抗戰(zhàn)爆發(fā)后，全國民眾聯(lián)袂而起救亡圖存，中間黨派及其代表人物滿懷高昂的愛國熱情，積極投入抗日救亡活動，在政壇上異?；钴S。
初被視為“議會的雛形”、“民主的樓梯”、冀其能“開民治先河”的國民參政會，經(jīng)過一年來的實踐，充分表現(xiàn)出不過是徒具形式的粉飾機構(gòu)，凡事關(guān)民主，有推動政治作用的提案，通過盡管通過，只在紙面上兜圈子，“除公文往來復(fù)去而外，事實上并無下文”。這種情況下，廣大中間黨派、民主人士深感必須有一個“根本”的解決，在他們看來，“若是走上了憲政的路，就是走上了發(fā)展整個政治和平的最積極的最正確的道路”①。民主憲政遂成為各在野黨派的一致呼聲。
1939年9月，國民參政會一屆四次會議召開。會上，第三黨、職教社、救國會、青年黨等在野黨派參政員一致行動，突如其來地提出六個有關(guān)民主憲政的提案。要求國民黨政府“立即結(jié)束黨治，實行憲政”、“承認各抗日黨派合法存在”、“嚴禁因黨派私見而屏棄國家有用之人才”。為避免孤立，國民黨遂授意其參政員搶先一步，也提出一個寥寥不足百字的憲政提案。經(jīng)過激烈辯論，最后，參政會通過《召集國民大會實行憲政案》,決定治標辦法：政府明令宣布，全國人民政治地位一律平等，政府行政機構(gòu)應(yīng)加充實改進，以集中全國各方面人才，抗戰(zhàn)建國。治本辦法：政府明令定期召集國大，制定憲法，實行憲政。②根據(jù)這一決議案，蔣介石指定黃炎培、張君勱等19位參政員組成憲政期成會，協(xié)助政府、促成憲政。
10月，參政員張瀾、黃炎培、沈鈞儒、張君勱、章伯鈞等人率先在重慶發(fā)起半月一次的憲政座談會。此后，在陪都重慶，陸續(xù)有婦女界27個團體、25個青年團體代表，中山學(xué)社、職教社組織的憲政座談會、憲政專題講座等。
11月后，憲政討論逐步擴展到成都、上海、桂林，各種憲政組織紛紛成立。各地各界人士踴躍發(fā)表憲政言論，設(shè)座講談，撰文著書，一時風(fēng)動。憲政成為當時政治生活中舉國矚目的大事。各地憲政討論敦促國民黨政府實施治標辦法，“立即使全國人民在政治上一律平等，并使人民集會、結(jié)社、言論、出版有完全自由權(quán)，最低限度從目前起，對憲政運動之集會、結(jié)社、言論自由、出版自由不加任何限制”③。
自民間憲政討論一開始，國民黨當局就三令五申：憲政，只能以“五五憲草”為基礎(chǔ)。說什么國大組織法、國大代表選舉法已經(jīng)立法手續(xù)頒布實施，其依法所選代表，除附逆有據(jù)者外，“自應(yīng)一律有效”?！拔逦鍛棽荨币淹瓿梢磺惺掷m(xù)，“其合法性自無問題”,“必須提出該草案于國民大會”。蔣介石也一再強調(diào)：“決不可以有抵觸五權(quán)憲法的規(guī)定”,特別要“體會到 ‘權(quán)’與‘能’分別的精義”④。按照這些法規(guī)，國大每三年一會，不設(shè)常設(shè)機構(gòu)，徒有選舉、創(chuàng)制、罷免、復(fù)決等政權(quán)空名。這種徒具形式的國大，其代表候選人也多由國民黨指定。國家內(nèi)外大權(quán)悉委諸政府。政府中總統(tǒng)擁有至高無上的權(quán)力，可以對外宣戰(zhàn)、媾和、締結(jié)條約，可以任免包括行政院長在內(nèi)的高級官吏，可以宣布戒嚴、宣布緊急狀態(tài)，發(fā)布緊急命令?！拔逦鍛棽荨毙问缴弦惨?guī)定了人民某些權(quán)利，但每條之后皆附“非依法律不得限制”的尾巴，這就為國民黨隨時找尋借口剝奪人民權(quán)利大開方便之門。
