“聯(lián)省自治”運動的理論潮流興起后，實踐上也很快開始進入操作層面。在“聯(lián)省自治”運動的發(fā)源地湖南，1920年9月和10月，譚延闿兩次召集自治問題研討會，由省議會、教育會、商會及社會團體、紳商名流代表出席，并推出代表十人，組成制憲會議，著手起草省憲。然而就在此時，湖南軍人中的程潛派圖謀倒譚擁程，并得到孫中山部屬李烈鈞的支持，他們希望“以湘省為根據(jù)，并分兵入贛入鄂，實行自治”^[1],實際將湖南納入廣州政府的實際管轄范圍。程派的舉動，得到湖南軍人中的另一實力派趙恒惕的暗中縱容。譚延闿在程、趙兩派的逼迫下，不得不宣布“還政于民”,廢除督軍，推趙恒惕擔任湘軍總司令。譚延闿本來還想由自己擔任省長，但得不到程、趙兩派的支持，只能于11月27日黯然離湘赴滬。隨后，趙恒惕以實力壓抑程派，控制了局勢，成為湖南的統(tǒng)治者。
為了尋求自身統(tǒng)治的“合法性”,趙恒惕上任后繼續(xù)推動“自治”運動。12月21日，趙恒惕發(fā)表通電，重申實行“自治”的決心，主張“先由西南各省樹之風聲，推而至于全國”,認為“茍省悉自治，則地方有各自發(fā)展之能；茍省相聯(lián)接，即舉國有提攜并進之道。為今之計，欲順世界之新潮，解積年之糾紛，舍此幾無他途可由”^[2]。為避免譚延闿時期所謂“官紳制憲”與“公民制憲”的糾葛與紛爭，趙恒惕決定走“專家制憲”之路，指令省府訂定《湖南制定省自治根本法籌備章程》,成立制憲籌備處，由省議會議長彭兆璜任主任。制憲程序是，由省府聘請專家學者擬訂憲草，再由全省各縣推出的紳商代表組成審查委員會審定憲草，通過后交付公民投票表決，最后由省長公布實施。
湖南省省憲起草委員會的遴選原則是“首重學識經(jīng)驗，無偏無黨，超出政潮之外”。十三名委員為李劍農(nóng)、王毓祥、王正廷、蔣方震、彭允彝、石陶鈞、向紹軒、陳嘉勛、黃士衡、董維健、唐德昌、皮宗石、張樹聲，其中留美者六人，留英者三人，留日者三人，國內(nèi)大學一人；任職為大學教授者八人，各級議會議員三人；主席為李劍農(nóng)^[3]。省憲起草委員會委員多為名流學者，對憲政理論多有研究，也都是“聯(lián)省自治”的熱心鼓吹者。他們從1921年3月20日起，在長沙岳麓書院潛心研討，歷時一月，于4月22日完成了《湖南省憲法草案》、《湖南省省議會組織法草案》、《湖南省省議會選舉法草案》、《湖南省省長選舉法草案》、《湖南省法院編制法草案》、《湖南省縣議會議員選舉法草案》等文件草案。
湖南省憲法審查會由各縣紳商代表共一百五十余人組成，其中大縣二人，小縣一人，湘省名流熊希齡、仇鰲、劉揆一任會長。從1921年4月起，省憲審查會開始審查憲草等文件，但因種種利害關(guān)系，各方意見紛紜，始終無法定案。直到湘軍出動援鄂戰(zhàn)敗后，在吳佩孚大軍壓境的情況下，為求湖南自保，9月9日，省憲審查會通過修改后的憲法草案。11月上旬經(jīng)全省公民投票表決，以1815萬余贊成票對57萬余否決票的絕對多數(shù)通過^[4]。1922年1月1日，《湖南省憲法》由省長趙恒惕公布施行^[5]。
