南京國(guó)民政府是蔣介石等人于四一二政變后成立的中央政府。
還在政變醞釀過(guò)程中，蔣介石等人即謀劃在南京成立一個(gè)與武漢國(guó)民政府對(duì)抗的中央政府。1927年4月9日，蔣介石偕黃紹竑等赴南京，籌劃召開中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)監(jiān)委聯(lián)席會(huì)議。四一二政變后，4月14日，蔣介石、胡漢民、吳稚暉等人在南京召開了國(guó)民黨“四中全會(huì)預(yù)備會(huì)議”,決定4月15日召開中央全會(huì)。因不足法定人數(shù)，改稱“談話會(huì)”?！罢勗挄?huì)”建議在南京正式成立“中華民國(guó)國(guó)民政府”,不承認(rèn)武漢政府和“不合法”的中央黨部①。而原二屆國(guó)民黨中央執(zhí)行委員共三十六人，當(dāng)時(shí)絕大多數(shù)在武漢，在南京的不足十人。為取得合法名義，胡漢民提議將“談話會(huì)”變成中央政治會(huì)議，這是廣州時(shí)的名稱，胡漢民、張靜江、吳稚暉、蔣介石等是這一機(jī)構(gòu)成員。但國(guó)民黨中央已于該年3月在武漢召開的二屆三中全會(huì)上將中央政治會(huì)議改名為中央政治委員會(huì)，并重選了十五人為委員，胡漢民、張靜江、吳稚暉等已落選。胡的提議得到“談話會(huì)”成員的贊同，然仍湊不夠法定人數(shù)，廣州時(shí)的中政會(huì)委員共二十一人，其中十五人不在南京。于是蔣介石以“總司令”名義“加派”蕭佛成、蔡元培、李石曾、鄧澤如、何應(yīng)欽、白崇禧、陳可玨、陳銘樞、賀耀祖九人為中政會(huì)委員，加胡漢民、張靜江、吳稚暉、蔣介石共十三人超過(guò)半數(shù)。這是一個(gè)非法的決定。因?yàn)榘凑諊?guó)民黨中央前所制定的中政會(huì)組織法，中政會(huì)委員應(yīng)由國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)推選。
非法的南京國(guó)民黨中央政治會(huì)議由胡漢民任主席，4月17日開會(huì)決定：國(guó)民政府從4月18日起開始在南京辦公，并于同一天假丁家橋江蘇省議會(huì)舉行定都南京慶典。
在4月18日的定都典禮上，蔡元培代表中央黨部授印，胡漢民代表國(guó)民政府接印。國(guó)民政府委員有蔣介石、胡漢民、張靜江、吳稚暉、李石曾、鄧澤如、蔡元培、李宗仁、何應(yīng)欽、古應(yīng)芬、柏文蔚、陳銘樞等。胡漢民以國(guó)民黨中央政治會(huì)議主席和國(guó)民政府委員身份主持慶祝閱兵典禮，并發(fā)表演說(shuō)，表示“擁護(hù)蔣總司令以鞏固革命陣營(yíng)”②。南京國(guó)民政府還發(fā)表了宣言和《告國(guó)民革命軍全體將士文》,宣稱“以軍事全權(quán)托付”蔣介石。按“軍政時(shí)期”實(shí)施《國(guó)民革命軍總司令部組織大綱》,明文規(guī)定：“出征動(dòng)員令下后，即為戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，為圖軍事便利起見，凡國(guó)民政府所屬軍民財(cái)政各部機(jī)關(guān)，均受總司令指揮，秉承其意旨，辦理各事。”③可見國(guó)民政府不過(guò)是軍隊(duì)的支差機(jī)關(guān)，胡漢民掌大印而不掌大權(quán)。蔣介石對(duì)全體將士訓(xùn)示說(shuō)： “今天(4月18日)是國(guó)民政府成立的一個(gè)紀(jì)念日，也可以說(shuō)是我們國(guó)民黨恢復(fù)黨權(quán)中央的一個(gè)紀(jì)念日?！比w將士要“一致效死，擁護(hù)我們南京建都的國(guó)民政府，并且要消滅共產(chǎn)黨所操縱的偽國(guó)民政府”④。
急忙拼湊成的南京國(guó)民政府，初期很不健全。涉及法統(tǒng)多少有所顧慮。胡漢民未敢以國(guó)民政府主席名義掌印，政府人事安排亦是羞羞答答。據(jù)《國(guó)民政府公報(bào)》載：1927年5月4日任命王伯群代理交通部長(zhǎng)，11日任命古應(yīng)芬代理財(cái)政部長(zhǎng)，是因?yàn)榻煌ú块L(zhǎng)孫科、財(cái)政部長(zhǎng)宋子文還在武漢政府方面。任命外交部長(zhǎng)伍朝樞而不代理，是因?yàn)槲錆h政府外交部長(zhǎng)陳友仁系國(guó)民黨左派。6月，設(shè)大學(xué)院，院長(zhǎng)蔡元培；設(shè)司法部，部長(zhǎng)王寵惠。8月，設(shè)民政部，部長(zhǎng)薛篤弼。
