿洲侵略品的表示，“語涉含混，且滿洲為我領(lǐng)土，列入放棄權(quán)利，尤難索解”;放棄庚子賠款，“目的系在斷絕舊黨使領(lǐng)接濟”;放棄各種特權(quán)及租界，“尚難及于在華俄官商，難期見諸事實”;結(jié)束俄國及其他國家對華強暴行為并希望中國與俄攜手奮斗，“有煽動中國人民仇視協(xié)約國及反對政府之意義，不能認(rèn)為友誼舉動”;惟有無條件歸還中東路及其附屬產(chǎn)業(yè)“意尚確定”^[7]。但恰恰是這一項，蘇俄俟后在談判中并不承認(rèn)。曾有外國學(xué)者評論說，俄國人堅持“財政和經(jīng)濟利益”的政策，是中蘇外交談判拖延的主要原因^[8]。
蘇俄政府的宣言和提議，由于種種原因一時未能傳至中國^[9]。而在外交政策上看列強眼色行事的北京政府，還追隨列強之后，參加封鎖與干涉蘇俄革命的行動。1918年1月11日，北京政府命令張作霖封鎖中俄邊境，斷絕中俄交通；2月隨同協(xié)約國一起撤走駐俄公使；8月派遣陸軍第九師團(tuán)長宋煥章為駐海參崴支隊長，統(tǒng)軍四千人進(jìn)駐蘇俄境內(nèi)尼古里斯克地區(qū)，協(xié)助白軍與日、美聯(lián)軍“驅(qū)戰(zhàn)過激派”,“參列聯(lián)軍會議”,奉聯(lián)軍總司令大谷大將令，駐守烏蘇里鐵路，參加了列強對俄國的武裝干涉^[10]。在國內(nèi)，北京政府繼續(xù)承認(rèn)沙俄外交使團(tuán)的合法性，并向這個已經(jīng)不能代表俄國的使團(tuán)繼續(xù)支付庚子賠款^[11];同時，解除中東路“附和過激黨之俄軍工人等”的武裝，鎮(zhèn)壓哈爾濱工兵代表蘇維埃，使中東路“所有沿線路政，悉歸我軍按段駐扎保護(hù)”^[12];對于退入東北的蘇俄白軍謝米諾夫等部，“均為之收容，復(fù)許其增募軍兵，以圖進(jìn)取，助其運輸餉械，以濟軍用，掩護(hù)其側(cè)翼，俾免壓迫”^[13]。
1920年春，蘇俄遠(yuǎn)東地區(qū)的形勢發(fā)生變化，白軍被紅軍擊敗，局勢趨于穩(wěn)定。列強于無可奈何之下，開始醞釀自西伯利亞撤兵。因此，北京政府的對俄態(tài)度也開始變化。2月間，北京政府宣布自蘇俄境內(nèi)撤回宋煥章部，并將退入東北的蘇俄白軍一律解除武裝。3月通過中國駐伊爾庫茨克領(lǐng)事收到了蘇俄對華宣言正式文本，并開始通過駐蘇俄海參崴等地的領(lǐng)事及駐英國、丹麥等國的使節(jié)與蘇俄接觸。北京政府一方面表示此宣言“果否可憑，尚屬問題，現(xiàn)正熟加考察”,要求“遇有此類文件，并應(yīng)注意扣留，以杜亂源”;另一方面決定探詢各協(xié)約國對俄態(tài)度，并取一致行動，同時派人赴蘇考察^[14]。6月，北京政府委派張斯麐為使者，出訪遠(yuǎn)東共和國與蘇俄，與蘇方進(jìn)行非正式接觸。張在莫斯科會見了蘇俄外交人民委員加拉罕和政府首腦列寧。張在向北京政府報告時認(rèn)為：“勞農(nóng)極愿與我親密，麐等到后，備極優(yōu)待?！瓝?jù)所提取消一切舊約等條，實與我有益無損。設(shè)令拒絕，在我則將失時機，在彼必以我懦不足恃，屆時另生他策，結(jié)合蒙古，并派員與他國訂立條約，協(xié)謀中國，為害滋大。”因此，張建議“迅籌對待方針，以免貽誤”,并傾向于接受蘇俄提議，訂立協(xié)約^[15]。但北京政府此時既有列強的壓力，又對蘇俄在中東路等問題上的態(tài)度不滿，尚無意與蘇俄建立正式關(guān)系，9月28日下令召回張斯麐代表團(tuán)，交涉沒有打開局面。與此同時，蘇俄外交代表維連斯基也訪問了中國。5月27日，新疆與蘇俄地方當(dāng)局簽訂通商協(xié)議，成為蘇俄新政府成立后中蘇兩國間簽訂的第一個協(xié)定^[16]。
