(一)中央銀行的建立
國民政府成立后立即著手籌建中央銀行。1927年10月25日制定《中央銀行條例》十九條，規(guī)定“中央銀行為特許國家銀行，在國內為最高之金融機關，由國家集資經營之”,并設籌備處于上海。“1928年10月8日，《中央銀行條例》經國府修訂為二十條，并由國民政府撥給資本二千萬元，于11月1日成立，總行設于上?！?sup>[1]。設九人理事會司立法之責；設七人監(jiān)事會司監(jiān)察之責；行政權則由總裁副總裁行之，使立法、監(jiān)察、行政三權分立。總裁之下設發(fā)行、業(yè)務二局。發(fā)行對于業(yè)務完全獨立，若無法定之準備金，不得濫發(fā)一紙。第一任總裁由財政部長宋子文兼任。按照《中央銀行條例》規(guī)定，國民政府授與中央銀行的特權主要有四項：(一)依兌換券條例，發(fā)行兌換券——紙幣；(二)國幣(硬貨)之鑄造及發(fā)行；(三)辦理國庫事務；(四)募集內外公債及辦理其他事宜^[2]。宋子文在發(fā)表就職演說時說：“國民政府設立中央銀行不是以籌款和營利為目的，而是為了統(tǒng)一國家金融，它的業(yè)務方針有三：一、為統(tǒng)一國家之幣制；二、為統(tǒng)一國家之金庫；三、為調劑國內之金融。”^[3]中央銀行與財政部是平行關系，宋子文是以行政院副院長兼財政部長的身份又兼任中央銀行總裁，可見中央銀行所處地位的重要性。有人回顧中央銀行開幕典禮情景時說：“宋母宋老太太滿面春風，一手扶著大女兒宋靄齡，一手攙著小女兒宋美齡，后面緊跟著兒媳張樂怡，剛參觀過大女婿實業(yè)部長孔祥熙在上海南市舉辦的國貨展覽會，又前來參觀小女婿蔣介石授印、大兒子出任總裁的中央銀行開幕典禮禮品展覽。”^[4]從這些典型的畫面里不難看出蔣、宋、孔三大家族的顯赫地位和得意神情。中央銀行成立以后，利用它代理國庫，經辦公債，控制外匯和黃金等特權，逐步開展業(yè)務，增強實力，加強自己的基礎。但中央銀行的實力是遠不及中國、交通兩行的。
(二)將中國、交通兩行改造成國家銀行
中國銀行原為清政府的大清銀行，北京政府時期改組為中國銀行，雖無有中央銀行之名，卻在發(fā)行紙幣、代理國庫、調劑市面、安定金融方面，起到了中央銀行的作用，其業(yè)務發(fā)展非?？?，但商股占絕對優(yōu)勢，官股微不足道。
宋子文出任財長后，曾設想將中國銀行改組成完全由政府控制的國家銀行(其作用與中央銀行相同),但因中國銀行副總經理張公權的反對而未能實現(xiàn)。后來，根據(jù)中國、交通二行系仿照日本銀行制度建立起來的特點，張公權向南京政府建議，應仿照日本的日本銀行、橫濱正金銀行及日本興業(yè)銀行三行鼎立的制度，另組一個完全屬于政府的國家銀行，于是才有中央銀行之設。因此，中央銀行建立起來后，對中國、交通二行的改造是必然的。
政府對中國、交通二行的改造步驟，大致上采用的是先滲透、再控制的辦法。所謂“滲透”,就是在中國、交通二行中強行加入官股，改變其純私股的成分。中國銀行有資本2000萬元，1928年南京政府將該行總管理處由北京遷往上海時即修改其銀行條例，將資本額定為2500萬元。這新增的500萬元就是強行加入的“官股”。同年，南京政府將交通銀行總行由北京遷往上海時，又使用同樣的辦法，即頒布該行條例，規(guī)定其資本額為1200萬元。交行資本原為1000萬元，新增的200萬元便是“官股”。實際上，南京政府口頭上雖說要加入交行官股兩成，而實際上只交資本一成，即100萬元。由于中央銀行的設立，中國、交通二行在北京政府統(tǒng)治時期曾經享有的代理國庫的特權被取消了。經過這一步改造，南京政府的國家資本就滲透到了這兩家銀行^[5]。
