與以往兩屆內(nèi)閣一樣，熊內(nèi)閣的生命也非常短促。從1913年9月11日組成，到次年2月12日熊希齡被迫辭職，僅僅存在了五個月。在這五個月中，熊氏的“政績”主要是恭順地副署了袁世凱一切倒行逆施的命令，清除了國民黨在國內(nèi)的殘余力量，將第一屆國會送終。進步黨人的“政績”,正是他們的恥辱，不僅當時受到輿論的抨擊，后來也多遭非議。
熊氏在其內(nèi)閣大政方針宣言中所夸下的?？冢鐒澢鍍?nèi)閣和總統(tǒng)府的權(quán)限、廢除省制、整頓財政、實行法治、改良教育等等，全都成為空頭支票，沒有一樁兌現(xiàn)。
以劃清府院權(quán)限來說，民國成立以來各省都督、民政長來電，習慣上分府院兩方，其秘密者單致府方，因為他們都明白中央實權(quán)在總統(tǒng)府?？偨y(tǒng)府直接復電，末尾署“奉諭特達，公府秘書廳”字樣，而不經(jīng)國務(wù)院。國務(wù)院僅辦照例公文而已。熊希齡曾建議袁世凱改變這種局面，使責任內(nèi)閣名實相符，并曾令各省關(guān)于軍事公文直達國務(wù)院。但各省文武官吏置若罔聞，重要電文仍直接呈總統(tǒng)府，根本不把內(nèi)閣放在眼里。熊氏知難而退，只好默認既成事實。
關(guān)于廢除省制問題。熊內(nèi)閣原想對中國的地方制度大加改革，實行道縣兩級制，廢除行省制。袁世凱認為他們的想法是書生之見，表示此事牽扯太多，須要召集各省軍民長官代表會議討論。1914年初，袁世凱命令每省派代表二名來京，召開行政會議。但各省代表尚未到齊，袁就取締了國民黨，使國會名存實亡。行政會議變?yōu)檎螘h，討論的內(nèi)容完全改變。后來，政治會議討論廢省問題，熊希齡出席說明計劃，大遭反對，并受到種種揶揄。
司法改革也是紙上談兵。法院獨立審判，及審判和檢察分立的制度，是從清末司法改良開始的，民國初年仍沿襲。到1913年底，各省成立高等審判廳共十九所，地方廳共一百一十三所，初級廳一百九十七所，法官多由法政學堂出身的人擔任。當時司法方面的弊端仍很嚴重，主要是司法不能獨立。除設(shè)有初級廳的一百九十七縣之外，全國近兩千縣都由縣官兼理審判。在設(shè)審判廳的地方，行政官吏干涉司法也視為當然。判決案件不得本地行政官吏認可，不能定讞。軍警機關(guān)蔑視法律，擅自捕人，司法機關(guān)不敢過問。其次是“司法風紀敗壞”。法官有不懂法律，“引用條文悖戾原意者”,“有積案多年不予判決者，有任意轉(zhuǎn)移管轄，使當事人疲于奔命者，有設(shè)法阻抑上訴，致含冤莫伸者”。檢察官“有畏避豪強，坐視罪犯，匿不舉發(fā)者，有徇庇故縱者，有架誣敲詐者”。法庭書記官“有于出狀時勒索規(guī)費者，有濫改供詞者”,甚或有與“律師朋比陰行苞苴，使當事人飲恨無可陳述者”^[1]。
針對上述種種弊政，梁啟超曾主持擬定各種條例，試圖加以改良，但由于袁世凱抱消極態(tài)度，“致生出無限之阻力”,“各省幾至全然辦不動”。加以有些審判廳因“用人未盡當，又系初辦，弊病自不能免，遂貽舊派人口實，攻擊甚烈”。他們說法院的弊政“較舊日州縣衙署且有過之”^[2]。因此不僅袁世凱“欲盡廢新立法院，恢復舊制”,就是司法總長梁氏本人也以為“改革太驟，銳進之余，乃生反動”,轉(zhuǎn)而“從維持現(xiàn)狀上努力”^[3]了。至于熊內(nèi)閣大政方針宣言所提出的“養(yǎng)成法治國家”云云，自然更如癡人說夢了。
熊希齡上任后，對于整頓稅收和財政，計劃最為詳細，但結(jié)果卻一籌莫展，以致財政紊亂，國庫空虛，政府開支幾乎全靠借外債?！案魇〖炔唤訚醒?，反求中央接濟，請款之文，告急之電，沓來紛至，積案如山。”作為財政總長的熊氏補瘡剜肉，竭蹶騰挪，終日窮于應(yīng)付。及至1913年底，陸、海軍部及各省都督紛紛電請撥發(fā)軍餉，熊束手無策，只得請求交通部挪借和交通銀行墊款。但這兩個單位都在梁士詒的把持下，他們公然拒絕墊付，使內(nèi)閣財政陷于“萬難之境”^[4]。袁世凱從梁士詒處取得五百萬元，轉(zhuǎn)交熊希齡，熊“自不勝其難堪矣”^[5],乃決心辭職。