1920年7月直皖戰(zhàn)后，蘇俄方面認(rèn)為，親日的皖系下臺對恢復(fù)中蘇關(guān)系有利；而直系吳佩孚為了對抗日本支持的奉系，也想利用蘇俄為己所用。中蘇關(guān)系的改善出現(xiàn)了新的契機。
蘇俄遠(yuǎn)東共和國代表、國防部副部長優(yōu)林1920年6月間曾在買賣城申請來華，但被北京政府以擔(dān)心“惹起國際間之誤會”,“于國際上頗感不便”為由拒絕，令其“盡可就近與地方官接洽”^[17]。直皖戰(zhàn)后，形勢變化，7月21日，中國外交部電告庫倫西北籌邊使公署，告以如優(yōu)林“不自居為正式代表，僅以委員名義，與中國接洽商務(wù)”,中國政府當(dāng)予同意。優(yōu)林獲悉此訊后，同意改用“遠(yuǎn)東共和國商務(wù)總代表”名義來華^[18]。該使團(tuán)一行六人于8月26日抵達(dá)北京。北京政府對待優(yōu)林來訪議定原則為“表面上則接洽商務(wù)，內(nèi)容則兼及政治”,“政治談判及完全承認(rèn)，不能不暫持審慎”^[19]。因為列強擔(dān)心中蘇之間的接近不利于保持他們的在華特殊利益，對北京政府與蘇俄代表的接觸多次提出勸告，勿與優(yōu)林使團(tuán)作政治談判。迫使北京政府外交部不得不聲明：優(yōu)林既以商務(wù)委員名義而來，中國政府當(dāng)然僅與接洽經(jīng)濟事務(wù)；惟承認(rèn)過激派政府一層，保證當(dāng)與各國取同一態(tài)度^[20]。
為了與蘇俄的接觸和談判，北京政府也作出了一些姿態(tài)。1920年7月，中國方面完全停付向舊俄的庚子賠款。8月，中國政府宣布撤銷同日本簽訂的、旨在反對蘇俄的《共同防敵軍事協(xié)定》^[21]。9月8日，外交總長顏惠慶會見舊俄公使庫達(dá)攝夫，告其久不能行使職務(wù)，所轄領(lǐng)館與俄國僑民也大都不聽其命，實際已失去代表資格，授意其自行辭職，同時自行取消所有俄國在華領(lǐng)事資格。庫達(dá)攝夫仍不愿放棄其職務(wù)。9月23日，北京政府發(fā)布《大總統(tǒng)令》,宣布停止舊俄外交人員待遇，同時保護(hù)俄僑生命財產(chǎn)，“關(guān)于俄國租界暨中東鐵路用地，以及各地方僑居之俄國人民一切事宜，應(yīng)由主管各部暨各省區(qū)長官妥籌辦理”^[22]。其后，各地當(dāng)局派員接收了天津、漢口俄租界；關(guān)閉了十九處舊俄領(lǐng)事館(包括外蒙),并令接收俄人在華特權(quán)利益，如封閉舊俄郵局、代管舊俄政府存于中國銀行之財產(chǎn)；廢除舊俄領(lǐng)事裁判權(quán)^[23]。
