袁世凱雖一心想以武力消滅南方的國民黨人，對國會與政黨政治本無興趣，但為籠絡(luò)人心和保證他的武力統(tǒng)一計(jì)劃的順利進(jìn)行，他暫時采取了克制與容忍的態(tài)度，并極力支持梁啟超并合共和、民主、統(tǒng)一三黨為進(jìn)步黨，以爭取政治同盟軍。
1913年4月8日，中華民國第一屆國會開幕典禮遵袁世凱3月19日通告，在北京新落成的眾議院議場舉行。這天風(fēng)和日暖，街市遍懸國旗，自上午9時起，議員們身著特制禮服陸續(xù)齊集會場。其中有參議員一百七十九人，眾議員五百零三人，國務(wù)總理及各部總長皆列席，其他內(nèi)外觀禮代表千余人。11時，籌備國會事務(wù)局委員顧鰲宣布典禮開始，拱衛(wèi)軍鳴禮炮一百零八響以志敬。接著由籌備國會事務(wù)局委員長施愚報告國會召集經(jīng)過，并公推議員中年事最高的云南參議員楊瓊為臨時主席。楊就席后，首先委托籌備參議院事務(wù)處籌備事務(wù)員林長民代行宣讀開會詞，繼請?jiān)绖P特派代表總統(tǒng)府秘書長梁士詒登臺致賀。梁代袁致詞說：“我中華民國第一次國會正式成立，此實(shí)四千余年歷史上莫大之光榮，四萬萬人億萬年之幸福。世凱亦國民一分子，當(dāng)與諸君子同深慶幸”,并高呼“中華民國萬歲，民國國會萬歲”^[1]!袁世凱對國會的虛偽態(tài)度，更增加了北京國民黨議員以合法斗爭解決“宋案”的幻想，致使“二次革命”爆發(fā)時，大部分國民黨議員仍穩(wěn)坐國會主張“法律解決”,只有少數(shù)議員毅然南下討袁。
隨著國會的開幕，國民、共和、民主、統(tǒng)一四大政黨以國民黨為一方，共和、民主、統(tǒng)一三黨為另一方，為選舉參眾兩院議長、副議長展開了激烈的競爭。22日，經(jīng)多次預(yù)備會的爭吵，四黨商定24日同時舉行兩院第一次正式會，討論議事細(xì)則、旁聽規(guī)則及正副議長互選規(guī)則等案。25日，參議院首先舉行議長選舉會，并援臨時參議院先例，采用有記名投票法分別互選。結(jié)果國民黨議員張繼、王正廷當(dāng)選為正、副議長。次日，眾議院在共和等三黨議員的堅(jiān)持下，改采無記名投票法選舉議長，民主黨湯化龍獲二百七十二票，超過國民黨吳景濂六票，但因未過投票總額半數(shù)，依選舉規(guī)則，應(yīng)由二人決選解決。經(jīng)28日、30日兩次決選，湯化龍最后戰(zhàn)勝對手，當(dāng)選為議長。副議長續(xù)于5月1日選出，共和黨陳國祥當(dāng)選。
國會的成立，在中國歷史上是第一次。由于近代中國的歷史環(huán)境和當(dāng)時特殊的政治格局，它作為資產(chǎn)階級國會，其成員卻大多是“‘原清政府的官吏’(包括參加新政權(quán)的舊官吏)和‘士紳’出身的，與封建經(jīng)濟(jì)、政治、文化聯(lián)系密切的議員”,而真正的資產(chǎn)階級議員反而為數(shù)甚少^[2]。但是，它與臨時參議院一樣，畢竟是資產(chǎn)階級共和國的象征，是作為君主專制制度的對立物而出現(xiàn)的，代表著十九世紀(jì)中后期以來無數(shù)先進(jìn)的中國人和革命先烈們的理想和愿望，具有不可抹殺的歷史進(jìn)步意義。
