善后會議面臨的另一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是當(dāng)時蓬勃興起的國民會議運動。
召開國民會議幾乎是當(dāng)時各派政治勢力都曾提出過的主張。共產(chǎn)黨從1923年起曾多次呼吁召開國民會議，實現(xiàn)統(tǒng)一及和平建設(shè)^[1]。孫中山領(lǐng)導(dǎo)的國民黨在放棄護法立場之后，也明確提出召開國民會議以決定國是的主張^[2]。段祺瑞在醞釀反直時派許世英與孫中山聯(lián)絡(luò)，曾提議倒曹成功后，先開善后會議，繼開國民會議，并將后者視為治本之策。就連吳佩孚，對國民會議亦主張甚力，表示召開國民會議是其“一貫主張”,反復(fù)倡導(dǎo)^[3]。
但是在對“國民會議”內(nèi)含的理解上，各方差異甚大，其中段祺瑞政府與國民黨(包括正與之合作的共產(chǎn)黨)的分歧最為明顯。段祺瑞主張的國民會議，其組織法由善后會議制定，善后會議的會員又多由政府指定，未能真正容納社會團體參加。國民黨主張的國民會議，是制定憲法的最高機關(guān)，因而要求具有廣泛的代表性，其預(yù)備會議亦應(yīng)有眾多人民團體參加，不能由政府操縱控制。盡管存在分歧，但各方均認(rèn)同國民會議是解決國是的根本辦法，這就為國民會議運動的興起提供了有利條件。
就在善后會議即將召開之時，國民會議運動在各地迅速開展起來。北京、上海、天津、張家口、山東、湖北等地的商會、工會、農(nóng)會、學(xué)生會、女子參政協(xié)進會等召開大會，在對善后會議表示反對的同時，積極響應(yīng)孫中山的時局宣言，發(fā)表函電，促成召開國民會議^[4]。3月1日，由孫中山和李大釗等聯(lián)名倡導(dǎo)的國民會議促成會全國代表大會在北京開幕，到會代表共八十余人，代表二十余省區(qū)、一百二十多個地方的國民會議促成會^[5]。大會揭露了善后會議由軍閥操縱的“反人民”性質(zhì)，對中國社會的一些基本問題進行討論并通過了決議。會議持續(xù)一個多月，于4月16日閉幕。
段祺瑞對社會各界發(fā)起的國民會議運動雖不以為然，但因標(biāo)榜善后會議兼具國民會議預(yù)備會性質(zhì)并議決《國民會議組織條例》,故善后會議閉幕之后，也就不能不將所承諾的國民會議提上政府議程。這與國民黨及社會各界呼吁召開的國民會議構(gòu)成了沖突，致使段祺瑞亟謀解決之道。
1925年4月27日，京師警察廳咨陳內(nèi)務(wù)部，以“現(xiàn)在國民會議條例業(yè)奉臨時執(zhí)政明令公布實施，并已著手籌備。所有前項組織各團體，自難再任其成立，致滋紛擾”為由，規(guī)定“倘再有假借(國民會議)名義聚集開會情形，顯系別有企圖”,將“通令各警察署隨時注意依法查禁”^[6]。
在查禁國民會議運動的同時，段祺瑞開始了“國民會議”的籌備工作。此事直接關(guān)系到段能否實現(xiàn)由臨時執(zhí)政到民選總統(tǒng)的政治過渡，因而政府方面異常重視^[7]。1925年5月3日，段祺瑞任命許世英負責(zé)籌備國民代表會議事宜，不久又任命林長民籌備“國憲起草委員會”^[8]。6月3日，段政府公布《國民代表會議議員選舉程序令》,預(yù)定11月1日正式開會。10月30日，執(zhí)政府發(fā)出命令，規(guī)定“國民代表會議議員應(yīng)于十五年一月十五日以前齊集京師，定期開會”^[9]。
