7月28日，曹錕應(yīng)張作霖的邀請(qǐng)到達(dá)天津。自皖軍戰(zhàn)敗后，所有在中央的段派勢(shì)力已掃蕩一空。薩鎮(zhèn)冰因久代總理，早已感到難以維持，徐世昌為收拾政局，也需要一個(gè)適當(dāng)人物來(lái)主持中樞，于是內(nèi)閣問(wèn)題被提上日程。張作霖為了把自己的勢(shì)力早日引入關(guān)內(nèi)，同時(shí)他希望有一個(gè)“操行穩(wěn)健”的人來(lái)主持內(nèi)閣，以防止像吳佩孚這樣標(biāo)新立異的人物來(lái)干政，也急于想先把內(nèi)閣組織起來(lái)，因此他到天津后，即全力著手進(jìn)行此事。
當(dāng)時(shí)，在組閣問(wèn)題上，直系和奉系以及徐世昌之間意見(jiàn)有分歧。吳佩孚主張先和西南實(shí)行統(tǒng)一，然后組閣，在正式內(nèi)閣未成立時(shí)，所有一切措施均歸軍政范圍。一般輿論對(duì)吳的主張多表同情，以為如此，統(tǒng)一可以促成，并且可以減少許多障礙^[1]。但張作霖堅(jiān)主先行組閣。在總理人選問(wèn)題上，徐世昌主張仍由周樹(shù)模擔(dān)任，因前述7月初直皖兩方備戰(zhàn)時(shí)，他已一度提出周閣同意案于國(guó)會(huì)。對(duì)此，曹錕和張作霖都不贊成。曹錕說(shuō)：“吾輩今日之戰(zhàn)，犧牲許多生命，是為國(guó)民爭(zhēng)人格，并非為官僚選機(jī)會(huì)?！?sup>[2]張作霖說(shuō)：“與其用周氏組閣，何如使翼青復(fù)職，俾各方面均易融洽?！?sup>[3]曹錕提出由王士珍組閣，理由是王為北洋系老前輩，素?zé)o黨派，和各方面均能搞好關(guān)系，同時(shí)，王一向主張和平，出主中樞，南北統(tǒng)一之局可成。張作霖為了使他能控制北京政權(quán)，并謀得與包括皖系在內(nèi)的各派勢(shì)力妥協(xié)，則堅(jiān)持要由他的兒女親家靳云鵬任總理。由于曹錕、張作霖的反對(duì)，周樹(shù)模一連四次致電徐世昌，請(qǐng)將其同意案撤回，表示“無(wú)論通過(guò)與否，絕對(duì)不就”^[4]。王士珍也表示不愿出山。徐世昌和曹錕只好放棄各自的意見(jiàn)，同意由靳云鵬復(fù)職擔(dān)任總理。徐為了迎合張作霖，還特意派員赴天津致意曹張，說(shuō)：“翼青如肯擔(dān)任，自是最好不過(guò)”,并親書(shū)手函致靳，促其來(lái)京組閣^[5]。靳本人表示“愧對(duì)師門(mén)”,當(dāng)時(shí)尚不愿意復(fù)職，因張作霖極力慫恿，并保證給以支持，才同意組閣。吳佩孚本來(lái)不同意靳云鵬組閣，曾對(duì)靳說(shuō)：“聞公不欲組閣，公私兩途，皆為最便，佩孚實(shí)表贊同?！?sup>[6]這時(shí)他也不得不表示服從。
7月29日，張作霖、曹錕、靳云鵬及各省代表在天津曹家花園會(huì)商各項(xiàng)問(wèn)題(即天津會(huì)議),吳佩孚在長(zhǎng)辛店，沒(méi)有參加，派張紹曾為全權(quán)代表出席。會(huì)議決定五項(xiàng)辦法：一、國(guó)會(huì)自行解散，用新選舉法或舊選舉法另行召集第三次國(guó)會(huì)；二、內(nèi)閣問(wèn)題，由靳云鵬重新出來(lái)組閣，并擬定閣員名單；三、取消上海和平會(huì)議，另行組織統(tǒng)一會(huì)議；四、裁兵問(wèn)題，用靳云鵬之裁兵減餉計(jì)劃，略加修正，即日實(shí)行；五、財(cái)政問(wèn)題，清理舊債，節(jié)減軍費(fèi)，實(shí)行開(kāi)源節(jié)流^[7]。
8月4日，曹錕、張作霖進(jìn)京，進(jìn)一步與徐世昌等面商解決時(shí)局問(wèn)題。此時(shí)，奉軍入關(guān)的部隊(duì)已達(dá)七萬(wàn)人，部署在京畿一帶，張作霖已成為舉世側(cè)目、左右時(shí)局的中心人物。靳云鵬因吳佩孚主張先統(tǒng)一，后組閣，不贊成他出來(lái)組閣，因此對(duì)組閣事表現(xiàn)消極，在徐世昌、張作霖的催促下，8月5日始由津返京。因此，6日，將入閣諸人，“非常忙碌，群就張(作霖)商酌，仍向靳敦勸”^[8]。7日，由徐世昌主持在公府召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，研究解決時(shí)局問(wèn)題，與會(huì)者有曹錕、張作霖、靳云鵬、張懷芝、薩鎮(zhèn)冰、田文烈、王懷慶、吳笈孫、郭則沄等，會(huì)上一致同意由靳組閣。因國(guó)會(huì)中安福系議員已紛紛逃走，提出靳閣同意案不足法定人數(shù)，故決定由他先行署理總理。8月9日，徐世昌頒發(fā)了“特任靳云鵬署國(guó)務(wù)總理”的命令。其各部總長(zhǎng)人選如下：外交顏惠慶，內(nèi)務(wù)張志潭，財(cái)政周自齊，陸軍靳云鵬，海軍薩鎮(zhèn)冰，司法董康，教育范源濂，農(nóng)商王乃斌，交通葉恭綽。折騰了幾個(gè)月的內(nèi)閣危機(jī)，至此得到一個(gè)解決。張志潭為直系，王乃斌屬奉系，靳、周、葉均傾向奉系，這個(gè)內(nèi)閣的組成，反映了戰(zhàn)后直奉特別是奉系在中央勢(shì)力的增長(zhǎng)。