1948年美國《援華法》的通過，是美國民主黨與共和黨在對華政策上互相妥協(xié)的結(jié)果。但國民黨當(dāng)局知道，民主黨政府對于援華的態(tài)度是不積極的。早在馬歇爾在華調(diào)處期間，蔣介石對他就很不滿意。馬歇爾于1947年1月回國就任國務(wù)卿，成為美國外交政策的主要制訂者。杜魯門在外交方面對馬歇爾言聽計從。蔣介石更把美國的消極援華態(tài)度歸咎于馬歇爾，他在1948年6月下旬與張治中的一次談話中說，“馬歇爾完全持一種反蔣倒蔣的態(tài)度”^[1]。1948年是美國的大選年，國會中的共和黨議員，如密歇根州參議員范登堡(Arthur H.Vandenberg)、加州參議員諾蘭(William F.Knowland)、新澤西州參議員史密斯(H.Alexander Smith)、俄亥俄州參議員塔夫脫(William H.Taft)、明尼蘇達州眾議員周以德(Walter Judd)和共和黨總統(tǒng)候選人、紐約州州長杜威(John Dewey)都表現(xiàn)了十分強烈的反共親蔣情緒，攻擊杜魯門政府在歐洲遏制共產(chǎn)主義的同時，卻在亞洲放任共產(chǎn)主義。6月下旬，杜威被提名為總統(tǒng)候選人之后，在第一次記者招待會上宣稱，杜魯門政府對華援助過于吝嗇，美國必須幫助“國民政府”維護它的自由，到了適當(dāng)時候，他一定要改正現(xiàn)政府所犯的重大錯誤。他把對中國友誼與援助當(dāng)作競選演說的主題^[2]。當(dāng)時，杜威當(dāng)選的呼聲很高，國民黨政府當(dāng)局于是把賭注壓在共和黨身上，竭盡全力地調(diào)動在美勢力為杜威競選搖旗吶喊。孔令杰就是積極活動的人物之一。杜魯門采取哀兵策略，出乎意料地以微弱多數(shù)當(dāng)選。國民黨政府一時處境相當(dāng)尷尬。
及至1948年冬，中國軍事、政治、經(jīng)濟形勢的發(fā)展使美國決策者相信，國民黨的失敗是不可避免的了。馬歇爾在11月26日的內(nèi)閣會議上說：“中國的國民黨政府正在退出歷史舞臺，無論我們做什么都救不了它了?！?sup>[3]在此之前，9月8日，以喬治·凱南(George Kennan)為首的國務(wù)院政策設(shè)計室已經(jīng)提出了一份名為《重新審查和制訂美國對華政策》的文件，其中指出：“繼續(xù)僅僅對蔣介石承擔(dān)義務(wù)……不是一種好的外交”,“在現(xiàn)時中國的形勢下，我們需要有改變航向的自由，或者甚至拋錨停泊，直到我們找到正確的方向。”^[4]1949年1月國家安全委員會在第四十一號文件中提出了對華政策的兩個方面：一方面，通過與中國恢復(fù)一般的經(jīng)濟關(guān)系等手段，增強能導(dǎo)致中共與蘇聯(lián)之間產(chǎn)生嚴(yán)重分歧的力量，以促使在中國出現(xiàn)一個獨立于蘇聯(lián)的共產(chǎn)黨政權(quán)；另一方面，動員西方世界的政治和經(jīng)濟力量，公開與中共政權(quán)作斗爭，“使中國徹底孤立于日本和西方世界，以便招致中共政權(quán)的被推翻和崩潰”^[5]。這就是說美國對華政策有軟硬兩手：軟的一手是從中國內(nèi)戰(zhàn)脫身，盡可能離間中蘇關(guān)系；硬的一手是繼續(xù)與中國革命為敵，盡可能給中國新政權(quán)制造困難。在1949年美國對華政策的這兩手同時在起作用，但后一方面一直起著主導(dǎo)的作用。
為了從中國內(nèi)戰(zhàn)中脫身，美國政府主要采取了三項措施：召回駐華軍事顧問團，拒絕向國民黨提供新的援助，編制《美中關(guān)系白皮書》。
美國駐華軍事顧問團在戰(zhàn)后三年多的時間里，幫助國民黨政府改組軍事指揮機關(guān)、建立軍校、建立訓(xùn)練中心、訓(xùn)練軍官及作戰(zhàn)部隊。盡管美國作了這些努力，國民黨軍的士氣和戰(zhàn)斗力卻日趨下降，成建制地投降或起義已經(jīng)司空見慣。到1948年11月上旬，駐華美軍聯(lián)合顧問團終于得出結(jié)論，在中國現(xiàn)時這種政治、軍事和經(jīng)濟狀況不斷惡化的形勢下，除非使用美軍在中國作戰(zhàn)，不管美國給多少軍事援助，都不可能挽救國民黨政權(quán)，而他們知道直接派遣美軍作戰(zhàn)不是美國的政策^[6]。顧問團繼續(xù)留在中國已無濟于事。