然而，北京政府的舉措?yún)s為列強所不滿。駐京公使團(tuán)為了維護(hù)列強的特權(quán)，要求北京政府“保全中俄條約所有之利益，勿使作廢”,并要求“以后各項辦法請與有關(guān)系之國先行協(xié)商，以免誤會。”北京政府不得不聲明，中國對舊俄利益只是代管，并不影響各國在華利益，并將北京俄使館交外交團(tuán)代管^[24] 。10月11日，日、法公使又向各國公使提出建議：“俄國在華之利益，應(yīng)暫交列強代為保管”。各國公使多表贊同，并以公使團(tuán)名義照會中國政府外交部，聲稱：“中國政府萬不能永遠(yuǎn)取消俄人按約在中國所享之利益”,“請中國政府與外交團(tuán)商定暫時管理俄人在中國之利益辦法”。22日，北京政府外交部答復(fù)如下：“俄國領(lǐng)事裁判權(quán)當(dāng)然中止”,而“俄國已宣布自愿放棄的權(quán)利，……自無再與外交團(tuán)另訂暫時管理俄人辦法之必要?！?sup>[25]此后，外交團(tuán)仍屢向中國政府外交部提出交涉，以維護(hù)舊俄在華利益，但舊俄在華利益事實上已被中國逐漸清理，外交團(tuán)最終亦只能作罷。
在列強的壓力下，北京政府對蘇俄的態(tài)度忽冷忽熱，處在矛盾之中。9月16日，外交部發(fā)表聲明，稱中國將與優(yōu)林商議保護(hù)遠(yuǎn)東華僑辦法及商務(wù)貿(mào)易問題，同時則回避了中國與遠(yuǎn)東共和國的政治關(guān)系問題^[26]。優(yōu)林在北京見不到外交部的高級官員，交涉處于停頓中。10月間，北京政府令中國前駐俄公使、現(xiàn)任俄事委員會會長劉鏡人主持與優(yōu)林的交涉。11月30日，劉鏡人在首次會見優(yōu)林時，提出了中蘇雙方商談商務(wù)經(jīng)濟問題的四項條件，即蘇俄不在中國領(lǐng)土內(nèi)為任何政治行為之鼓吹，賠償中國在蘇僑民自俄國革命以來之損失，保護(hù)遠(yuǎn)東中國僑民之生命財產(chǎn)，明白處理中國人民在新疆邊地及后貝加爾湖各地方所遇種種可憾情事^[27]。優(yōu)林不僅當(dāng)面承認(rèn)了上述四項條件，而且于12月13日以公文形式致函外交總長顏惠慶予以承認(rèn)，但堅持蘇俄對中東路的權(quán)益^[28]。不過，優(yōu)林多次求見外交總長而不得，他在給顏惠慶的信中說：“代表團(tuán)在北京居住三月，其結(jié)局距開始公同商議與解決部分問題尚遠(yuǎn)，并未得有何等效果?！?sup>[29] 結(jié)果他只好轉(zhuǎn)而在民眾團(tuán)體和學(xué)者中間奔走活動，以獲得他們的同情與支持。
影響中蘇關(guān)系恢復(fù)的重要障礙之一是中東路問題。舊俄中東路總辦霍爾瓦特在十月革命后仍居原位，并于1920年1月聲明“對于鐵路附近地居住俄人之國家統(tǒng)治權(quán)完全擔(dān)負(fù)”,形同“獨立”。中東鐵路中方督辦兼護(hù)路總司令、吉林督軍鮑貴卿為此向霍氏提出嚴(yán)重抗議，并聲明中東路區(qū)為中國領(lǐng)土，“不容有第二國家施行其統(tǒng)治權(quán)”,霍氏“斷無擔(dān)負(fù)國家統(tǒng)治之權(quán)能”^[30]。2月28日，北京政府督辦邊防事務(wù)處指示鮑貴卿，“以現(xiàn)在情形，可以督辦及護(hù)路總司令名義完全處理中東鐵路事宜”。3月15日，鮑貴卿通知霍氏，“克日將東路一切政權(quán)悉行解除，由中國照約分別辦理”,實際收回了中東路區(qū)的行政權(quán)^[31]。此后在中東路路區(qū)“懸國旗，置軍警，表面上似覺完善，然鐵路營業(yè)權(quán)及路線兩旁之地畝管理權(quán)，完全握于俄人之手”^[32]。