國會開幕大大加速了進(jìn)步黨的成立。進(jìn)步黨由共和、民主、統(tǒng)一三黨合并而成，實(shí)際領(lǐng)袖是梁啟超。三黨合并的計(jì)劃雖是梁一二月以前提出的，但其構(gòu)想?yún)s早在上年初便形成了，并為實(shí)現(xiàn)這—構(gòu)想作了長期努力。當(dāng)時，由于同盟會革命主張的勝利，多年來一直為君主立憲而奔走呼號的立憲派人士普遍陷入“若喪家之狗，無所歸宿，言之氣結(jié)”的窘境。為了繼續(xù)對抗同盟會，他們以為唯一的出路是與袁世凱結(jié)成同盟。為此，1912年3月24日，梁啟超向袁提出：共和國體下，“善為政者，必暗中為輿論之主，而表面自居輿論之仆，夫是以能有成”,并建議他聯(lián)合舊立憲派和革命派中分化出來的分子，組織一個所謂“健全之大黨”,以與同盟會為“公正之黨爭”,使“彼自歸于劣敗”^[3]。袁世凱為了自己的政治目的，欣然接受了梁的獻(xiàn)策。他復(fù)函梁說：“所策皆至確不易，中心藏之，何日忘之。”^[4]并托張謇為梁歸國問題向南方革命黨人代作“疏通”^[5],以期他能及早回國將此計(jì)劃付諸實(shí)行。
這年10月8日，梁啟超應(yīng)袁世凱電召由日本回到天津。其時，同盟會已聯(lián)合統(tǒng)一共和黨等組織改組為國民黨，成了黨勢澎湃、莫能禁御的第一大黨。共和、民主兩黨為抵制它的影響，雖正在謀求合并，但成效并不顯著。因此，梁啟超回國后的第一個行動是積極推動兩黨合并成功。梁的活動得到了袁世凱的大力支持，他答應(yīng)為新黨提供活動經(jīng)費(fèi)二十萬元^[6]。在梁啟超的積極活動下，兩黨很快達(dá)成合并協(xié)議，共同議決新黨舉黎元洪為總理，梁啟超為協(xié)理，張謇、伍廷芳、那彥圖退居干事，準(zhǔn)備于一月之內(nèi)成立發(fā)表。為消國民黨之忌，梁又通過輿論工具故意放風(fēng)說合并“難成”^[7]。
但是，這次眼見“必成”的合并，事實(shí)上并未成功。主要原因有二：其一與當(dāng)時形勢有關(guān)。隨著侵犯中國主權(quán)的《俄蒙協(xié)約》的披露，自11月上旬起，舉國上下都在抗議袁政府對俄妥協(xié)投降。在此形勢下，共和、民主兩黨對公開合并附袁不能不有所顧忌。于是，他們反不受梁啟超約束，聯(lián)合發(fā)表通電，宣布政府十大罪狀，以爭取主動。其二則涉及兩黨權(quán)力加減問題。當(dāng)時，舉國正準(zhǔn)備國會大選，共和、民主兩黨皆欲借此造成自己的優(yōu)勢，以作合并時向?qū)Ψ剿鲀r的籌碼。特別是民主黨，更有它自己的如意算盤。它預(yù)計(jì)各省大選結(jié)果，當(dāng)選者必定前清咨議局議員居多，而前清咨議局議員又因歷史關(guān)系大多將參加民主黨。這樣，它就有希望在國會中取得多數(shù)議席，不僅戰(zhàn)勝國民黨，且令共和黨也黯然失色。正因如此，所以兩黨皆對合并漸形消極，甚至有根本“反對合并者”^[8]。梁啟超無可如何，一氣之下于1913年2月24日加入了共和黨。