《湖南省憲法》是“聯(lián)省自治”運動中各省制憲的范本。省憲包括序言及13章141條條文，分為人民之權(quán)利與義務、省之事權(quán)、省政府機關(guān)之組織及省政府權(quán)力之行使、下級地方之組織、本憲法之修改與解釋五大部分，主要內(nèi)容為：湖南為中華民國之自治省，省自治權(quán)屬于省民全體；省議會采取一院制，議員名額以人口為比例選舉，任期三年；選舉人有資格限制，實際有資格者大多為士紳階層；省議會非經(jīng)縣議會過半數(shù)同意、省務院全體附署、全省公民投票過半數(shù)同意，不得解散；省長由省議會推舉四人，交由全省公民直選產(chǎn)生，任期四年，不得連任，職權(quán)為公布法律、發(fā)布執(zhí)行法律的命令、統(tǒng)率全省軍隊、管理全省軍政、任免文武官吏、可經(jīng)省議會同意后宣布戒嚴；省長在未滿任前，工作如有失誤和叛變行為，可由省議會提議交全民公決，令其退職；省設(shè)省務院，設(shè)院長一人(由省務員互選并呈請省長任命)及內(nèi)務、財政、教育、實業(yè)、司法、交涉、軍務司，司長(省務員)由省議會推舉二人，交省長擇一任命；省長和省務院行使省行政權(quán)，省長命令須經(jīng)省務院長及主管司長副署方可生效；全省常備軍為一萬人，軍費不得超過預算支出的50%;人民自六歲起有接受四年教育的義務，教育經(jīng)費至少須占預算支出的30%^[6]。
湖南省憲體現(xiàn)了西式資本主義憲法的基本特征，確立了以三權(quán)分立為中心的西式民主政治制度，省長類似“國家元首”,省議會仿佛國會，省務院則形同責任內(nèi)閣，其中以立法權(quán)為至高無上，行政權(quán)則受到嚴格限制，省長則接近于虛位“元首”。這是以資產(chǎn)階級和士紳階層為代表的社會各界不滿軍閥專制、要求獨立發(fā)展的愿望在政治上的體現(xiàn)，也表現(xiàn)了信奉西式民主制度的自由主義知識分子對民主政治的向往，在當時條件下具有保障民權(quán)、遏制專權(quán)的進步意義。湖南省憲將人民的“政治基本權(quán)”、“經(jīng)濟基本權(quán)”等以法律形式確定之，人民有選舉、罷免、結(jié)社、請愿、居住等項自由權(quán)利，非依法律不得限制或剝奪；強調(diào)民主的全民參與特質(zhì)，年滿二十一歲的男女有選舉權(quán)，年滿二十五歲的男女有被選舉權(quán)，規(guī)定凡重大問題，如省憲的修正與法律的復決、省議會的選舉與解散、省長的選舉與罷免等等，均采投票制，“準許公民隨時各抒懷抱”,享有“言論思想自由權(quán)”、“勞動收益權(quán)”和“生存權(quán)”。值得提及的是，湖南省憲規(guī)定男女平權(quán)，體現(xiàn)出起草者尊重女權(quán)的民主意識，故在實際政治生活中，“湘中一般富有希望知識之女子，俱乘時而起，作參政之運動，紛向各處聯(lián)絡(luò)，以冀當選”^[7]。當然，湖南省憲對有產(chǎn)階級的利益也很重視，如規(guī)定嚴格保護私有財產(chǎn)，不允無償沒收、征用、捐輸，職業(yè)團體可向省議會提出法律案等，都滿足了有產(chǎn)階級的要求。而在民眾的政治參與方面，省憲規(guī)定文盲無選舉權(quán)，實際剝奪了占人口相當比例的文盲合法的政治參與權(quán)；其后在省議會選舉中，又對省議員的競選資格有嚴格的限定，實際排除了絕大多數(shù)平民百姓進入議會的可能，使省議會只能成為有產(chǎn)階級和知識階層的政治俱樂部。在當時的環(huán)境之下，這是可以理解的，但卻不利于動員民眾的政治參與熱情，使所謂“聯(lián)省自治”最終只能是無源之水、無本之木，缺乏堅實的政治基礎(chǔ)。