1920年10月2日，北京政府交通總長葉恭綽和華俄道勝銀行經(jīng)理蘭德爾簽訂了《管理東省鐵路續(xù)訂合同》。俄國革命勝利后，道勝銀行為了避免被清算，以法國公司的名義注冊，并將總部遷到巴黎。依照這個“合同”,中國獲得的權(quán)益是：一、該行承認(rèn)按照1896年簽訂的《東省鐵路合同》,自1921年起，將所欠中國的庫平銀500萬兩之本利(利息應(yīng)按息上加息),以鐵路債券方式交中國政府，每半年交付一次；二、中國取得中東路的部分管理權(quán)，董事會九人中，中方四人，另由中國人任督辦，使中方投票權(quán)超過董事會半數(shù)，同時由中方任該路總稽查；三、中東路限于商業(yè)范圍內(nèi)，中國政府得隨時取締路內(nèi)一切有涉政治事項。但中國所受損失亦十分巨大，因為中國在這個協(xié)定中承認(rèn)，1896年9月7日訂立的《中俄合辦東省鐵路合同有效》,即八十年期滿時中國才能收回鐵路及一切鐵路產(chǎn)業(yè)，鐵路所有決定必須由董事會至少七人同意，方可被執(zhí)行，這就給了俄人董事以否決權(quán)^[33]。在蘇俄兩次對華宣言發(fā)表后，中國還和道勝銀行簽訂協(xié)定，無異自縛手腳，也給未來的中蘇談判帶來了新的問題^[34]。此事經(jīng)傳媒報道后，優(yōu)林對外公開表示，“中東路為俄國領(lǐng)土之一”,此約“實令人難信”,中蘇交涉“此后亦難進(jìn)行”,蘇俄對于該約“不認(rèn)為有效與合法”^[35]。
1921年2月，北京政府外交部復(fù)函蘇俄政府，表示對蘇俄宣言“本國政府已加注意，而于國際平等及相互之宗旨尤為注意?！緡钆斡凶钤缰畽C會，循此次宣言書中指示之程序，以與貴國直接開議”。復(fù)函希望蘇俄對中國在俄僑民“認(rèn)真保護(hù)，以禮待遇。倘本國在貴國之人民能令安居樂業(yè)者，則本國政府當(dāng)信昔日之友好恢復(fù)，與中俄人民歷史關(guān)系再有正式基礎(chǔ)，必為日益近矣”^[36]。當(dāng)月，陳廣平奉派為駐莫斯科總領(lǐng)事。中國外交部官員在與優(yōu)林的會晤中，均提出將中東路收回，但優(yōu)林則堅持中蘇合辦共管。1921年10月優(yōu)林回國前，外交總長顏惠慶在會見他時提出：“從前勞農(nóng)政府首領(lǐng)雖屢次宣言將中東鐵路完全無條件歸還中國，然在我決不敢抱此過大之希望，故所有前俄帝國政府暨人民所擔(dān)負(fù)該路之建筑費，雙方應(yīng)派專門委員并聘歐美專門人員，會同估定價值，中國政府擔(dān)任償付半數(shù)?！钡珒?yōu)林仍堅持蘇俄在該路的“優(yōu)越待遇”^[37]。
影響中蘇關(guān)系恢復(fù)的又一重要障礙是外蒙問題。自1915年以后，外蒙名為“自治”,中國先后派陳箓、陳毅為都護(hù)使，駐外蒙首府庫倫，享有對外蒙的宗主權(quán)。蘇俄十月革命后，國內(nèi)戰(zhàn)亂不已，遠(yuǎn)東紅、白軍及外國軍隊的爭戰(zhàn)影響到外蒙，使外蒙局勢亦處于動蕩之中，同時日本亦在通過其代理人謝米諾夫覬覦外蒙，圖謀成立包括內(nèi)外蒙古的所謂“大蒙古國”,以進(jìn)一步控制西伯利亞。為保持外蒙局勢的穩(wěn)定，中國決定向外蒙增派軍隊，籌劃恢復(fù)對外蒙的完全主權(quán)，而外蒙內(nèi)部亦有撤銷“自治”的呼聲。