各地憲座會對此提出強烈批評，要求廢除戰(zhàn)前所選國大代表， 以普選原則重新選舉。“候選人應(yīng)由各團體各黨派自己提出”,“盡量容納抗日各黨派、抗日各團體及各級民意機關(guān)的代表”。提高國大權(quán)限，“規(guī)定大會為最高政權(quán)機關(guān)”。徹底修改“五五憲草”,切實保障人民自由權(quán)利，取消所附“非依法律不得限制”之規(guī)定。尤其要求縮小總統(tǒng)權(quán)力，使之不得凌駕五權(quán)之上，總統(tǒng)任期可縮短，取消其發(fā)布緊急命令之權(quán)。在駁斥國民黨專制法規(guī)的同時，中間勢力楬橥起自己的憲政旗幟。按照他們的見解，中國的民主憲政最根本的特點，應(yīng)該是：在經(jīng)濟方面，不排斥資本主義的經(jīng)濟原則，同時，接受中山先生民生主義的原則；在政治方面，不取法西斯剝奪民權(quán)的那種獨夫?qū)Ｕ?，也不要資本主義的老牌憲法及“新民主主義憲法”?！岸悄馨俜种俚慕邮苊駲?quán)主義的原則”;在民族方面，外求民族解放，內(nèi)求民族平等。⑤循此原則，在他們的“五五憲草修正案”中將國民黨政府集權(quán)、總統(tǒng)獨裁的政體作了相應(yīng)的更動。該案第三章明確規(guī)定：國大為最高權(quán)力機關(guān)，閉會期間增設(shè)議政會為常設(shè)機構(gòu)，國大及其議政會被賦予廣泛權(quán)力，可以議決戒嚴、大赦、宣戰(zhàn)、媾和、條約案，復(fù)決預(yù)算，創(chuàng)制立法原則，復(fù)決立法院法律；凡國大通過之法案，總統(tǒng)應(yīng)依法公布；決定彈劾罷免總統(tǒng)，罷免所有各院、部、委首腦；隨時向總統(tǒng)及各院、部、委首腦提出質(zhì)詢，聽取報告。⑥
中間黨派的上述主張，由于否認無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)，因此，受到了共產(chǎn)黨的善意批評教育，毛澤東發(fā)表了著名的《新民主主義論》,為新民主主義憲政運動指明了方向。
隨著憲政運動的風(fēng)起云涌，蔣介石也不得不做出虛偽的表示。在一屆四次國民參政會上，蔣介石曾被迫表示：他深信憲政案的通過為本屆參政會的最大貢獻，“提高民權(quán)，加強國本應(yīng)為最要之務(wù)”。在蔣介石的授意下，國民黨也搞了一些官辦憲政活動。1939年11月，國民黨五屆六中全會決定1940年11月12日召開國大。一時憲政之聲，聞于朝野。中間黨派中洋溢著一派樂觀氣氛，重慶憲座會上普遍認為：“此次憲政乃政府與人民共同之要求，故憲政之實施，原則上無問題?！薄皩嵭袘椪?，并非原則問題，乃系技術(shù)問題，故實行之程序及方法，須加以研討?！雹咚麄儼岩磺粺嵬饕丶耐杏谑治照?quán)的國民黨，希望國民黨能領(lǐng)導(dǎo)實行憲政。重慶憲座會“每次開會遇有國民黨的參政員光臨，大家都特別注意要把他推在主席團里。”有人還鼓吹蔣介石仿效土耳其凱末爾元帥，順應(yīng)歷史潮流，毅行民主政治，則“蔣議長之勛業(yè)不難駕凱末爾之上?！逼渲屑备笆鹿φ?，甚至想以基本原則的退讓，求得憲政速成。主張對憲草修改“不妨?xí)簽闋奚?“不必龂龂爭執(zhí)”。國大代表“只好遷就既成事實，幸勿力爭改選”。確保國大如期召開，先求憲政形式，再謀民主實質(zhì)。中間勢力的這些糊涂思想，妨礙了他們對現(xiàn)實民主需要的關(guān)注，削弱了第一次憲政運動的斗爭鋒芒。
但是，國民黨十分恐懼人民的憲政運動。蔣介石多次講演，憲政的要點在于“重禮儀，守秩序”,實踐“負責(zé)守紀”的精神。國民黨中央秘書長告誡熱心憲政者，憲政“最好由少數(shù)學(xué)者在房間里研究，不要發(fā)表什么文章，來什么運動?！碑斆耖g憲政熱潮興起后，國民黨的憲政騙局即著手收場。國民黨當局派出特務(wù)搗亂重慶憲座會，嚴密封鎖各地憲政輿論。1940年4月，圍繞在野黨派提出的憲草修正案，在參政會第五次大會上，各在野黨派與國民黨尖銳對立，雙方辯論未終，蔣介石即指示雙方建議并送政府，不果而終。此后進一步加強對民間憲政討論的限制。4月18日，國民黨中央通過憲政問題集會結(jié)社辦法，規(guī)定各地憲政討論由國民黨黨部會同有關(guān)團體召集，一地以一團體為限，不得有縱的組織，集會期限六個月，逾期即停。凡違反國民黨公布有關(guān)憲政文件言論，一律取締。憲草修正案被國民黨束之高閣，給了中間黨派當頭一擊。