因此有評論稱：省憲規(guī)定的“自由權(quán)利，只是中產(chǎn)階級的權(quán)利，不是無產(chǎn)階級的權(quán)利。自然只是有產(chǎn)階級的專利品，無產(chǎn)階級無福消受了?！薄稇椃ā逢P(guān)于“自由權(quán)”的保障條文“看起來都非常漂亮，其實細細一看，便可以知道也只有中產(chǎn)階級才能享受，無產(chǎn)階級仍然毫無關(guān)系的。比如言論思想的自由，如果要來享受這個自由，第一個條件就是要能生活，假定他求生不得，何能夠受教育——強迫教育的規(guī)定，也只有中產(chǎn)階級才能夠享受的——沒有教育何能夠享受言論思想的自由呢！” ^[8]
雖然湖南省憲的起草者滿懷實現(xiàn)民主政治的理想，但軍閥擁兵黷武、專權(quán)統(tǒng)治的現(xiàn)實，決定了湖南省憲法注定只是紙上談兵，不可能真正實現(xiàn)。自軍閥割據(jù)成為民國政治的現(xiàn)實之后，控制中央的大軍閥想的是“統(tǒng)一”,割據(jù)地方的小軍閥想的則是自保，“聯(lián)省自治”就是地方軍閥自保的政治遮羞布和貞節(jié)牌坊，他們以此為自己的擁兵割據(jù)抹上“合理”的油彩，因此，“聯(lián)省自治”主張的流行與地方軍閥的私利有直接的關(guān)系。但是，地方軍閥心目中的“聯(lián)省自治”與其鼓吹者之設(shè)計并不搭界，說到底地方軍閥只求“自治”之名，而從不要民主之實，因此，無論湖南省憲規(guī)定的程序如何嚴密，條文如何細致，都不可能改變文人面對武力的軟弱無能，更不必提廣大民眾的政治參與度遠遠不能達到省憲制定者的企望。說到底，湖南省憲不過是趙恒惕對付外界輿論和北洋系干涉的政治工具而已。如省憲明文規(guī)定，人民有自由表達權(quán)及自由結(jié)社和集會權(quán)；但省憲公布不過兩周，1922年1月17日，趙恒惕便“假倡無政府罪名”,封禁湖南勞工會，查禁《勞工周刊》,逮捕并殺害勞工會主任黃愛和干事龐人銓，“慘擊紗廠工人數(shù)十名”,造成流血慘案^[9]。至于所謂選舉，也為“城鄉(xiāng)劣紳、政治掮客所掌握。其進行交易的票價高達一二元”^[10]。賄選買票等層出不窮，“衡山縣投票，并未分發(fā)各公民，僅招致小學生數(shù)千人，餌以面包，令其書一‘可’字而去”^[11]。湖南省憲的其他條文，也多不過是一紙空文，即如省議會與省長的關(guān)系，從來都是省長獨大，而不必理會省議會的清談，軍費不得超過預算支出30%的規(guī)定也是虛文。因此，湖南省憲的象征意義遠遠大于其實際意義，時人論之為，軍隊“干涉行政官事，自征地方錢糧，實為實行省憲之最大障礙”^[12] 。
根據(jù)湖南省憲的規(guī)定，1922年3月，湖南舉行省議會選舉，選出議員166人。7月完成縣議會選舉，七十五縣共選出議員2761人?！斑@次空前絕后的選舉辦得實在不成體統(tǒng)，簡直是烏七八糟，亂不可言”?！霸幵p、黑幕、丑聞、糾葛等各種各樣的舞弊和暴力現(xiàn)象在這次選舉中大行其道，無處不有。舞弊的伎倆，無非是以金錢運動和勢力壓迫相結(jié)合，賄托經(jīng)辦選舉的官紳包辦、造假，或收買地痞流氓強投硬搶”^[13]。8月下旬，省會議進行省長預選，選出趙恒惕、熊希齡、譚延闿等七人為省長候選人。