1919年6月，徐樹錚出任西北籌邊使兼西北邊防總司令，提出西北籌邊計劃，欲以實力經(jīng)營外蒙。10月底，徐樹錚抵達(dá)庫倫。11月17日，外蒙呈文撤銷“自治”。22日，北京政府以大總統(tǒng)令正式宣布外蒙撤銷“自治”,同時聲明，1915年的中俄蒙協(xié)約等文件此后“概無效力”^[38]。但北京政府實力有限，鞭長莫及，無法真正在政治上控制、經(jīng)濟上扶助外蒙，未能在外蒙建立起有效的統(tǒng)治。而蘇俄白軍利用外蒙為反對蘇維埃革命的基地，蘇俄紅軍不能容忍，雙方經(jīng)常發(fā)生沖突，并危及中國在蒙主權(quán)^[39]。1919年8月3日，蘇俄政府發(fā)表《致蒙古人民宣言》,聲稱“蒙古現(xiàn)已成為一個獨立的國家，并有權(quán)在沒有北京或彼得堡方面的任何監(jiān)護(hù)的情況下，獨立自主地同其他一切民族交往”^[40]。蘇俄同時支持蘇赫巴托爾、喬巴山等人成立蒙古人民革命黨，從事蒙古革命運動。擔(dān)任經(jīng)營外蒙的徐樹錚不能善用時勢，令外蒙傾心內(nèi)附，而是依賴高壓政策的壓服作用，結(jié)果引起外蒙民眾的反感，“自治”聲浪又起。直皖戰(zhàn)后，徐樹錚失勢下野，徐世昌于1920年8月15日任命陳毅為西北籌邊使，下令“無論京外官署，對于內(nèi)外蒙古，均應(yīng)加意撫綏”^[41]。然外蒙地處偏遠(yuǎn)，民情不洽，格于動蕩的政局和軟弱的地位，北京政府實不能給予駐蒙軍隊有力的支持。1921年，外蒙形勢發(fā)生變化。2月，外蒙王公援引白軍恩琴部占領(lǐng)庫倫，駐防中國軍隊在孤立無援的情況下被迫退出，3月21日，外蒙重新成立“獨立”政府^[42]。蘇俄紅軍隨之進(jìn)入外蒙進(jìn)剿，并稱派軍入蒙為“協(xié)助中國起見，去除匪徒，而保存中國主權(quán)”,“一俟大功告成，俄軍即退出蒙境”^[43]。但事實說明，蘇俄的表示不過為紙面文章。5月，白軍進(jìn)攻恰克圖，為紅軍擊敗。7月6日，蘇俄紅軍占領(lǐng)庫倫，隨后于16日扶持成立了外蒙古人民革命政府，并表示蘇俄軍隊在“蘇俄與遠(yuǎn)東共和國安全之威脅”未解除前不會自外蒙撤離^[44]。11月5日，蘇俄與外蒙簽訂《俄蒙友好條約》,蘇俄承認(rèn)蒙古現(xiàn)政府為蒙古唯一合法政府，雙方互派外交代表^[45],外蒙從此實際脫離中國，成為蘇聯(lián)的衛(wèi)星國。
受外蒙問題的影響，中蘇關(guān)系一度趨于停頓。1921年5月，優(yōu)林奉召回國出任遠(yuǎn)東共和國外交部長，阿格遼夫代理優(yōu)林在北京的工作。6月30日，北京政府外交部致電駐英公使顧維鈞，請其通過蘇俄駐英外交代表轉(zhuǎn)蘇俄政府，表示中國對蘇俄出兵外蒙“殊難承認(rèn)”^[46]。7月下旬，優(yōu)林再度來華，途中他曾到奉天與張作霖會晤。8月間，優(yōu)林再赴奉天會晤張作霖，提出承認(rèn)遠(yuǎn)東共和國、通商、驅(qū)逐中東路舊俄黨等問題，張表示這些事權(quán)屬中央政府，請與北京政府討論，同時提出蒙古問題應(yīng)予解決，蘇俄軍隊?wèi)?yīng)撤出庫倫，雙方接觸沒有結(jié)果。