1940年9月，國民黨宣布：因交通不便，召開國民大會有困難，國民大會召集日期另行決定。至此，熱鬧一時的憲政運動便收場了。
1941年3月，各中間小黨派結(jié)成民主政團同盟，國統(tǒng)區(qū)的民主力量得到了發(fā)展。
從1943年開始，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民武裝，經(jīng)過艱苦奮戰(zhàn)，再次進入上升時期。在此期間，世界反法西斯戰(zhàn)爭也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折，以斯大林格勒保衛(wèi)戰(zhàn)的勝利為標志，喧囂一時的法西斯主義日趨沒落，民主潮流席卷世界，強烈震蕩中國政局。蔣介石集團發(fā)動的第三次反共高潮，不僅遭到中共的致命反擊而被遏止，而且也受到了國內(nèi)外輿論的一致反對。迫于內(nèi)外強大民主壓力，1943年9月，國民黨五屆十一中全會上，老調(diào)重彈，決定戰(zhàn)后一年內(nèi)，召開國大制定憲法，并在同月舉行的三屆二次國民參政會上予以宣布。11月，又組織了國防最高委員會憲政實施協(xié)進會，但是，國民黨的憲政許諾仍不過是玩弄花招，未作任何實質(zhì)性的民主表示，反而發(fā)起所謂“守法運動”,11月憲協(xié)會成立會上，蔣介石要求“知識分子與社會領(lǐng)袖”研究“如何領(lǐng)導(dǎo)同胞養(yǎng)成守法的習(xí)慣”,以此為“樹立憲政的要道”。
1944年元旦，國民黨通過憲協(xié)會發(fā)動全國人民開展研究憲草運動，讓“人民了解守法”,國民黨報刊更充斥著守法宣傳。新春伊始，民間憲政運動再次活躍起來，1月，沈鈞儒、黃炎培等在重慶再次發(fā)起憲政座談，2月，張瀾、邵從恩等在成都組織民主憲政促進會。此后重慶、昆明、成都各地憲政組織聯(lián)袂出現(xiàn)，憲政運動掀起第二次熱潮。
這次憲政運動一開始，中間勢力的輿論發(fā)生了顯著變化，各地各界在繼續(xù)抨擊“五五憲草”的同時，將斗爭的主要目標轉(zhuǎn)到爭取憲政前的民主權(quán)利。眾口一辭要求國民黨昭大信，怯猜疑，拿出民主的實際行動。民盟主席張瀾在《中國需要真正的民主政治》一文中，一針見血地指出：“舍此即時放棄一黨專政，結(jié)束黨治，取消黨化外，所謂真正民主政治，便將永遠無從談起?！敝貞c憲座會上，論者一致認為，“除研究憲政之外，最重要的莫過于如何造成實行民主政治的環(huán)境和空氣”,“民主是討論憲草的先決條件”,“先有人權(quán)保障，然后有憲法”。成都《新中國報》連載長文“人民基本權(quán)利三項之保障”,敦促國民黨政府立即明令保證人民人身、結(jié)社、言論出版三大自由。昆明學(xué)術(shù)界憲研會，直截了當聲言，“中國國民今日要求的是立即實現(xiàn)民主，不是預(yù)備立憲，更不是一紙空頭支票的憲草”,“一分行動比十分的言詞更為切要。”5月，民盟發(fā)表時局主張，“民主體系的形成已刻不容緩，萬萬不可向戰(zhàn)后推宕”。若不在戰(zhàn)時實現(xiàn)民主，戰(zhàn)后獲得的將是“國家的分裂與毀滅，其痛苦必且十倍百倍于今天！”各地人士針鋒相對地駁斥蔣介石集團要求人民守法的謬論，“秦始皇的焚書坑儒也是法，我們要不要來守秦始皇的法呢？”“真正的守法倒要責(zé)之那些能夠違法毀法弄法的人?！秉S炎培在第二次憲政運動之初，即向國民黨當局提出切實奉行訓(xùn)政時期約法的提案。成都憲促會致函憲政實施協(xié)進會，要求先其所急，將人民權(quán)利與義務(wù)條款付諸實施。首先政府要守法，國民黨要守法。