9月10日，由各縣議會進行省長決選，在總計2593張選票中，趙恒惕得1581票，當選為省長。11月，省議會選出各司司長候選人各二人，復經(jīng)趙恒惕圈出一人為司長，各司長又選出教育司長李劍農(nóng)為省務院院長。12月18日，趙恒惕向省議會宣誓就職，議長林支宇監(jiān)誓，希望“今后省長，一本民意為從違，依省憲為設(shè)施，尊重代議政制之精神，事事與本會開誠相與，則省長宣誓就任之日，則吾湘邦命維新之時”^[14]。至此，喧囂一時的湖南“自治”運動算是有了個結(jié)果。
湖南實行“自治”之后，“民選”省長趙恒惕實際仍享有至高的權(quán)力，但是盡管如此，趙恒惕還是覺得省憲礙手礙腳。他曾對人說：“年來湘省交通、教育、實業(yè)諸端，未能有所發(fā)展，自問甚為慚愧，惟究其原因，雖系環(huán)境所迫，實系省憲不善，條文牽掣之故?！?sup>[15] 所以，趙恒惕早有修改省憲之心。1923年11月，趙恒惕在譚、趙戰(zhàn)爭中獲勝，但因此次勝利部分得益于直軍相助，也給了吳佩孚要求趙恒惕取消省憲的借口。一方面因為吳佩孚的壓力，一方面也出于自身利益的考量，趙恒惕在1924年10月下令召開憲法會議，修改省憲。修改后的《湖南省憲法》大大擴展了省長的權(quán)力，規(guī)定省長可以連任，并兼省務院長，可任免各司長、縣長及法官，取消司長副署的規(guī)定，議員由直接選舉改為間接選舉，并減少了名額^[16]。修改后的湖南省憲較前大為退步，亦可為在軍閥統(tǒng)治下民主政治難產(chǎn)之例證。而輿論早有評論，稱“省憲對于人民的成績，只加進幾層痛苦。對于政府的成績，只造就一百多個金錢賄買的議員和幾個金錢賄買的司廳院長而已”^[17]。即便是趙恒惕本人亦承認，“軍費過大，最緊要的自治及建設(shè)經(jīng)費竟至無者，省憲殊無成績可言”^[18]。
湖南是“聯(lián)省自治”運動中唯一一個公布憲法并實行的省份，這與其所處的獨特環(huán)境有關(guān)。湖南位處南北之間，一直是北洋系與西南系和孫中山革命黨爭奪的重點地區(qū)，在北軍南進和南軍北伐的壓力之下，處于夾縫中的湖南提出“聯(lián)省自治”主張，除了軍閥自保的需要之外，也有省內(nèi)各界抵御并緩解外來壓力的客觀要求。但湖南辦理“自治”的成效遠不及倡導者的預期，至于其他各省實行“聯(lián)省自治”的情形，又遠不如湖南，除了轟轟烈烈的紙面文章之外，基本未能進入實踐層面。
湖南率先提出“自治”主張后，西南各省紛起響應，以此與北洋系的“武力統(tǒng)一”相抗衡。1920年12月10日，四川劉湘等在重慶聯(lián)名發(fā)出通電，聲稱四川實行自治，以期速解川局。1921年1月8日，劉湘等又聯(lián)名發(fā)表通電，聲明“在中華民國合法統(tǒng)一政府未成立以前，川省完全自治”,依據(jù)“川省人民公意制定省自治根本法，行使一切政權(quán)”^[19]。接著，貴州的盧燾于1921年1月28日宣布“自治”,并組織省憲會議。此后，云南、廣西及東南諸省亦紛紛通電響應“自治”倡議，一時“聯(lián)省自治”成為一股頗為強勁的政治潮流。1921年“援鄂”戰(zhàn)爭前后，趙恒惕還想以武漢為據(jù)點，召開各省聯(lián)席會議，成立“聯(lián)治”政府。8月中旬又通電全國，提議召開國民會議，討論“聯(lián)省自治”,只因“援鄂”的失敗而未能進行。