10月初，優(yōu)林受命返國。在離華前，與外交總長顏惠慶連續(xù)三天會談，主題仍為互相承認(rèn)、通商、外蒙、中東路等問題，雙方各執(zhí)己見，中方堅持蘇俄先自外蒙撤軍并解決中東路問題，然后再談互相承認(rèn)與通商問題。會談沒有結(jié)果。10月6日，優(yōu)林離京返國。
優(yōu)林使團(tuán)返國前后，中蘇兩國就蘇聯(lián)直接派外交使團(tuán)來華事續(xù)有接觸。北京政府幾經(jīng)反復(fù)，考慮到蘇俄同南方孫中山軍政府日益接近的趨向及解決蘇俄紅軍駐扎外蒙和中東鐵路等問題，終于10月15日同意蘇俄政府派代表到北京。12月12日，蘇俄派遣的裴克斯(又譯巴意開斯)使團(tuán)到京，試圖打開中蘇談判的僵局，建立中蘇正式外交關(guān)系。12月16日，外交總長顏惠慶首次會見裴克斯，雙方討論了外蒙與中東路問題，重點尤在外蒙問題。裴克斯表示，蘇俄駐軍外蒙是因“蒙古政府請求”,“一俟中政府與蒙古政府協(xié)議有結(jié)果時，敝國軍隊，彼時即行撤去”^[47]。1922年3月，俄蒙簽訂友好通商條約事被證實。4月26日，中國辦理接收庫恰事宜委員李垣約見裴克斯，表示此事“顯系違背信義，并侵犯我領(lǐng)土主權(quán)”,要求蘇俄立即自外蒙撤軍。裴克斯答稱，蘇俄在外蒙駐扎軍隊，是因為防范白黨，保持外蒙治安，并得蒙人請求；同時聲稱：“敝政府從前聲明，所有舊帝政府時代各條約取消一語，并非謂根本取消，因尚有研究之余地?！袞|路亦歸貴國管理，此乃貴國之誤會?！崩钤珦?jù)此譴責(zé)蘇俄方面“屢次失信”,“無誠意”。5月1日，外交部向裴克斯聲明：“今勞農(nóng)政府乃忽背反前言，擅與蒙古私訂條約，此等行為直與俄帝政府時代之對華如出一轍。須知蒙古系屬中華民國領(lǐng)土，久為世界所公認(rèn)。勞農(nóng)政府此次私與訂約，既自食前言，復(fù)違反公理。本國政府實難容忍。為此，特向執(zhí)事嚴(yán)重抗議，所有勞農(nóng)政府與蒙古私訂無論何種條約，中國政府絕不承認(rèn)。”但蘇俄方面堅持其與蒙古訂約并不違反1915年中、俄、蒙三方協(xié)約，如三方協(xié)約須修改，可由締約各方共同與議^[48]。外蒙問題由此成為影響中蘇關(guān)系最重要的障礙之一。
裴克斯到京后，曾向北京政府遞交蘇俄外交人民委員的信函，表示對中東路蘇俄“準(zhǔn)備于中國允行若干必要之保障條件下交還中國”,而在此一問題未解決前，“俄國在中東路之一切權(quán)利應(yīng)仍保留不受侵害”^[49]。正因為這些原因，裴克斯使團(tuán)到京后，雖然中方曾表示可以“不日開議”,但結(jié)果“則仍在渺茫之中”^[50]。在蘇俄方面，此時則聲稱新約未訂以前，舊約仍然有效，企圖以此誘使中國訂約，但不再提無條件廢除舊約的事。
1922年第一次直奉戰(zhàn)爭后，直系完全控制了北京政府，蘇俄政府對聯(lián)絡(luò)吳佩孚頗感興趣，由此亦推動了與北京政府的談商。6月29日，蘇俄向中方提出派越飛為新任使華代表，得到中方同意。7月間，裴克斯使團(tuán)結(jié)束在華使命。8月12日，越飛到達(dá)北京。15日，越飛與外交總長顧維鈞首次會見，顧維鈞請?zhí)K俄撤退外蒙駐軍，“如蘇俄能迅予辦理，則其他各問題，亦必迎刃而解”。越飛強調(diào)外蒙問題應(yīng)與其他問題同樣討論^[51]。