南京國(guó)民政府發(fā)布的對(duì)內(nèi)第一號(hào)命令是“分共”、“清黨”,公布通緝陳獨(dú)秀、鮑羅廷等197名共產(chǎn)黨員和國(guó)民黨左派人士名單。5月5日，成立清黨委員會(huì)，開始了大規(guī)模捕殺共產(chǎn)黨人和革命群眾。對(duì)外方面，為了取寵于帝國(guó)主義列強(qiáng)，采取反蘇政策，查封蘇聯(lián)駐華使館，拘捕蘇聯(lián)外交人員，表明這個(gè)政權(quán)的傾向性。
南京國(guó)民政府采取武力威脅、經(jīng)濟(jì)封鎖、挑撥離間等種種手段企圖搞垮武漢國(guó)民政府。7月15日，以汪精衛(wèi)為首的國(guó)民黨集團(tuán)公開叛變后，寧漢雙方加上在上海的西山會(huì)議派，經(jīng)過(guò)多次撮合，迫使蔣介石下野，在南京建立了國(guó)民黨中央特別委員會(huì)。特委會(huì)不過(guò)是一個(gè)看守機(jī)關(guān)，不久，蔣介石重新上臺(tái)，為加強(qiáng)其獨(dú)裁統(tǒng)治，經(jīng)過(guò)寧、漢、粵、滬幾方頭面人物議定，1928年2月2日至7日，由蔣介石主持召開國(guó)民黨二屆四中全會(huì)，修改了國(guó)民政府組織法，改組了國(guó)民政府。根據(jù)1928年2月13日公布的《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》,實(shí)行了主席制，增設(shè)最高法院、監(jiān)察院、審計(jì)院、法制局等機(jī)關(guān)。組織法第二條規(guī)定：國(guó)民政府由中央執(zhí)行委員會(huì)推舉委員若干人組成，中執(zhí)會(huì)并推定其中五至七人為常務(wù)委員，再于常務(wù)委員中指定一人為主席。這次推出了政府委員49人，大大超出了廣州國(guó)民政府成立時(shí)的16人和武漢國(guó)民政府時(shí)的26人，反映經(jīng)歷一段權(quán)力斗爭(zhēng)后的暫時(shí)妥協(xié)。譚延闿、蔡元培、張靜江、李烈鈞、于右任被推為常務(wù)委員，譚延闿被指定為國(guó)民政府主席。蔣介石則任國(guó)民黨中央政治會(huì)議主席兼軍事委員會(huì)主席，成為最有實(shí)權(quán)的核心人物。
1928年秋，北伐奉系告成。蔣介石與胡漢民合作，以孫中山曾經(jīng)設(shè)想的軍政、訓(xùn)政、憲政三個(gè)時(shí)期“革命程序論”為依據(jù)，宣布結(jié)束軍政，開始訓(xùn)政。胡漢民、孫科等起草了《訓(xùn)政大綱草案》,主要原則是：“一、以黨統(tǒng)一、以黨訓(xùn)政、培植憲政深厚之基；二、本黨重心，必求鞏固，黨應(yīng)擔(dān)發(fā)動(dòng)訓(xùn)政之責(zé)，政府應(yīng)擔(dān)實(shí)行訓(xùn)政之全責(zé)；三、以五權(quán)制度作訓(xùn)政之規(guī)模，期五權(quán)憲政最后之完成?！雹萃瑫r(shí)，還重新起草了《國(guó)民政府組織法》,連同《中國(guó)國(guó)民黨訓(xùn)政綱領(lǐng)》經(jīng)中常會(huì)第172次會(huì)議通過(guò)，于1928年10月4日公布?！队?xùn)政綱領(lǐng)》全文六條，主要是在訓(xùn)政時(shí)期，“由中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)代表國(guó)民大會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)民行使政權(quán)”;“治權(quán)之行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五項(xiàng)付托于國(guó)民政府，總會(huì)而執(zhí)行之”⑥。