浙江也是“聯(lián)省自治”運動中的積極角色。浙督盧永祥是直皖戰(zhàn)后皖系僅存的實力派大將，1921年6月4日，盧永祥發(fā)表通電，要求“先以省憲定自治之基礎(chǔ)，繼以國憲保統(tǒng)一之舊觀”,“由各省區(qū)軍政長官，選派全權(quán)代表，擇定適當?shù)攸c，先籌妥善辦法，再付國民公決”^[20]。盧永祥還通電西南各省，請“即日派遣代表來杭，組織聯(lián)省會議，研究討論，以期制定適當辦法，早日推行”^[21]。他提出的聯(lián)省辦法為：一、聯(lián)省制系依法則之結(jié)合，造成真正統(tǒng)一，不受第三者之牽制。關(guān)于中央政令，亦由聯(lián)省商榷進行；二、聯(lián)省手續(xù)依省憲法案辦理之，凡屬非法之事，概行拒絕，彼此有互相協(xié)商義務及應得各項權(quán)利；三、聯(lián)省法則與規(guī)約，以簡單易于明了而與約法不相違背為宗旨，免使規(guī)定后受人指責^[22]。因為盧永祥出身北洋系，如今卻與西南各省同倡“自治”,引起了輿論的較大反響。盧電發(fā)后，不少省區(qū)表示贊同，一時“南北各省賡續(xù)而起，捷如桴鼓相應”。福建李厚基電稱，“敝處決與兄一致行動”;廣東陳炯明電稱，“此后救國方法在分權(quán)各省，俾自定省憲，力行自治”^[23]。四川劉湘、貴州盧燾、江西陳光遠等均表示贊同盧之主張。北京政府大總統(tǒng)徐世昌和總理靳云鵬對盧的宣言表示“不剛不柔，決不宣言盧有意外行動，且言所見不為無因，然非其時，中央不能采其建議”。他們派出何宗蓮和鮑貴卿先后赴浙，向盧氏疏通，以北洋系之情義感化盧永祥，望其言行不為太過。盧則表示“仍以擁護中央為前提”,并請何宗蓮轉(zhuǎn)呈他給徐世昌的密信，坦白表示，“浙江地處南方”,“空氣較他省不同”,自己的主張不過是“俾順多數(shù)民意”^[24]。6月27日，盧永祥再發(fā)通電，解釋前電，謂“省治為統(tǒng)一基礎(chǔ)，而與中央各項選政即無妨礙，又于行政方面更無障礙”;“中國幅員寬廣，宜與聯(lián)省自治而便和衷共濟，一致?lián)碜o中央”^[25]。同時又電致西南各省，請“即日派遣代表來杭，組織聯(lián)省會議，研究討論，以期制定適當辦法，早日推行”^[26]。
由于盧永祥的一度提倡，浙江的自治運動迅速發(fā)展。1921年6月，浙江省議會組成55人的省憲起草委員會，由曾參加湖南省憲起草的王正廷擔任委員長。7月，十七章一百五十一條的省憲起草完成。8月12日，浙江省憲法會議通過《浙江省自治宣言》,聲稱：“民國之本位在省，中央不能治則不如近而求之省。自治主權(quán)之原動力在人民，統(tǒng)治者不可恃，則不如退而訴之人民自決。此省憲問題所以為今日救亡之急力，亦即將來統(tǒng)一之初基也?！毙孕迹赫憬』诠逃兄鳈?quán)之發(fā)動，在國憲施行前，所有向?qū)儆谥醒胝聶?quán)在本省范圍內(nèi)一律保留之；自宣言之日起，以中央名義對外對內(nèi)一切政治行為，關(guān)系本省利害者，非至依省憲法所定正式政府決議同意之日，概不認為有效；所有現(xiàn)行法令，違反本省自治主義，或因而妨害公共治安者，本省得以自治權(quán)，宣告其失效^[27]。