然而，截至2月24日的大選結(jié)果，不僅民主黨僅得約三十席，即獲得二百四十余席的共和黨也同樣不能獨(dú)占國會多數(shù)，而國民黨反處于二百六七十席的領(lǐng)先地位。事實(shí)證明除非共和、民主、統(tǒng)一三黨合而為一，將難與國民黨對壘。此外，國民黨大選獲勝，使袁世凱對“健全之大黨”的需要也更為迫切了。他意識到不趕緊組織一為己所用的大黨，就不能有效控制國會。為此，他要求政見本屬相同的共和、民主、統(tǒng)一三黨以國事為重，速求合并成功，以擴(kuò)大影響力。這是3月中旬梁啟超組黨活動出人意外地獲得“大進(jìn)步”,由謀求共和、民主兩黨合并發(fā)展到三黨合并達(dá)成“定議”的主要原因。三黨合并后的新黨擬舉袁世凱為總理，黎元洪、梁啟超分任協(xié)理，梁決定于3月19日入京，然后正式發(fā)表。
但就在這時又發(fā)生了宋教仁被刺事件，全國輿論集矢袁世凱，梁啟超也備受責(zé)難。三黨部分黨員為避免國民黨之忌，又多不欲舉袁世凱為總理。三黨內(nèi)部對合并后的組織形式與干部配置仍紛爭不已，共和黨主張總理制，由黎元洪任總理，梁啟超任協(xié)理，湯化龍和孫武分任政務(wù)部長和黨務(wù)部長，而民主黨為提高湯化龍地位起見則仍主理事制，由黎任理事長，梁、湯、孫并列為理事。這樣就使剛有“定議”的三黨合并計(jì)劃重又?jǐn)R淺。袁世凱為減輕國民黨對三黨合并的壓力，一面宣布他暫不入黨，一面通知梁啟超“暫緩入京”。梁啟超雖不滿于“民主黨諸人所為”,憤憤不平地對他的女兒說：“民主鬼吾恨之刺骨”^[9],并欲公開宣布“不復(fù)與聞黨事”^[10],以要挾民主黨人。但面對國人的反袁情緒，也不得不改采“半消極半積極”的態(tài)度，準(zhǔn)備辭去“協(xié)理”之職，別設(shè)進(jìn)退裕如的“參事長”以自任。
但是，當(dāng)時不斷發(fā)展變化的政治形勢決定了這種擱淺也是不會長久的。隨著由宋案而起的反袁事態(tài)的擴(kuò)大，袁世凱對三黨“相倚之心”也更加急切^[11]。兼以正式國會即將開幕，由于“形式之分立”和“步伐不能如軍隊(duì)之整齊”^[12],三黨在議院的多數(shù)并未形成。所以三黨合并的步伐反較前加快了。4月2日，梁啟超為“合黨事”在袁世凱所派馬隊(duì)、憲兵、探訪隊(duì)的嚴(yán)密保護(hù)下趕往北京。經(jīng)與各方反復(fù)磋商，決議于16日舉行三黨黨員聯(lián)誼會。屆時，梁啟超、孫武、湯化龍、王賡等要人皆到會演說，一致強(qiáng)調(diào)為取得議院多數(shù)，三黨務(wù)必彼此容忍與犧牲“各方面之小意見小問題”,速求“合并成功”。梁啟超指出：“三黨在院內(nèi)尚不能多數(shù)，此種現(xiàn)象極為可憂?！彼粲酰骸盀槿h計(jì)，為敵黨計(jì)，皆宜三黨合并，使中國保有二大黨對峙之政象漸入于軌道?！?sup>[13]經(jīng)此次大會后，三黨意見漸趨統(tǒng)一，于25日正式簽訂合組進(jìn)步黨的協(xié)議書。5月3日，三黨本部聯(lián)電各黨交通處，報告各黨本部審時度勢，已決議合并，一旦籌備完成，即開成立大會，希各支分部先行接洽合并。15日，三黨議員職員舉行特別會，討論黨章及成立大會有關(guān)事宜。28日，選出新黨本部職員。29日，舉行三黨全體在京黨員大會，宣布進(jìn)步黨正式成立。