南京政府又將中國銀行改組成特許的國際匯兌銀行，其業(yè)務是：“一、經理政府發(fā)行海外公債及還本付息事宜；二、經理政府存在國外之各項公款及收付事宜；三、發(fā)展及扶植海外貿易事宜；四、代理一部分國庫事宜；并仍有發(fā)行兌換券之特權，此外并經理國內外匯兌及貨物押匯，商業(yè)期票及匯票貼現(xiàn)”,由臨時股東會選張公權為總經理，由國府任命李銘為董事長^[6]。同時將交通銀行改組為“政府特許發(fā)展全國實業(yè)之銀行，由胡祖同任總經理。其業(yè)務是：一、代理公共實業(yè)機關發(fā)行債票及經理還本付息事宜；二、代理交通事業(yè)之公款收支事項；三、辦理其他獎勵及發(fā)展實業(yè)計劃。四、代理一部分國庫事宜，并可發(fā)行兌換券?！?sup>[7]這樣，中央、中國、交通三行鼎立的制度就建立起來，它們各負其責，共同為推行政府的金融政策服務。
在宋子文出任財長和中央銀行總裁期間，為了給蔣介石發(fā)動“剿共”內戰(zhàn)和排除異己的軍閥混戰(zhàn)籌措軍費，財政部發(fā)行的公債額很大，到1933年已達14億多元。這不僅使宋子文同上海金融家的矛盾加劇了，而且由于籌劃公債的還本付息和開發(fā)新財源感到很吃緊，因此宋子文與蔣介石在裁撤軍隊、減少軍費、平衡預算等問題上發(fā)生了激烈矛盾，從而使蔣介石不得不采取“走馬換將”的辦法，讓孔祥熙接替宋子文的職務，于1933年4月6日接任中央銀行總裁，11月1日接任財長。孔接任當時，“國庫每月收入1500余萬元，支出2200余萬元，其中軍費一項每月即達1800萬元，每月不敷數(shù)目約800萬元之譜。庫存僅有現(xiàn)金300余萬元及尚未發(fā)行的公債庫券2700余萬元，黃金外匯全無。即使2700余萬元的公債能全部順利發(fā)行，也不過維持三個月的開支而已。宋子文認為：三個月之后，國民政府的財政，就要垮得一塌糊涂，不可收拾”^[8]?？拙褪窃谶@樣窘迫的境況下受命的，為了挽救南京政府財政窘迫危機的局面，孔與蔣、宋在武漢開會密商，決定對中、交兩行進行第二步改造，這就是增資改組，提高中央銀行地位。
(三)增資改組，使中央銀行成為三行之冠
為了進一步控制中、交兩行，使中央銀行成為三行之冠，南京政府又尋找機會對中、交兩行進行第二步改造。1935年初，孔祥熙開始面臨新的財政危機，美國的白銀政策使孔所施行的赤字財政政策受到重大威脅。由于貨幣市場緊張，上海金融界不愿意認購政府的新公債，而中央銀行的負擔又沉重到了極點。在這種情況下，中國銀行總經理張公權不僅反對孔氏的赤字財政政策，而且當財政危機加劇時，中國銀行與交通銀行聯(lián)合起來拒絕以財力支援孔祥熙，這使孔十分惱怒。于是，孔與蔣介石密商，決定要把張公權和胡祖同從中交兩行總經理的位置上撤下來。由于擔心采取強硬措施會引起中交兩行投資者的恐懼，從而將其資本轉入上海外國銀行，孔祥熙不得不小心翼翼地進行著改造中交兩行的工作。1935年2月，美國大量收購白銀，導致上海貨幣市場奇緊，很多工商企業(yè)面臨倒閉破產的危險，工商業(yè)團體強烈要求南京政府提供救濟?？紫槲醣悴倏v工商界資本家要求銀行貸款，把工商界的不滿引向銀行界。
這樣，銀行資本家在政治上陷于孤立后，就為南京政府改造和控制中交兩行提供了借口。3月23日，孔祥熙突然宣布，政府將要對中交兩行實行管制，要求該兩行增發(fā)股票，而且要把兩行的控制權交給政府^[9]。與索取控制權相配合，南京政府同時發(fā)行了1億元以關稅為擔保的金融公債，作為購買新股的資金。起初，孔祥熙企圖使中國銀行的資本股額變?yōu)楣偃潭?即國家資本占30萬股，私人資本占20萬股，每股為100元),使官股壓倒商股，但遭到中國銀行商股勢力最大的江浙資本集團反對。經過討價還價，最后是國家與私人資本各占一半(即官商各占20萬股),使資本總額達到4000萬元^[10]。這樣，中國銀行的國家資本就占到50%。在交通銀行中，財政部增撥金融公債1000萬元，連同原有官股，使國家資本占到55%。在向中交兩行強行增資的同時，孔祥熙又宣布中國銀行董事長和總經理的位置由宋子文接替(后為拉攏江浙資本集團，宋只任董事長，總經理由江浙財團的宋漢章?lián)?,原總經理張公權和董事長李銘被調出中國銀行；交通銀行則由孔氏派系的唐壽民和胡筆江(即胡筠)分任總經理和董事長。