1944年4月以后，國民黨軍隊在豫湘桂接連潰敗，更刺激了民主憲政運動的發(fā)展。6月，李濟深等在桂林組織文化界抗戰(zhàn)工作協(xié)會，提出鏟除失敗主義，立刻動員民眾，堅持抗戰(zhàn)，獲各地?zé)崃翼憫?yīng)。重慶文化界，成都憲促會紛紛通電宣言，指出非立即實現(xiàn)民主，不足以團結(jié)各方，爭取抗戰(zhàn)勝利。大后方的《華西日報》、《云南日報》等地方報紙要求民主自由的文章連篇累牘。9月，重慶各界人士聯(lián)名獻言，呼吁國民黨政府，“與民更始”“一新氣象”。立即實現(xiàn)民主的呼聲此呼彼應(yīng)，盈于國內(nèi)。
國民黨當局對廣大群眾立即實行民主的呼聲，充耳不聞，虛與委蛇，促使中間勢力對依靠誰實行民主這一重要問題，態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變。他們從命途多舛的憲政運動經(jīng)歷中領(lǐng)悟到，“用磕頭的辦法，無論如何是不能磕出民主來的，民主也不是少數(shù)人包辦得了的。”逐步放棄對國民黨當局不切實際的希望，把立腳點轉(zhuǎn)向人民，呼吁人民群眾“不管政府是不是誠意”,自己起來求民主，要“求得有力”,“求得熱烈”,“求得拼命”。民主斗士聞一多憤激地號召青年“鬧”起來，打破法西斯專制下可怕的冷靜。
雖然，中間力量已經(jīng)認識到國民黨憲政的欺騙性，不再沉溺于空洞的憲政法理討論，已經(jīng)把民主要求與現(xiàn)實需要密切結(jié)合，力圖以人民斗爭造成強大壓力，迫使國民黨實行民主。但是，他們?nèi)匀蝗狈ι钊氚l(fā)動大規(guī)模民眾斗爭的能力。參與斗爭的主要力量，依然是各中間黨派的骨干、社會上層人士和部分知識分子，缺乏下層群眾，尤其是工農(nóng)群眾參加。各地組織也缺乏密切聯(lián)系和配合，同時，他們不能根據(jù)斗爭的發(fā)展，及時提出正確的斗爭綱領(lǐng)，指導(dǎo)運動前進。
圍繞立即實現(xiàn)民主，各地提出紛然雜陳的主張：昆明學(xué)術(shù)界憲研會提出保證人民各項自由，取消民意代表圈定，扶助民營工業(yè)，實行二五減租，廢除統(tǒng)銷專賣政策等18條要求。成都憲促會提出開放言論，政府增強國家意識，加強正式司法機關(guān)權(quán)力，不得非法捕人，改革兵役征稅弊端，組織武裝人民等十項主張。重慶各界人士聯(lián)名提出公開行政、開放言論、解放產(chǎn)業(yè)界、懲辦犯法官吏、公平賦稅等九項建議。工業(yè)界提出關(guān)于貨幣財政建設(shè)，物資調(diào)節(jié)分配，游資管理疏導(dǎo)等五項建議。還有人認為當務(wù)之急是如何協(xié)助政府撲滅土劣。這些主張、建議，雖反映了國統(tǒng)區(qū)民主斗爭已經(jīng)廣泛開展起來，但缺乏鮮明而統(tǒng)一的斗爭目標，因此，憲政運動仍一時徘徊不前。
正當此時，中共審時度勢，及時提出斗爭綱領(lǐng)。9月15日，林伯渠代表中共在三屆三次國民參政會上提出召開黨派會議，建立聯(lián)合政府的主張。10月10日，周恩來作了進一步闡發(fā)：由各抗日黨派、抗日軍隊、各地方政府、各民眾團體按各自代表的實際力量比例， 自己推選代表，于最近期召開國事會議；根據(jù)革命三民主義原則，切合時要，制定公認的施政綱領(lǐng)；在此基礎(chǔ)上，成立各黨派聯(lián)合政府，由聯(lián)合政府延納各主要軍隊代表組織聯(lián)合統(tǒng)帥部，并籌備真正普選的國大，實施憲政。中共聯(lián)合政府的主張，抓住關(guān)鍵，根本改變了實現(xiàn)民主的方式，將此前中間黨派實行的由在野黨派督責(zé)國民黨通過一黨壟斷的政權(quán)實施民主，一變而為各黨派立即參與最高決策，共同掌握最高權(quán)力，實施民主改革。完全突破了國民黨專制法統(tǒng)，開辟了實現(xiàn)民主的新途徑。