但是段祺瑞禁止國民會議運動的做法不僅使其尊重民意的表態(tài)信譽掃地，也為召開國民會議設(shè)置了障礙。會議尚未召開，反對的聲浪已經(jīng)高漲。
首先是擁黎派代表人物章太炎、唐紹儀表示強烈反對。8月5日，正當(dāng)政府派人士開始為國民會議的前景感到樂觀之時，唐、章二人發(fā)出通電，主張保存約法，反對國民會議。電文指出：“國民代表會議組織法、國民代表會議議員選舉程序令，皆已次第公布。按組織法乃善后會議所定，選舉程序令則臨時政府自為，二者皆非執(zhí)法機關(guān)，無為民國制法之權(quán)，執(zhí)事為此，與向之召集安福國會無異也。執(zhí)事秉鈞以來，十有余年，毀法喪權(quán)，疵累恐多?！瓐?zhí)事果有靖讞之心，則宜保存約法，勿自創(chuàng)制。速將國民代表會議之偽法、偽令，一切取消?！丈w棺論定，猶不失為瑕瑜不掩之人。若乘急難之時，以行劫制之術(shù)，萬目睽睽，豈可盡掩。”^[10]
其實在政治理念上，章、唐并不一定以國民會議為非，但出于擁黎的考慮，則非出此舉不可。因為段氏是在否定舊“法統(tǒng)”的基礎(chǔ)上確立臨時執(zhí)政地位的，其所以急不可待要召開國民會議，一個重要的原因，就是想借以取得統(tǒng)治的合法性。章、唐既“主張擁黎出山，以正法統(tǒng)”^[11],當(dāng)然不愿意看到段氏召開國民會議。
章、唐的通電反對得到了湖北方面的響應(yīng)。10月12日，湖北省議會議員維杜發(fā)表通電，認(rèn)為中華民國主權(quán)在民，國民議會為國民行使主權(quán)之最高機關(guān)，應(yīng)由國民自動組織，“非彼所謂善后會議所能代庖”。表示湖北為民國首義之區(qū)，該省議員受民意所托，“對于此種無法無據(jù)、于理未順之國民代表會議，根本認(rèn)為不能成立”,故特通電反對^[12]。
其次是作為國民會議基礎(chǔ)的地方議會選舉遭遇意想不到的麻煩。入秋之后，各地根據(jù)政府頒布的《國民代表會議議員選舉程序令》,開始國民會議議員選舉。選舉分初選與復(fù)選兩階段進行。然而，兩個階段的選舉均因舞弊和各種丑聞被輿論曝光而招致反對，引發(fā)糾紛。例如南京于9月10日初選投票，運動當(dāng)選人紛紛“密設(shè)機關(guān)，實行賄選”,有被查獲證據(jù)，提起訴訟者，有被抓獲扭送省憲，由鄭謙親自審訊者，甚至出現(xiàn)初選監(jiān)督、戶籍主任被控告，戶籍事務(wù)所被砸毀的事件，公民要求宣告選舉無效^[13]。湖北的初選自王揖唐當(dāng)選之后，已露出安福派從中操縱的痕跡。原定8日舉行復(fù)選，但十八位代表的名單，不待投票，已先期揭出，且公然見諸文電。其具體辦法，系由安福派駐京頭領(lǐng)聯(lián)絡(luò)武漢軍方及“省議會之某派”,共同成立“公司”,操辦其事。所選者“均系某某官署之重要職員，并聞指定人各出銀一萬五千元為該包辦人之交換費”。消息傳出，全鄂震驚，選民立即發(fā)出通電，表示強烈反對，并要求政府“徹查”。該省復(fù)選被迫展期^[14]。江蘇的復(fù)選因王景常以三千五百元賄選，引起訴訟及王的反訴，迫使選舉監(jiān)督鄭謙宣布停止選舉。而鄭謙此舉，復(fù)引來違反民會選舉法的指控，弄得鄭進退維谷，無以收場^[15]。其他地區(qū)如河南、青海及華僑社團的選舉，也因故展期^[16]。
