《善后會(huì)議條例》公布之后，段祺瑞特派與之有“金蘭之交”的許世英辦理籌備善后會(huì)議事宜^[1]。許受命之后，即在北京西堂子胡同設(shè)立籌備處，置總務(wù)、文牘、交際三股。各股設(shè)股長(zhǎng)一人，下置主任、辦事員及交際員若干，以張軫、費(fèi)保彥、駱通、廖熙元、李其荃、鄧子誠(chéng)、李慶芳、烏澤聲等八人為秘書(shū)。組織既定，乃召集職員會(huì)議，籌商一切，并編訂籌備處章程七條，分別就籌備處的設(shè)立、隸屬關(guān)系和權(quán)限、組織機(jī)構(gòu)、文電處理、辦事細(xì)則、竣會(huì)后器具之移交、章程實(shí)施日期作了具體規(guī)定。關(guān)于籌備處的隸屬關(guān)系和權(quán)限，章程明確規(guī)定：“本處直隸于執(zhí)政，凡一切籌備事務(wù)，由處長(zhǎng)秉承執(zhí)政行之；遇有重要事件，由處長(zhǎng)呈請(qǐng)執(zhí)政，派員會(huì)商決定后呈核實(shí)行；關(guān)于善后會(huì)議各種議案，應(yīng)請(qǐng)執(zhí)政指定主管機(jī)關(guān)，或派員辦理；善后會(huì)議條例發(fā)生疑義時(shí)，由臨時(shí)法制院解釋。”^[2]
籌備處成立后，即根據(jù)章程規(guī)定的職權(quán)范圍，開(kāi)始邀請(qǐng)會(huì)員。最初擬定的會(huì)員合計(jì)一百三十二名，但因條例細(xì)則規(guī)定兼省長(zhǎng)之督辦及兼督辦之省長(zhǎng)等會(huì)員可派代表兩名與會(huì)，全部應(yīng)出席的代表為一百六十六名^[3]。各軍首領(lǐng)以及各省區(qū)及蒙、藏、青海軍民長(zhǎng)官大多派代表列席，特聘會(huì)員則親自參會(huì)。
從政治關(guān)系上分析，善后會(huì)議列席者可分為四大派系：其一為安福系。這主要是段祺瑞系統(tǒng)的人，另外還包括段欲拉攏或借重的人，計(jì)有趙爾巽、王士珍、熊希齡、烏澤聲、周學(xué)熙、胡適、周作民等十余名，時(shí)人稱之為“準(zhǔn)段系”。其二為奉天系。凡東三省、直隸、熱河之代表，皆包括其中，總數(shù)約在三十人上下，領(lǐng)袖人物為張作霖的秘書(shū)長(zhǎng)鄭謙及參謀長(zhǎng)楊宇霆。東三省代表二十余人，與會(huì)前曾先在沈陽(yáng)集合，召開(kāi)預(yù)備會(huì)議，然后來(lái)京，足證奉天方面對(duì)此會(huì)的重視。其三為國(guó)民軍系。包括察哈爾、綏遠(yuǎn)、京兆、河南省區(qū)代表，以及馮、胡、孫三部之軍官代表，人數(shù)約有十八名，在三系之中勢(shì)力較小。至各人之行動(dòng)，則大體以薛篤弼為標(biāo)準(zhǔn)。其四為西南聯(lián)治派之代表，約十余人，進(jìn)退大體視唐繼堯的立場(chǎng)為轉(zhuǎn)移。其他各省區(qū)代表，皆不能團(tuán)結(jié)一致，而往往附屬于某一派。西藏的達(dá)賴?yán)镆约鞍喽U額爾德尼的代表以西藏地區(qū)行政及宗教領(lǐng)袖代表的雙重身份應(yīng)邀，雖無(wú)派系分別，也十分引人注目^[4]。
依《條例》規(guī)定，“特聘會(huì)員”系由臨時(shí)執(zhí)政聘請(qǐng)或選派有特殊資望及學(xué)術(shù)經(jīng)驗(yàn)者擔(dān)任，且人數(shù)不得超過(guò)三十名，頗不易確定，直到1925年元旦才最后落實(shí)。三十人中，十人為拒賄議員，其入選系奉張與各方妥協(xié)的結(jié)果。其余二十人，或代表各實(shí)力派，或代表各政黨，或?yàn)樯虒W(xué)界之聞人^[5]。
自1924年12月30日段政府發(fā)出致各軍首領(lǐng)及各省區(qū)及蒙、藏、青海軍民長(zhǎng)官通電，“請(qǐng)躬自出席善后會(huì)議或派代表出席”,迄于次年2月1日，籌備處接各方派代表或允親自出席之函電，“計(jì)有三百四十六件之多”,“函電答復(fù)到會(huì)及派代表與會(huì)者，共計(jì)一百四十八人”^[6]。
經(jīng)費(fèi)的籌集是頗讓籌備處傷腦筋的事。為使會(huì)議順利召開(kāi)，許世英于1925年1月26日，繕具善后會(huì)議經(jīng)費(fèi)概算書(shū)，呈請(qǐng)段祺瑞提交國(guó)務(wù)會(huì)議議決。經(jīng)費(fèi)指撥分開(kāi)辦費(fèi)和經(jīng)常費(fèi)，兩項(xiàng)概算約五十萬(wàn)元^[7]。經(jīng)費(fèi)來(lái)源一為執(zhí)政飭財(cái)政部撥放，一為各省協(xié)濟(jì)。然而，籌備處最初僅收到財(cái)政部撥發(fā)的開(kāi)辦經(jīng)費(fèi)二萬(wàn)元，實(shí)收各省協(xié)款，亦只七萬(wàn)元。臨近會(huì)議開(kāi)幕，會(huì)員紛紛由各地赴京，車馬食宿，所費(fèi)不貲，“告貸頻繁”。許世英“苦無(wú)以應(yīng)”,再三呈文段執(zhí)政，請(qǐng)飭部緊急撥放經(jīng)費(fèi)，但部撥經(jīng)費(fèi)一直難以落實(shí)。經(jīng)籌備處與財(cái)政部反復(fù)籌商，最后談妥撥款，但此筆部撥“的款”仍須俟交通部允為代墊，始能兌現(xiàn)。在這種情況下，許世英只好讓會(huì)計(jì)科向鹽業(yè)銀行“商墊”、“暫借”,以救燃眉^[8]。