25日，越飛向北京政府提出正式節(jié)略，提出“重行磋商關(guān)于雙方之一切問題，俾兩國間成立政治、外交、經(jīng)濟、商務(wù)上適當(dāng)之關(guān)系，以符兩國人民所互相希望之締交連合之意響”。節(jié)略還表示，兩國先應(yīng)討論政治、經(jīng)濟關(guān)系之根本原則，訂立條約，恢復(fù)外交關(guān)系，其余細(xì)則等等，可有特別委員會或使領(lǐng)代表辦理。從而回避就具體問題作出承諾^[52]。顧氏回憶說：“越飛建議中國正式宣布廢除與其他西方國家締結(jié)的條約，蘇俄將支持中國的這一立場?！鳖櫴舷騼?nèi)閣和吳佩孚匯報后答復(fù)越飛：“中國政府已考慮了蘇俄的建議，我們十分贊賞蘇俄給予支持和實行合作的表示，不過中國政府對于不平等條約并不想采取單方面行動的政策?！?sup>[53] 北京政府的答復(fù)使越飛大失所望。
9月2日，越飛致外交部節(jié)略稱：“本全權(quán)代表現(xiàn)向貴政府再行提議磋商關(guān)于雙方之一切問題，以期中俄兩民國間成立善鄰之睦誼，而符兩國人民之心理?！蓖瑫r表示：“今勞農(nóng)政府主張始終一致，故仍欲悉照以前二次宣言之原則與中國開議?！?月7日，外交部回復(fù)越飛節(jié)略稱：“貴代表擬請會議中俄一切問題，用奠雙方鄰好關(guān)系一節(jié)，中國政府可表同意，并準(zhǔn)備與執(zhí)事開議。所望會議時貴代表一本勞農(nóng)政府迭次對華宣言之精神及貴代表此次節(jié)略所述之旨趣，彼此竭誠談判，俾所有懸案得資圓滿解決，一切問題自可順利進(jìn)行?！?sup>[54] 北京政府改變了先前不與蘇俄商談?wù)螁栴}的立場，同意就兩國間各項懸而未決的問題進(jìn)行正式談判。
越飛來華希望達(dá)到中蘇訂約并建交的目的，但顧維鈞堅持以蘇俄撤退外蒙紅軍、交還中東路主權(quán)為先決條件。在雙方商談中，越飛堅持，中東路主權(quán)雖可歸還中國，但管理權(quán)應(yīng)歸雙方；蒙古問題應(yīng)按1915年三方條約規(guī)定，外蒙實行自治，宗主權(quán)歸中國方面，但雙方均不得派兵進(jìn)入外蒙；庚子賠款事還待解決。上述主張與蘇俄兩次對華宣言相距甚遠(yuǎn)，中方當(dāng)然不能滿意，表示對俄蒙條約等“概不承認(rèn)”,談判沒有進(jìn)展。越飛還聲明：“倘以此項宣言為俄國完全放棄其在中國利益之結(jié)果，則未免太不公允。蓋俄國在其宣言書內(nèi)雖曾聲明拋棄帝制政府之侵略政策，并允拋棄俄國以此項政策在中國所得之權(quán)利，惟此項問題未經(jīng)中俄自愿協(xié)商解決以前，則俄國在中國之權(quán)利尚未失效，且其合法而且公正之權(quán)利亦不能因此項宣言而消滅。即如東路所有權(quán)，倘由俄國讓與中國人民之時，則俄國對于該路之利益仍不消滅。”越飛還要求中國政府取消中東路管理處，逮捕中東路總工程師，與蘇俄協(xié)定組織臨時管理機關(guān)。而中國政府答以“此事根本辦法，仍以該路完全移交我國為最扼要”^[55]。蘇俄方面多次重申，中東鐵路為俄國財產(chǎn)，北京政府如漠視蘇俄利益，蘇俄政府將放棄以前宣言所提各點，并否認(rèn)蘇俄兩次對華宣言中有無償歸還中東路的說法，北京政府收到的宣言文本為誤本^[56]。1922年9月，越飛向北京政府外交部表示，中東路“為中俄間主要問題之一”,對中東路股東在哈爾濱開會表示“嚴(yán)重抗議”。