由于地方議會選舉遭遇麻煩，臨近國民會議開會，各省區(qū)選出的議員，尚未及應(yīng)選人數(shù)的五分之三，奉命前往京師與會的各地議員，僅有五六十人。到京的議員要求先頒命令舉行開幕式，籌備處以到會者不夠法定人數(shù)，先舉行開幕式不符合條例規(guī)定為由，未予應(yīng)允，只同意安排招待處以接待來京代表及發(fā)放旅費。對此，一些代表強烈不滿，表示非先舉行開幕式不足以促各省選舉之進行，“甚至有謂即使段執(zhí)政下野民會仍須進行，不能與段執(zhí)政同時消滅者”^[17]。執(zhí)政府既不能在不足法定人數(shù)的情況下開會，又無法促成地方議員選舉以湊足法定人數(shù)，國民會議的召開也就失卻了起碼的組織基礎(chǔ)。
另外，一直站在后臺操縱執(zhí)政府的奉張態(tài)度移易，亦成為段祺瑞難以如愿以償召開國民會議的重要因素。例如，在地方議員的選舉問題上，奉天方面曾因?qū)鴳椘鸩菸瘑T會持懷疑態(tài)度，遲遲不愿舉行選舉^[18]。當(dāng)時的輿論普遍認(rèn)為，國民會議難以成立，主要原因在于“奉方對于該會議之不甚熱心故也”。9月，在政府派人士梁士詒前往疏通之后，輿論又認(rèn)為由于奉張態(tài)度發(fā)生變化，對于國民會議如期召開“已無可慮之必要”^[19]。當(dāng)時輿論對于奉張態(tài)度移易的判斷是否正確并不重要，惟其指陳的國民會議能否開成須視奉張的態(tài)度為轉(zhuǎn)移，則是客觀事實。這樣，當(dāng)奉張的態(tài)度果真發(fā)生不利于執(zhí)政府的重大變化時，國民會議的召開也就面臨無法逾越的障礙。
奉張與段雖同為反直三角同盟成員，政治主張和利益卻各不相同。兩者最后分道揚鑣系多種原因所致。先是郭松齡倒戈反奉，1925年12月3日興城一戰(zhàn)，奉軍張作相部失利，張作霖施緩兵之計，稱愿和平交出政權(quán)，段祺瑞不知有詐，擬命郭為奉天督辦，觸犯到奉張的根本利益。此事為段、張關(guān)系破裂埋下了隱患。次年1月5日，出于防止國民軍與直系聯(lián)合的需要，張作霖致電吳佩孚，主張恢復(fù)約法以解決國是。17日，張再電吳，稱關(guān)內(nèi)事請吳全權(quán)處理。此舉不僅否定了段政府剛剛通過的憲法草案，否定了段氏所欲建立的新“法統(tǒng)”,而且在治權(quán)上蔑視了段的存在，使雙方既有的關(guān)系難以維持。在這種情況下，段祺瑞力圖通過改變臨時政府政制，設(shè)立國務(wù)院，以緩解矛盾。但雙方關(guān)系已無法繼續(xù)維持。1926年1月11日，張作霖宣布與段祺瑞政府?dāng)嘟^關(guān)系。25日，張作霖召開會議，議決東三省獨立，并就任東三省自治保安總司令兼軍務(wù)總統(tǒng)官^[20]。
在此情況下，段祺瑞按照《修正中華民國臨時政府制》增設(shè)的國務(wù)院，一開始運作即步履維艱。在許世英內(nèi)閣成立后舉行的首次國務(wù)會議上，于右任等國民黨閣員堅持以段祺瑞下臺為就職條件，致使許不敢待在國務(wù)總理位置上，結(jié)果以陸軍總長賈德耀代理^[21]。此時，段政府自身的繼續(xù)存在已經(jīng)成為問題，也就無暇顧及國民會議的召開。國民黨和南方的國民政府雖然宣稱要在第三次全國代表大會之前召開國民會議，但也基本上是一種政治宣傳。隨著“三一八”事件之后國內(nèi)形勢的變化，段祺瑞下臺，國民政府的北伐進入準(zhǔn)備階段，兩種不同政治取徑的“國民會議”均不再為人提及，解決中國問題的和平會議手段又重新為武力統(tǒng)一所代替。