其后，浙江省憲經(jīng)憲法會議討論修改通過(共計十八章一百五十八條),9月9日公布，俗稱“九九憲草”,成為在“聯(lián)省自治”聲中各省正式公布的第一部省憲。浙江省憲的條文規(guī)章與湖南省憲大體相同，但也有若干相異之處，如省議員不得兼任國會議員或其他地方議員；省長由全省選民分區(qū)組織選舉會選舉，省長的職權(quán)則未作具體規(guī)定；行政機構(gòu)為省政院(修正后為省務院),省長兼任省政院長(修正后省務院長由省長提名并由省議院通過)^[28]。11月間，又將省民自行提出的各種憲草案，連同“九九憲草”,交由憲草審查會審查，最后在1923年1月議定三種憲草，分別以紅、黃、白三色作為識別，俗稱“三色憲法草案”。但是，盧永祥提出“聯(lián)省自治”,不過是在直系壓力下表現(xiàn)自己順應“民意”,企圖以此自保，而省憲一旦實行，規(guī)定現(xiàn)役軍人不能擔任省長，省長職權(quán)受到議會的制約，對于如此礙手礙腳的省憲，盧永祥自然無意付諸實行。“九九憲草”甫公布，盧永祥被選為憲法執(zhí)行委員會委員，但他聲明“鄙人分屬軍人，且系現(xiàn)職，既為職務束縛，循名責實，未便遽承”^[29] 。實際表明了他對省憲的態(tài)度。如時人所論，“盧是安福俱樂部主要的殘存者，他絕非一定贊成自治者，是把自治作為對抗直系控制下之中央政府的一個襯托”。憲草本定于8月1日交付全省公民投票復決，但盧永祥“再三延宕，不肯交付公民票決，致成流產(chǎn)”^[30]?！罢憬贼[了許多制憲的花樣，終于不曾實行的緣故，并不是浙江人民不熱心，只是盧永祥始終沒有誠意，恐怕實行起來，要受憲法的拘束，不能專擅自由；原來他的意思，不過借制憲自治，抵抗直系的壓迫罷了”^[31] 。至于其他制定憲法的省份，如廣東、四川與福建，則多以湘憲或浙憲為藍本，也都未能通過或付諸實行。如曾經(jīng)親歷“聯(lián)省自治”運動的史家李劍農(nóng)所論：“省憲運動的潮流，可謂激蕩全國。但在軍閥勢力宰制的下面，所有的運動，皆未發(fā)生實效，湖南的實行省憲兩三年，算是例外。但這種例外的實行，也只有形式，與其他各省不過是五十步百步之差罷了。”^[32]
1922年直系在第一次直奉戰(zhàn)爭中獲勝后，吳佩孚志得意滿，一手策劃“恢復法統(tǒng)”,一手準備“武力統(tǒng)一”。對吳佩孚的“武力統(tǒng)一”圖謀，西南方面自然非常敏感，唐繼堯的幕僚周鐘岳認為，“吳既以兵力統(tǒng)一北方，又欲以法律統(tǒng)一南方，以拆西南政府之臺，其計甚巧”。為應對吳的政治攻勢，周向唐建議，召開各省代表會議，采用聯(lián)省自治精神制憲，說明此時欲謀和平統(tǒng)一，恢復國會及總統(tǒng)復位不過是治標之策，治本則在制定聯(lián)治憲法^[33]。6月8日，唐繼堯即發(fā)出通電，贊成恢復國會，擁護黎元洪復職，主張“速集南北各省代表，開一聯(lián)席會議，解決以前糾紛，籌議建國大計”^[34]。29日，唐繼堯再發(fā)通電，認為“以吾人經(jīng)驗所得，及國民心理所向，集權(quán)主義，既不適于國情，民治潮流，復遍輸于宇內(nèi)。此時仍惟有實行聯(lián)省自治，為救國不二法門。果能由自治而聯(lián)合各省，即由聯(lián)省而組織政府，使地方自治，有自由發(fā)展之機，而統(tǒng)一國家，亦得免分崩之患，則所以消弭兵禍者在此，即所以建立國基者亦在此也。