進(jìn)步黨選舉黎元洪為理事長，梁啟超、張謇、伍廷芳、孫武、那彥圖、湯化龍、王賡、蒲殿俊、王印川等九人為理事。另由理事長、理事共同推舉各地重要黨員阿穆爾靈圭、張紹曾、馮國璋、周自齊、熊希齡、閻錫山、胡景伊、尹昌衡、蔡鍔、朱瑞、唐繼堯、陸榮廷、張鎮(zhèn)芳、楊增新、張鳳翙、程德全、陳國祥、徐勤、莊蘊(yùn)寬、汪大燮、陳昭常、齊耀琳、陳炯明等人為名譽(yù)理事。其本部下設(shè)政務(wù)、黨務(wù)二部，分別由林長民、丁世嶧任部長。該黨遵循梁啟超制定、袁世凱批準(zhǔn)的組織原則，以“舊立憲黨”和“舊革命黨”中的變節(jié)分子為中堅(jiān)，同時也不拒絕“善趨風(fēng)氣隨聲附和者”入黨^[14]。它的支分部遍布全國各省區(qū)，大多數(shù)相應(yīng)由共和、民主、統(tǒng)一三黨支分部改組而成，也有少數(shù)是本部特派員在各省區(qū)地方當(dāng)局支持下建立的。鑒于國會大選時華僑“全敗”的教訓(xùn)，它還專門派出特派員前往南洋群島各華僑集中地發(fā)展組織，以爭取海外華僑政治、經(jīng)濟(jì)上的支持。以上事實(shí)表明，進(jìn)步黨是在袁世凱直接操縱下成立的，它的成立標(biāo)志著袁世凱與進(jìn)步黨人聯(lián)盟關(guān)系的正式確立。
進(jìn)步黨沒有辜負(fù)袁世凱的期望。它成立后，即宣布其黨綱是：1.取國家主義，建設(shè)強(qiáng)善政府；2.尊人民公意，擁護(hù)法賦自由；3.應(yīng)世界大勢，增進(jìn)平和實(shí)利。這個黨綱雖也籠統(tǒng)提出了反映資產(chǎn)階級利益和要求的“法賦自由”、“平和實(shí)利”等綱領(lǐng)，但最根本的是第一條。這第一條究竟是什么意思，參照一下進(jìn)步黨的其他聲明和主張就清楚了。進(jìn)步黨曾反復(fù)聲明：它“以國家之生存發(fā)達(dá)為目的”^[15],其“唯一之希望在國家不致糜爛，大局不致憂亂”^[16]。它以“穩(wěn)健派”、“建設(shè)派”自居，凡事主張“從和平改革入手”,斷然摒棄任何“推翻現(xiàn)狀”之舉^[17]。它攻擊資產(chǎn)階級革命派為“暴烈派”,實(shí)行“暴民專制”,抱怨袁世凱對革命派“含糊敷衍”^[18],鎮(zhèn)壓不力。由此可見，進(jìn)步黨所要建設(shè)的“強(qiáng)善政府”就是一個抵御“暴民專制”的政府，這在當(dāng)時的歷史條件下，不過是袁世凱政府的代名詞而已。
正因如此，所以進(jìn)步黨極力為袁世凱一手制造的宋教仁血案辯護(hù)，聲言“宋案確與政府無關(guān)”^[19],并捏稱“系同盟會人自屠”^[20],“真主使者，陳其美也”^[21]。直到6月15日，宋案真相已大白于天下，它仍一面主張“法律解決”,一面散布趙秉鈞是否“有罪”,尚待“證明”。至于袁世凱違法簽訂的“善后借款合同”,因袁已允諾以部分回扣“作該黨費(fèi)用”^[22],自然更為它所竭誠擁護(hù)。4月26日，參議院正副議長張繼、王正廷發(fā)表反對違法借款通電后，參議院的進(jìn)步黨人即于5月3日向張、王提出質(zhì)問，并由丁世嶧等八十七人發(fā)表通電，聲明張、王26日通電“業(yè)由張、王二君當(dāng)院聲明純系個人私電，與參議院無涉”^[23]。接著，為了“證明”袁世凱并未“違法”,湯化龍等四十八人又以前參議院議員身份通電全國，說“此項(xiàng)條約，事實(shí)上確為前參議院業(yè)經(jīng)通過之件”^[24]。