11月26日，參謀長聯(lián)席會議指示聯(lián)合軍事顧問團團長巴大維(David Barr)從中國撤出顧問團。國民黨政府反對這一措施是可想而知的。實際上，就在11月初，在巴黎出席聯(lián)合國大會的中國代表團團長蔣廷黻以中國外交部長的名義向馬歇爾提出要求，希望美國派軍官實際指揮國民黨政府軍作戰(zhàn)，并派一高級軍官率一特別使團來華。馬歇爾答稱，要一個新到中國的外國軍官對中國政府提供行動建議是太困難了。蔣廷黻碰了釘子之后，蔣介石親自出馬，他在11月9日給杜魯門的信中提出了三項緊急要求：迅速增加并提供軍援，發(fā)表支持國民黨的聲明，“盡速派遣一高級軍官與本政府共商有關(guān)軍事援助之具體計劃，包括美國軍事顧問參加作戰(zhàn)”。顯然，蔣介石是想死死地拽住美國，更深地把美國拖下水去。但這與美國的政策不合。杜魯門在回函中實際上對蔣的要求一一予以拒絕^[7]。顧問團撤退工作于12月開始，至1949年3月1日完成。
《援華法》通過后，國民黨政府一方面通過實施該法得到美國的經(jīng)濟和軍事援助，一方面與美國國會內(nèi)外的親蔣勢力里應(yīng)外合，一次又一次地提出新的援助要求。上述蔣廷黻向馬歇爾的口頭請求及蔣介石致杜魯門的函中，都是把軍事援助與軍事顧問一起提出的，而馬歇爾及杜魯門也都是兩者一起拒絕的。杜威落選，杜魯門的總統(tǒng)新任期即將開始，國民黨當(dāng)局處境更為困難，于是，宋美齡于1948年12月1日親自赴美求援，再作一次絕望中的努力。她要求美國政府在三年內(nèi)向國民黨政府提供30億美元援助，美國政府不予理睬。就在她到華盛頓的翌日，杜魯門拒絕在記者招待會上就對華提供新援助問題發(fā)表意見，并斷然否決了將派麥克阿瑟去中國的謠傳^[8]。想當(dāng)初，1942至1943年間宋美齡訪美時是何等風(fēng)光，簡直在美國卷起一陣旋風(fēng)。如今時過境遷，國民黨處于風(fēng)雨飄搖之中，宋美齡的訪問也顯得凄凄慘慘、冷冷清清。杜魯門政府沒有把她當(dāng)作官方客人接待，沒有讓她住在白宮，而1943年她曾在白宮住過。馬歇爾也只是把她當(dāng)作私人客人，安排她在利斯堡的家中下榻。而她的美國友人則早早地勸告宋美齡不要在利斯堡住到不受歡迎的時候。宋美齡在華盛頓的活動沒有多少成果，1949年1月上旬她就離開華盛頓到紐約去了。宋美齡以紐約里佛代爾孔祥熙家為總部，越過駐美大使館召集國民黨在美政要舉行“每周戰(zhàn)略會議”,分析形勢，制定在美宣傳口徑，統(tǒng)一活動步調(diào)，加強與院外援華集團的聯(lián)系。宋美齡的活動對維系崩潰中的國民黨政府與美國的關(guān)系起了一定作用，但她的求援活動卻處處碰壁，受盡冷眼。她的活動對美國對華政策影響甚微。
1949年1月下旬，杜魯門第二任期開始，艾奇遜(Dean Acheson)接替馬歇爾為國務(wù)卿。國會中的共和黨議員又發(fā)起新的攻勢。2月7日，51名共和黨議員聯(lián)名致函杜魯門，詢問政府援華計劃，并要求總統(tǒng)指派一個委員會調(diào)查中國問題并提出報告。24日，艾奇遜會見了其中的30人。他就中國的局勢發(fā)表評論說，當(dāng)森林中有一棵大樹倒下，在飛揚的塵土落定之前，人們無法看清破壞的程度。第二天，傳媒就把艾奇遜的對華政策描述為“等待塵埃落定”^[9]。共和黨參議員麥卡倫(Patrick Mc Carran)隨即提出議案，建議向“國民政府”提供15億美元援助，其中5億美元用于購買白銀作為貨幣改革之用，3億用于經(jīng)援，7億用于軍援。這一議案在國會引起相當(dāng)?shù)母胶汀?月10日，50名參議員致函參院外交委員會主席康納利(Tom Connally),要求國會就麥卡倫議案舉行聽證會。艾奇遜對該議案不加考慮。他在15日給參院外交委員會主席康納利的信中毫不客氣地說，在當(dāng)前的形勢下，“美國的巨額援助肯定會被浪費掉……而且美國將可能被直接導(dǎo)致介入中國的內(nèi)戰(zhàn)”,“這與美國的傳統(tǒng)對華政策和美國利益是背道而馳的”^[10]。22日，前美國駐華聯(lián)合軍事顧問團團長巴大維將軍在參院外交委員會就對華軍援和中國軍事狀況作證，據(jù)顧維鈞得到的報告說，巴大維“作了一個悲觀的、完全認(rèn)輸?shù)膱蟾?，說無論何時共產(chǎn)黨要奪取全中國，都已無法阻止，現(xiàn)在再給軍事援助也無濟于事”^[11]。