惟是聯(lián)省自治，關(guān)系國家大計，既非閉關(guān)以自守畛域，亦非強人就我范圍，誠宜結(jié)合同心，共籌辦法。如何使制度依法產(chǎn)生，如何使主義免除障礙，不能不望各省之互相提挈，切實進行”^[35]。唐電既發(fā)，已經(jīng)實行“自治”的湖南率先響應，趙恒惕于7月1日發(fā)出通電，認為“觀察現(xiàn)時之潮流，與人心之趨向，非實行聯(lián)省自治主義，不足以解糾紛而維國是，并宜本此主義以制國憲。至于湘省，無論環(huán)境如何變化，勢必抱此宗旨，積極厲行，決不為外界人所搖動”。同日陳炯明發(fā)出通電，認為“中國領(lǐng)土廣大，民俗各異，仍應仿照美國，建立聯(lián)省制度。中央集權(quán)，適足以肇亂”。他提議組織中華民國聯(lián)省，以實行統(tǒng)一；各省組織政府，處理本省事務，省憲法自定，但不得與國憲抵觸；實行軍民分治，政事完全還之各省人民，而軍事則超然于各省之外，由中央執(zhí)掌，各軍給養(yǎng)由陸軍部擔任，不仰給于各省，駐地亦由陸軍部統(tǒng)一指定^[36]。陳炯明還與湖南的趙恒惕和云南的唐繼堯相商，提議在上海召開聯(lián)省自治會議，并得到四川的劉湘、貴州的袁祖銘、浙江的盧永祥、東北的張作霖的贊成，不過由于直系的強硬反對，會議未能開成。此時，“聯(lián)省自治”呼聲再度高漲，形成繼1920年湖南初倡之后“聯(lián)省自治”運動的又一高潮。
在直奉戰(zhàn)后的政治環(huán)境下，地方軍閥接過“聯(lián)省自治”的口號，以圖對抗直系的“武力統(tǒng)一”,而社會輿論和團體對“聯(lián)省自治”的熱捧，則出于對軍閥相爭混戰(zhàn)的不滿。這實際上也是“聯(lián)省自治”運動自始至終所表現(xiàn)的兩種不同趨向：一種趨向是地方軍閥的分離主義色彩，這已經(jīng)為各省“自治”的實踐所證明；另一種趨向則是以名流、專家、學者為代表的自由主義知識分子的鼓吹，代表了希望穩(wěn)定發(fā)展的有產(chǎn)階級利益，也反映了希望生活安定的民眾意愿。地方軍閥需要借重輿論的鼓吹，有產(chǎn)階級幻想得到實力派的支持，政治上本為南轅北轍的兩股力量卻因各有所需而暫時形成了頗為奇特的結(jié)合，使直奉戰(zhàn)后的輿論界與政界顯得頗為熱鬧。
1922年7月，“八團體聯(lián)合會”(議會、商、教、農(nóng)、工、銀行、律師、報界聯(lián)合會)在上海合開“國是會議”,主張由各省先制省憲，然后聯(lián)合各省再制國憲。7月26日，他們召開國憲起草委員會，議定由張君勱擬訂國憲草案。8月15日，張擬訂的“國是會議憲法草案”完成公布，其要點重在削減軍人干政的可能：一、定中華民國為聯(lián)省共和國；二、列舉聯(lián)省政府與省政府之權(quán)限；三、國防軍不超過20萬人，歲費不超過聯(lián)省政府歲出的20%;四、各省軍隊改為國防軍；五、限定聯(lián)省政府收入種類，余為省收入；六、軍人解職未滿三年者，于政府不得擔任官職；七、現(xiàn)役軍人不得以文字向公眾發(fā)表政治意見^[37]。同期北京有“修正憲法草案請愿團”,主張修訂憲法，劃分中央與各省的權(quán)限，建立聯(lián)邦制國家。