北京政府則回答，此事“事關(guān)路務(wù)，完全為該路內(nèi)政”^[57]。當(dāng)越飛見到報載大總統(tǒng)令，中國將于1923年1月起停付俄國庚子賠款時，當(dāng)即聲明：“凡關(guān)于中俄間彼此有關(guān)系之各問題，若由單方獨行解決，絕對不能容納”;“在中俄會議未開會以前，關(guān)于中俄彼此有關(guān)系之一切問題，中政府所有議決及辦法，俄政府?dāng)嗖怀姓J(rèn)。”外交部答稱，此次停付系根據(jù)1920年的成案辦理，當(dāng)時“俄國并未有所抗議”,而且與蘇俄宣言精神“亦屬完全相符”,俄代表“抗議之理由，本部不能了解，殊難認(rèn)為充分”^[58]。
10月7日，北京政府外交部向大總統(tǒng)提出說帖，認(rèn)為“蘇俄曾迭次宣言，對華表示親善，越飛此次請求開議，又有一本前項宣言精神會議解決一切問題之聲明，揆情度事，似亦未便深拒?！瓋L謂不如因勢利導(dǎo)，試與周旋，先議懸案，再議通好，萬一積年懸案，竟獲結(jié)束，于我未嘗無利?！?sup>[59] 但“先議懸案”的談判方針，顯與蘇俄的想法距離甚遠(yuǎn)。9月間，越飛去長春，與日本會談蘇日關(guān)系問題。10月初越飛回到北京后，即以養(yǎng)病為由不作公開活動，中蘇交涉停頓。11月7日，在北京紀(jì)念蘇俄十月革命五周年宴會上，越飛發(fā)表書面講話，竟稱“為了中俄的共同利益，從庫倫撤兵實為不可能的事”;“中東鐵路問題乃俄人希求承認(rèn)其合法權(quán)益的唯一問題?！砣艘采钆纹湓谠撀返囊磺袡?quán)益，將獲得中國的諒解與承允，并予以必需的保證”^[60]。此時，日軍已自西伯利亞完全撤退，蘇俄在遠(yuǎn)東的地位得以鞏固，也不再如前那般急迫地希望打開中蘇關(guān)系。
越飛在北京期間，“與各團(tuán)體聯(lián)絡(luò)往還，甚為活動”,宣傳蘇俄的主張，批評帝國主義列強的政策，主張東方民族團(tuán)結(jié)，并暗中津貼報館，為其宣傳。北京政府外交部認(rèn)為“亟應(yīng)特別注意，以免煽惑”,并因此密函內(nèi)務(wù)部，要求“密飭京師警察廳，仿照從前優(yōu)林到京時辦法，選派有知識之干探，于該俄人等出入地方，秘密偵查，細(xì)心訪察，……一面將越飛一切舉動，隨時報部，以憑查核”^[61]。因談判停滯和越飛企圖聯(lián)絡(luò)孫中山的舉動，吳佩孚對蘇俄提出抗議，還要北京步軍統(tǒng)領(lǐng)王懷慶檢查蘇俄代表越飛在華往來函件，吳佩孚與蘇俄的關(guān)系似在惡化。而越飛則預(yù)備南下會見孫中山，另辟蘇俄對華交涉的途徑，并以此向北京政府示威。1923年1月13日，越飛會見外交總長施肇基辭行，施希望中蘇“即行開議”,而越飛以“醫(yī)師因本代表久病不愈，力勸赴南養(yǎng)病”為由，表示談判可在三月以后。實則如越飛對顧維鈞所言：“既然中國政府不愿接受蘇俄進(jìn)行合作的建議，即將前往南方與孫中山博士商談這項建議?！?sup>[62] 1月16日，越飛離京南下會晤孫中山，隨后并與孫中山發(fā)表《孫文越飛聯(lián)合宣言》,表示蘇聯(lián)已將孫中山作為重要的交涉對象。此后，越飛以養(yǎng)病為由滯留日本，其職務(wù)由達(dá)夫謙代理，他建議將中蘇談判移至莫斯科舉行，但為中方所拒，中蘇談判又陷于停頓中^[63]。