當(dāng)參、眾兩院的國民黨議員提議將善后借款咨請查照備案的咨文咨還袁政府時，進(jìn)步黨議員們一面大造輿論，鼓吹“政府為不違法”^[25],攻擊國民黨“反對借款即是破壞民國”^[26];一面又以暗中退席、制造不足法定人數(shù)的手段，阻撓國會表決通過。據(jù)堅(jiān)決反袁的《中華民報》揭露：除此之外，進(jìn)步黨議員還相約以下列辦法阻止國會表決此案：1.如遇國民黨議員發(fā)言，“即大起喧嘩，必使其不得發(fā)言而止”;2.要求袁政府“概不發(fā)給”國民黨議員“本月之津貼”,“使其窮困無聊，必為三黨所用而后已”;3.如暗中退席和上述二法均無濟(jì)于事，“即以激烈手段對付”^[27]。5月13日，它甚至顧不得進(jìn)步黨尚未正式宣布成立，即迫不及待地以進(jìn)步黨名義發(fā)表通電，公開申明善后借款“在實(shí)質(zhì)上本無可議”,“我黨在兩院勢難坐視，不能不據(jù)理力爭”^[28]。
此外，進(jìn)步黨雖口口聲聲說它深懼“戎馬生郊，地方糜爛”,但對袁世凱的武力統(tǒng)一政策卻從無異詞。對于北洋軍的備戰(zhàn)活動。它早有所聞，5月2日，梁啟超就在給他女兒的一封信中說過“此次戰(zhàn)禍必不能免”,并表示過完全支持袁世凱發(fā)動一場消滅南方國民黨軍事力量的戰(zhàn)爭。為此，戰(zhàn)爭爆發(fā)前，它多次在國會提出質(zhì)問書，責(zé)問袁政府對李烈鈞、柏文蔚等所謂“違抗中央、破壞民國”的種種舉動，“畏首畏尾，日事敷衍”,強(qiáng)烈要求袁世凱“執(zhí)行約法，不可稍緩須臾，以致養(yǎng)癰貽患”^[29]。戰(zhàn)爭爆發(fā)后，它指控李烈鈞宣布江西獨(dú)立是“叛反國家：應(yīng)從速撲滅”^[30],并接連兩次召開特別會，“討論維持國家之計(jì)劃”。會上，梁啟超反復(fù)強(qiáng)調(diào)“當(dāng)此國家多事之秋，本部必須有以自見，始不負(fù)以國利民福為前提之本意，本黨黨員務(wù)望逐日撥冗至本部互相討論，共籌良策，以各盡一分子之義務(wù)”^[31],并決議：1.由汪榮寶起草《咨請政府征伐叛徒建議案》,即日提交眾議院議決；2.同意由熊希齡代替趙秉鈞組閣，以鞏固中央政府；3.取消程德全、陳炯明進(jìn)步黨名譽(yù)理事資格。與此同時，它還兩次發(fā)表通電，一面極力為袁世凱開脫罪責(zé)，一面號召國人明辨所謂“是非”,叫嚷“有效逆者，當(dāng)共殛之”^[32]。至其參、眾兩院議員即在國會再三要求袁世凱采取堅(jiān)決有力的“戡亂”措施，并屢次提出諸如《請懲罰破壞國憲扶助亂黨之韓玉辰案》、《請拿捕張繼案》之類的提案，以打擊國民黨。關(guān)于進(jìn)步黨此時的所作所為及其作用，該黨名譽(yù)理事、廣東支部長徐勤事后曾供認(rèn)：進(jìn)步黨“當(dāng)時通電各省，日用電費(fèi)至八萬余元。并各言論機(jī)關(guān)，隨處發(fā)揮擁護(hù)政府，群疑乃釋”。又說：“平亂之功，固由赳赳者之奮勇有以致之，而鼓吹輿論，團(tuán)結(jié)人心，以為武力之后盾者，非他人實(shí)吾黨也。”^[33]以上事實(shí)說明，袁世凱在爭取同盟軍方面獲得了極大的成功。