當年8月，梁啟超在湖南省議會以《湖南省憲之實施》為題發(fā)表演講，闡述“聯(lián)邦制”之來歷及其在中國之發(fā)展，認為“民國成立以來，中央統(tǒng)一與聯(lián)邦自治主義，彼此都在研究，兩方面均有理由。但已經(jīng)過去之十年均系中央集權(quán)，成績?nèi)绾?？昭昭在人耳目。至于現(xiàn)在，即主張統(tǒng)一集權(quán)之人，亦皆轉(zhuǎn)而主張聯(lián)省自治，可謂全國一致”^[38]。章太炎的意見更為激進，他提議：“今宜先由各省自制憲法，次定聯(lián)省憲法”;“自此以后，乃設(shè)聯(lián)省參議院，而現(xiàn)式國會可永斷”;“大總統(tǒng)之職不廢，梟鷙者處之，則有威福自專之患，……今擬廢去大總統(tǒng)一職，以委員制行之。”他認為民國以來的“約法”偏于集權(quán)，“國會”傾于勢力，“總統(tǒng)”等于帝王，所以主張棄此“三蠹”,以制定省憲與聯(lián)省憲法，成立聯(lián)省參議院，以委員制代而行之^[39]。
“聯(lián)省自治”潮流的興起，姑無論其實質(zhì)如何，但至少對北京政府的中央集權(quán)是不利的。雖然當時的北京中央政府處于弱勢地位，但控制政府的大軍閥總是企圖有朝一日統(tǒng)一全國，當然反對地方小軍閥的“自治”之舉。直奉戰(zhàn)后，直系對“聯(lián)省自治”的態(tài)度同樣如此，吳佩孚甚而干脆指責“聯(lián)省自治”是“豪強割據(jù)，部落稱尊，又附會分權(quán)之說以自飾其亂”。黎元洪對“聯(lián)省自治”的態(tài)度卻有不同。直系雖一手策劃了黎的復職，但其擁曹錕出任總統(tǒng)的態(tài)勢亦很明顯，故黎元洪為了在總統(tǒng)位置上多留時日，企望借南方而自重，對以南方各省為主體的“聯(lián)省自治”運動態(tài)度寬容。7月1日，黎元洪發(fā)布總統(tǒng)令，表示尊重地方自治，并稱“國會將來制定憲法，所有中央與各省權(quán)限，必能審中外之情形，救偏畸之弊害。一候憲典告成，政府定能遵守，切實施行”。在國會內(nèi)部，也有不少議員對“聯(lián)省自治”主張頗感興趣，認為全國各方贊同，合乎世界潮流，俟正式國會召開后應予討論。8月26日，國會憲法審議會通過制憲原則：“各省于不抵觸國憲范圍內(nèi)得自制省憲，地方制度章內(nèi)應規(guī)定關(guān)于省憲各原則。”^[40] 可是，他們的主張卻遭到曹錕、吳佩孚的強烈反對，曹、吳對“聯(lián)省自治”明確表示“不予贊同”^[41],由直系“統(tǒng)一”全國才是他們追求的基本目標。因此，7月5日和11日吳佩孚兩次致電趙恒惕(后電與曹錕聯(lián)名)稱：“研究聯(lián)省自治制，與單一國家制相抵觸。所謂省區(qū)為國之固有版圖，若強擬于邦州之列，不免有削足適履之嫌”;“我國本屬單一國家，數(shù)千年因襲已久”;“酌情度勢要在擴充自治精神，不宜采取聯(lián)邦之形式”^[42]。7月7日，吳佩孚又致電唐繼堯說：“地方制度業(yè)有明令附之憲章，權(quán)限如何，自有國會為之考訂，愚意但求自治之實，不必更鶩聯(lián)省之名。今若另開聯(lián)省會議，非徒有蔑視國會之嫌，正恐枝節(jié)橫生，糾紛益集，且亦非護法諸公所宜出也?！?sup>[43] 在曹錕、吳佩孚的直接控制下，黎元洪對政治的主張不敢越軌，他對“聯(lián)省自治”的支持也只能停留于一些口頭表示。