為了增強中央銀行的實力，南京政府決定將其資本總額增加到1億元，并將總行由上海遷往南京，以便在首都能夠有效地擔負起調濟全國金融之職責?？偛眯惺剐姓嗟闹饕獧C構，是其下設的發(fā)行、業(yè)務二局。此二局相互獨立，若無法定準備金，發(fā)行局不得濫發(fā)紙幣。中央銀行成立之初，為得到金融界支持，南京政府曾在理事會、監(jiān)事會中拉攏一些金融巨頭來擔任理、監(jiān)事，如江浙財團的榮宗敬、錢永銘、陳光甫、張公權、吳鼎昌、葉琢堂等先后擔任過理事；李銘、秦潤卿、貝祖詒、虞洽卿、徐成冕、胡孟嘉、唐壽民等先后擔任過監(jiān)事。而實權卻為宋、孔所掌握。
中央銀行憑借國有銀行的特殊地位，在經營銀行業(yè)務的過程中大肆排擠其他銀行，獲取了巨額利潤。以該行成立時的1928年為基期，到1936年時其資產總額增加了23倍，存款額增長了341倍，兌換券發(fā)行增加了25倍，從中所獲得的純利則增加了61倍(1934年達最高額)。中央銀行確實成了三行之冠^[11]。其發(fā)展速度是其他銀行無法比擬的，它所積累的大量資本，奠定了政府壟斷全國金融業(yè)的基礎，如果沒有中央銀行的迅速發(fā)展，要形成后來以“四行二局”為主干的國家金融體系是不可能的。因此，可以說中央銀行是南京政府國家銀行團的核心。
(四)四省農民銀行改組成中國農民銀行
中國農民銀行是南京政府由原“豫鄂皖贛四省農民銀行”改組而成的一家面向農村的國家專業(yè)銀行。1930年11月，中原大戰(zhàn)結束時，蔣介石立即把矛頭指向中央蘇區(qū)，并在江西設有“剿共”總司令部。該司令部內設有一個所謂的“農村金融救濟處”。1933年初，為了籌措“剿共”軍費，蔣介石批準在農村金融救濟處的基礎上，組設豫鄂皖贛四省農民銀行。該行最初的資金來自湖北鴉片特稅，同時湖北省銀行也是它最重要的股東。其總行設在漢口，四省各設分行。四省農行時期，總經理是郭外峰，1935年改由蔣介石的親信徐繼莊接任。該行曾發(fā)行一角、二角、五角三種流通券，由“剿匪總司令部”布告四省，強制使用。四省農行的業(yè)務活動從不公開，它的出現(xiàn)被認為是“為財政部和中央銀行制造麻煩的根源”^[12]。
1935年4月1日，南京政府決定將四省農行改組為中國農民銀行。據(jù)稱改組的原因是：四省農行“成立兩年有余，于調劑農村金融頗見成效”,“而其他各省農村金融，亦確有統(tǒng)籌調劑之必要?，F(xiàn)擬將四省農民銀行擴大范圍，改為中國農民銀行”^[13]。同年5月，立法院通過了《中國農民銀行條例》,規(guī)定該行作為南京政府“供給農民資金、復興農村經濟、促進農業(yè)生產”的農業(yè)專門銀行。它的業(yè)務范圍是：(1)收受存款；(2)辦理匯兌；(3)買賣生金銀及有價證券；(4)動產不動產之抵押放款及保證信用放款；(5)經營農業(yè)倉庫及放款于農產農具之改良事宜與農民合作社；(6)發(fā)行農業(yè)債券及農業(yè)流通券；(7)農業(yè)票據(jù)貼現(xiàn)^[14]。中國農民銀行的資本總額規(guī)定為1000萬元，由財政部認購250萬元，各省市政府共計認購250萬元，其余的500萬元由社會各階層人士自由認購。事實上，私人從未認購農民銀行股票，其資金全部都是由財政部撥付的。中國農民銀行成立后，蔣介石自任董事長，并準備將資本增加到6000萬元?？紫槲鯙橛鲜Y氏的要求，對農民銀行進行全力幫助。如法幣政策實施后，孔祥熙規(guī)定，除河南農業(yè)銀行、湖北省銀行、浙江地方銀行、陜西省銀行等四家銀行的發(fā)行部分由中央、中國、交通三行接收外，其余各省銀行或類似省銀行的發(fā)行部分，統(tǒng)統(tǒng)由中國農民銀行接收；對尚未設立中國農民銀行分行的省份，同意陸續(xù)籌備設立^[15]。通過這些措施，農民銀行很快就發(fā)展成為與中國、交通兩行并列的第三大專業(yè)銀行。