為國(guó)民黨獨(dú)攬政權(quán)和治權(quán)制造了一個(gè)法律根據(jù)。重新修訂的《國(guó)民政府組織法》規(guī)定開始“實(shí)行五權(quán)之治”,國(guó)民政府由“行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院組織之”。1928年8月召開的國(guó)民黨二屆五中全會(huì)，通過(guò)關(guān)于五院制議案。在關(guān)于《政治問(wèn)題案》決議中規(guī)定：“行政院下設(shè)內(nèi)政、外交、軍政、財(cái)政、教育、交通、工商、農(nóng)礦八部，及建設(shè)委員會(huì)、設(shè)計(jì)委員會(huì)、僑務(wù)委員會(huì)、蒙藏委員會(huì)、其他特種委員會(huì)?！眹?guó)民政府在國(guó)民黨中央政治會(huì)議監(jiān)督下，“總攬中華民國(guó)之治權(quán)”,負(fù)有“統(tǒng)率陸?？哲姟?“行使宣戰(zhàn)，媾和及締結(jié)條約之權(quán)”與“公布法律發(fā)布命令”,“行使大赦、特赦及減刑復(fù)權(quán)”等權(quán)力。與前期相比，五院制國(guó)民政府已經(jīng)擴(kuò)大，許多原國(guó)民革命軍總司令部的權(quán)力已被取代。國(guó)民政府設(shè)主席一人兼任中華民國(guó)陸、海、空軍總司令，蔣介石任國(guó)民政府主席。政府委員有蔣介石、譚延闿、胡漢民、蔡元培、戴季陶、王寵惠、馮玉祥、孫科、陳果夫、何應(yīng)欽、李宗仁、李濟(jì)深、楊樹莊、閻錫山、林森、張繼、張學(xué)良共17人。行政院長(zhǎng)譚延闿，副院長(zhǎng)馮玉祥；立法院長(zhǎng)胡漢民，副院長(zhǎng)林森；司法院長(zhǎng)王寵惠，副院長(zhǎng)張繼；考試院長(zhǎng)戴季陶，副院長(zhǎng)孫科；監(jiān)察院長(zhǎng)蔡元培，副院長(zhǎng)陳果夫。行政院所屬部委負(fù)責(zé)人有：內(nèi)務(wù)部部長(zhǎng)閻錫山，外交部部長(zhǎng)王正廷，軍政部部長(zhǎng)馮玉祥，財(cái)政部部長(zhǎng)宋子文，交通部部長(zhǎng)王伯群，鐵道部部長(zhǎng)孫科，工商部部長(zhǎng)孔祥熙，教育部部長(zhǎng)蔣夢(mèng)麟。國(guó)民政府直屬機(jī)關(guān)參謀部參謀總長(zhǎng)李濟(jì)深，訓(xùn)練總監(jiān)部總監(jiān)何應(yīng)欽，軍事參議院院長(zhǎng)李宗仁。國(guó)民政府的內(nèi)部組織，改秘書處為文官處，副官處為參軍處，以后又增設(shè)主計(jì)處。1928年10月10日(雙十節(jié))上午8時(shí)，蔣介石率領(lǐng)五院院長(zhǎng)及政府委員在南京國(guó)民黨中央黨部宣誓就職。
五院制的國(guó)民政府，名義上“五權(quán)分立”,實(shí)際上，依照《訓(xùn)政綱領(lǐng)》,人民沒(méi)有選舉、罷免、訓(xùn)制、復(fù)決(四項(xiàng)政權(quán))的權(quán)利，政權(quán)由國(guó)民黨代替行使；就五項(xiàng)治權(quán)而言，也是形式上各司其職，實(shí)權(quán)是有限的，例如施政方針、立法原則、人事任免等大權(quán)集中在中政會(huì)，更集中在蔣介石一身。人事安排表明權(quán)力分配，南京國(guó)民政府暫時(shí)平息了寧漢分立以來(lái)國(guó)民黨各派進(jìn)行的中央權(quán)力的爭(zhēng)奪，形成了以蔣介石派為中心的國(guó)民黨一黨專政體制，但西山會(huì)議派被排斥在中央政權(quán)之外，汪精衛(wèi)派更無(wú)國(guó)民政府中的一官半職，預(yù)示著這個(gè)國(guó)民黨南京政權(quán)的不穩(wěn)定性。
從1927年4月18日開始，經(jīng)歷一年半左右國(guó)民黨內(nèi)部派系紛爭(zhēng)，建立了五院制南京國(guó)民政府，標(biāo)志著國(guó)民黨蔣介石集團(tuán)統(tǒng)治中國(guó)的開始。