這一主張一經(jīng)提出，憲政運動面貌為之一新，呈現(xiàn)波瀾壯闊的斗爭高潮。它樹立起一面鮮明的戰(zhàn)斗旗幟，為各方一致接受，此前分散繁雜的一般民主要求迅速統(tǒng)一到聯(lián)合政府旗幟下。9月24日，重慶五百余人舉行第七次憲座會，與會者一致譴責(zé)國民黨專制黑暗統(tǒng)治，呼吁召開黨派會議，組織聯(lián)合政府。10月10日，民盟發(fā)表政治主張：“立即結(jié)束一黨專政建立各黨派之聯(lián)合政權(quán)，實行民主政治?！蓖?，成都召開兩千人參加的國事座談會，張瀾大聲疾呼， “民主政府的開步走，就是聯(lián)合政府”。1945年元旦，救國會、第三黨、職教社等領(lǐng)導(dǎo)人紛紛獻言獻詞，響應(yīng)聯(lián)合政府的號召。2月以后，渝、昆、蓉文化界、婦女界，美洲十大華僑報要求建立聯(lián)合政府的通電宣言此呼彼應(yīng)。中共的聯(lián)合政府綱領(lǐng)也促進了國統(tǒng)區(qū)下層民主斗爭的發(fā)展。1945年春，國統(tǒng)區(qū)下層民主斗爭異軍突起，爆發(fā)了工人市民反獨裁示威，尤其各地學(xué)生運動，由座談憲政發(fā)展為大型集會示威游行。成都、昆明學(xué)生示威游行參加者達數(shù)千上萬人，無不高呼結(jié)束一黨專制，建立聯(lián)合政府的口號。在聯(lián)合政府主張的指導(dǎo)下，局限于社會上層的憲政運動已開始與下層群眾的民主斗爭合流。
中共聯(lián)合政府的綱領(lǐng)，啟發(fā)中間黨派民主人士的思想認識大進一步，堅定了他們依靠人民群眾直接實現(xiàn)民主的信心。第三黨領(lǐng)導(dǎo)人章伯鈞在重慶國事座談會上發(fā)言，“我們今天要自己起來，不能等待政府今天頒布一個條例，明天下一個命令。”鄧初民認為，“抓強盜，不能由強盜來抓強盜”?！皩嵭忻裰鞅仨氁少澇擅裰鞯娜藖韺嵭忻裰鳎瑳Q非反對民主的人能實行民主?！泵裰鳌耙呀?jīng)不是枝枝節(jié)節(jié)頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的辦法所能奏效的了”,“只有人民自己掌握對外抗戰(zhàn)，對內(nèi)實施民主的機構(gòu)，民主的真諦，才能發(fā)揮，民主政治的方案，才能實現(xiàn)?！彼_申言，“現(xiàn)在是向法西斯進軍的時候了！”馬寅初更將矛頭指向蔣介石，“想做漢高祖，想做明太祖，那是一百年前，幾百年前的腦子，現(xiàn)在不行了”。違背民主潮流只能成為“禍國殃民”的“萬世罪人”。
面對聯(lián)合政府主張為宗旨的憲政運動，蔣介石集團不得不頻頻許諾提前召開國民大會，企圖將民主憲政運動拉回國民黨專制法統(tǒng)之內(nèi)。1945年元旦，蔣介石在新年獻詞中聲稱，不待戰(zhàn)后，一俟軍事形勢穩(wěn)定，立即召開國民大會。3月，又稱定于本年11月召開國大。但是，國統(tǒng)區(qū)民主力量已堅決屏棄了國民黨包辦的國大，無情地揭露國民黨，“過去，主張緩開國民大會是為了維持訓(xùn)政的局面，今天，主張速開國民大會也是為了維持訓(xùn)政的局面”?！翱偠灾?，憲政仍然是被作為一種手段而玩弄著。”民盟迭次宣言，堅持聯(lián)合政府立場“否則藉延宕以資敷衍，弄名詞以飾觀聽，則不惟當前一切困難問題無從解決，整個國家民族且有陷于分裂破碎之虞?！眹@建立聯(lián)合政府還是召開國大，以廣大民主力量與中共為一方和以國民黨頑固派為一方，形成壁壘分明的兩個陣營。
經(jīng)過中共與民主力量不懈的斗爭尤其重慶談判，終于迫使國民黨答應(yīng)并召開了政治協(xié)商會議。周恩來曾言簡意賅地指出：“政協(xié)會議就是黨派會議”,“照政協(xié)的決議改組的政府，就是聯(lián)合政府”。⑧