中央銀行設立之初，其勢力原本是很孤單的，但將中國、交通、四省農行相繼改組為三大專業(yè)銀行后，這家“銀行之銀行”的中央銀行，如虎添翼，使國家銀行的勢力空前強大起來，很快就成為政府國家金融資本的核心支柱。此后，政府就通過這四大國家銀行進一步擴大國家壟斷資本。
(五)設立中央信托局和成立郵政儲金匯業(yè)局
中央信托局是中央銀行直轄的一個局。1935年7月30日，財政部宣布中央信托局成立，原中國銀行總經理張公權調任中央銀行副總裁兼中央信托局長。同年10月1日，信托局開始營業(yè)。在營業(yè)開幕式上，孔祥熙對成立信托局的原因作了說明。他說，因政府方面有許多事要委托商業(yè)機構經理，同時中央銀行限于國家銀行代理國庫的地位，事實上及手續(xù)上都不能出面，所以在中央銀行之下，組織一個信托事業(yè)獨立機構，經辦這方面的事情^[16]。中央信托局的理事長由孔祥熙自己兼任，張公權與葉琢堂為常務理事。根據(jù)《中央信托局章程》,信托局的資本定為1000萬元，由中央銀行一次撥足；總局設在上海，各地酌設分局。其主要業(yè)務是：代理國家收購各項出口物資，并經辦軍火進口生意；經理“國營”事業(yè)或“公用”事業(yè)債券股票募集與發(fā)行；經營國家財產物資的保險業(yè)務及政府機關重要文件契約的保管事項；經收“公共機關”或“公共團體”的信托存款；辦理各種保證事項和委托代理事項，等等^[17]。不久，中央信托局又經營起了普通儲蓄存款放款業(yè)務，其經營范圍從采辦、保險、信托、儲蓄、直至農貸，幾乎無所不包。但是，它所側重的方面還是經營購料和易貨業(yè)務，以致后來發(fā)展成為國家壟斷對外貿易、從事買辦性商業(yè)活動的重要工具。
中國郵政局早在1898年即已開辦匯兌業(yè)務，1908年又開辦了儲蓄業(yè)務，至1929年，通匯的郵局及代辦處所有2374處，辦理儲蓄業(yè)務的郵局達206處以上。有這樣一群龐大而廣泛的信用機構，國民政府自然要將其收歸國有。1930年，政府下令將原來經營儲金匯兌業(yè)務的郵政局改為郵政儲金匯業(yè)局，并在上海成立郵政儲金匯業(yè)總局，直屬交通部管轄。1931年6月，政府相繼公布《郵政儲金匯業(yè)總局組織法》、《郵政國內匯兌法》和《郵政儲金法》。1935年，郵政儲金匯業(yè)總局改稱郵政儲金匯業(yè)局，改隸于郵政總局。郵政儲金匯業(yè)局的資本，沒有規(guī)定具體數(shù)額，而是以“全國郵政收入為擔?！?其經營業(yè)務為：舉辦活期儲蓄、定期儲蓄、郵政匯票、電報匯款、抵押放款、貼現(xiàn)放款，購買公債或庫券以及辦理保險業(yè)務等等。該局成立之時，儲金總額只有1000萬元，1935年時增至5000萬元，通匯的局、所已增加到9500處以上^[18]。政府曾規(guī)定，凡中央、中國、交通三行未設分支機構的地方，政府的一切款項均由郵政儲金匯業(yè)局轉飭當?shù)剜]局代辦。這樣，郵政儲金匯業(yè)局便成為南京政府吸收大量存款和匯兌資金的工具，到1936年6月，其總資產額已達8520萬元。
上述是政府控制國家金融命脈的所謂“四行二局”形成的簡略情況。它們作為完整意義上的國家金融統(tǒng)治機構，其最后形成是在1935年前后。通過1935年實施的法幣政策，“四行二局”作為國民政府國家金融體系的主體地位已經穩(wěn)固下來，并開始發(fā)揮控制和支配全國貨幣金融總樞紐的功能?！八男卸帧钡淖詈笮纬?，可以說是政府國家金融體制及其統(tǒng)治網建立的標志。