袁世凱挑選熊希齡組閣，并非看重他有什么經(jīng)綸大才，讓他分享統(tǒng)治權(quán)，以施展抱負，而是企圖利用他為自己攫取更大的權(quán)力。當熊副署了解散國會的命令以后，袁便立即把內(nèi)閣看作妨礙自己實行封建獨裁政治的障礙，不時抱怨“內(nèi)閣辦事太遲緩”,還說：“現(xiàn)制總統(tǒng)、總長、都督為三級制，共有三總，殊多滯隔。”進步黨人汪榮寶出任駐比利時公使，辭行時勸袁說：“請勿行總統(tǒng)制，而行總統(tǒng)內(nèi)閣制，以該制實令總統(tǒng)當沖。今日辦事難滿人意，若行此制，殊多不利?！痹q駁道：“不然。往年本行內(nèi)閣制，而只聞有討袁，不聞有討陸、討段。”袁的決定是無可挽回的。廢國務(wù)院事既定，1914年1月24日，安徽都督倪嗣沖首先發(fā)難，通電倡議修改約法，改行總統(tǒng)制，接著各省都督民政長群起呼應(yīng)。四川胡景伊、陳廷杰通電說：“項城袁公，絕世之才，中外具瞻，天人合應(yīng)，允宜屏息退聽，縱其展舒。若實行內(nèi)閣制，俾元首退處無權(quán)，何異困蛟龍于溝壑，擊麟鳳以鉗鐵?！苯K馮國璋說得更具體：中國“應(yīng)于世界上總統(tǒng)總理之外，別創(chuàng)一格，總統(tǒng)有權(quán)則取美，解散國會則取法，使大總統(tǒng)以無限權(quán)能展其抱負”。
由于各省都督攻擊內(nèi)閣制的調(diào)門越來越高，熊內(nèi)閣的命運岌岌可危，加以財政困難，無法解決，熊希齡見事不可為，悲觀失望，遂于2月3日在國務(wù)會議上提出辭職，9日，他正式上辭呈給袁世凱表示：“到任以來，眴經(jīng)數(shù)月，黽勉從事，不敢憚勞”,“特是籌維鮮效，擘理多疏”;“上無以副鈞座殊常之遇，下無以慰國民望治之情。內(nèi)疚神明，外慚清議”。“再四思維，惟有仰懇準予辭職，另簡賢能”^[6]。當天，袁世凱批準他“免兼財政總長，專任國務(wù)總理”,由周自齊調(diào)署財政總長。熊氏急求擺脫，于12日再上辭呈，堅請“另簡賢員，擔任國務(wù)”^[7]。袁世凱當予照準，并派孫寶琦代理國務(wù)總理。
熊希齡辭職后，梁啟超、汪大燮也連上辭呈。像對待熊氏一樣，袁世凱仍假惺惺地慰留，沒有照準。梁啟超憤憤地說：“大政方針本出自予一人之手，前之不忍去者，實待政策之實行，今已絕望，理應(yīng)辭職。”^[8]2月18日，梁氏再次上書堅辭，袁于20日照準梁啟超和汪大燮辭職，以章宗祥接任司法總長，以嚴修接任教育總長，嚴未到任前，由蔡儒楷暫行署理。同時，袁一再派梁士詒、楊士琦等北洋官僚拜訪進步黨要人，說明盡管將要實行總統(tǒng)制，仍然渴望與他們一起為國效力。進步黨要人每以能利用北洋官僚沾沾自喜，而今反為北洋官僚所利用，自然滿腹牢騷，怨憤不已，但對袁世凱仍有幻想，認為只要袁氏實行“開明專制”,不愁沒有回旋余地。所以熊、梁、汪諸人都分別擔任了新職，參政院成立后，又都出任參政。
熊希齡于3月4日出任全國煤油督辦，負責籌劃探測和開發(fā)煤油礦事宜。熊氏擬定了不少勘查開采條例，并延聘外國技師二十余人，勘查全國油礦。他又與美孚石油公司簽訂合同，合資開采延長和建昌兩地石油。為了取得袁世凱北洋派的支持，他呈請任命袁的親信袁乃寬(拱衛(wèi)軍軍需處處長)為坐辦。但此種機構(gòu)一無資金，二缺人才，所以辦理經(jīng)年，毫無成效。
在辭掉司法總長的前一天，即2月19日，梁啟超已接受幣制局總裁的新職位。當時全國幣制極端混亂，梁氏擬定了整頓幣制計劃書，企圖在可能的范圍內(nèi)有所改進。但幣制局職權(quán)范圍有限，經(jīng)費不足，財政部又掣肘，經(jīng)營數(shù)月，梁氏一無展布，加上歐戰(zhàn)爆發(fā)，原擬幣制借款變成畫餅，所以自7月以后，梁就不斷呈請辭職，到12月27日始蒙照準。接著，幣制局也被裁撤。
汪大燮擔任參政院副院長。
經(jīng)楊士琦勸說，張謇仍留任農(nóng)商總長。1914年初，他與美國公司簽訂了導淮借款，計劃疏導淮河，因歐戰(zhàn)爆發(fā)，未能兌現(xiàn)。導淮云云，都成紙上談兵。后來成立全國水利局，他兼任總裁。正在他想對水利建設(shè)有一番作為時，帝制運動發(fā)生。他知事不可為，便請假回原籍去了。