2月15日，顧維鈞求見艾奇遜，希望了解美國政府對中國形勢的反應(yīng)。艾奇遜說，從馬歇爾使華以來，中國政府自作聰明地犯了那么多錯誤，以致其軍隊已拒絕與共產(chǎn)黨打仗。現(xiàn)在中國形勢之嚴(yán)重遠非馬歇爾出使之初可比，他不知道美國還能進一步做些什么來援助中國。他希望中國能不受外來的控制或統(tǒng)治，但他不知道美國該怎樣幫助中國。顧維鈞希望美國發(fā)表一項對華政策聲明以鼓舞中國的士氣，艾奇遜遲遲疑疑，不作明確答復(fù)。這次談話給顧維鈞總的印象是，艾奇遜已經(jīng)對中國問題有了某種結(jié)論，他沒有把中國局勢放在重要地位，而是全神貫注于歐洲局勢和北大西洋公約組織^[12]。
國民黨政府在抗戰(zhàn)勝利之后短短四年就迅速土崩瓦解，其原因何在，是否如美國國會及院外援華集團所說的那樣是由于杜魯門政府對共產(chǎn)黨手軟所致？美國政府認(rèn)為必須有一個說法。況且美國對華政策正處于轉(zhuǎn)變之中，對這種轉(zhuǎn)變也必須有一個說明。為此，艾奇遜上任后不久就開始組織班子，編制《美國對華關(guān)系——著重1944至1949年時期》(又稱《美中關(guān)系白皮書》)。這個班子先由遠東司司長巴特沃斯(Walter W.Butterworth)為首，后改由無任所大使杰塞普(Philip C.Jessup)負(fù)責(zé)。杜魯門把此事作為“今后一段時間內(nèi)所采取的最重要的行動之一”,一再指示編輯工作要加快進行，并要求已經(jīng)退休的馬歇爾通讀全部文件^[13]。
國民黨鑒于軍事上形成了大崩潰的形勢，除繼續(xù)想方設(shè)法爭取美援外，還在設(shè)想中國內(nèi)戰(zhàn)國際化的方案，即請各大國出面調(diào)停，企圖贏得喘息的時間。早在1947年12月，張治中就與蘇聯(lián)大使館有過接觸。據(jù)美國大使館得到的消息，蘇聯(lián)甚至表示可以勸告中共停戰(zhàn)。但蔣介石不同意張治中的活動。1948年12月25日，以李宗仁、白崇禧為代表的桂系又向蔣介石發(fā)出和平談判的建議，司徒雷登大使也有此意^[14]。馬歇爾曾經(jīng)在戰(zhàn)后調(diào)處過國共沖突，但沒有成功。美國在國共兩黨斗爭中所處的地位，此時已與戰(zhàn)后初期大不相同，美國單獨進行調(diào)停已經(jīng)是不可能的事了。國民黨政府于是設(shè)想請美、蘇、英、法四大國調(diào)停。1949年1月1日，蔣介石發(fā)表了一篇“求和”文告，聲稱只要能保障憲法、法統(tǒng)等，“個人更無復(fù)他求”。然后，蔣介石指示外交部長吳鐵城于1月8日分別照會美、蘇、英、法四國大使館，聲稱“戰(zhàn)爭的摧毀，繼以國家經(jīng)濟生活的急速惡化，使盡速恢復(fù)和平成為當(dāng)前的急務(wù)”,政府愿向各國“保證其與中共為和平解決的真誠意愿”,歡迎各國政府提出“可使中國的和平早日恢復(fù)的任何建議”,并準(zhǔn)備通過各國政府的調(diào)解，開始與中共談判^[15]。司徒雷登本人對國民黨政府的試探頗有興趣，他“請求四國政府單個行動或采取共同的步驟從中斡旋，以求把敵對雙方撮合到一塊”。但這不是美國政府的政策。1月12日，美國政府訓(xùn)令司徒雷登直截了當(dāng)?shù)鼐芙^中國政府的請求：“美國政府不相信，在當(dāng)前的形勢下按中國政府的建議充當(dāng)調(diào)解人能達到任何有益的目的?！蓖眨袊v美大使顧維鈞往訪代理國務(wù)卿洛維特(Robert Lovett),提出如果美國不同意調(diào)停，可否發(fā)表一項聲明，指出中國政府是真誠希望和平的。顧維鈞的要求同樣遭到拒絕。美國官員對中國大使采取了空前冷淡的態(tài)度^[16]。
與此同時，其他國家也分別拒絕了國民黨政府的調(diào)停建議。1月17日，經(jīng)斯大林征求毛澤東的意見之后，大體按照毛澤東的要求，蘇聯(lián)外交部副部長維辛斯基接見中國大使傅秉常，答復(fù)說，蘇聯(lián)政府一貫遵循不干涉他國內(nèi)政的原則，蘇聯(lián)進行居間調(diào)停是不合適的^[17]。英國復(fù)照稱：“對目前階段的斗爭進行干涉，除了違反莫斯科宣言外，只會使事情更加混亂，因此英國政府抱歉地決定拒絕干涉?！狈▏沧髁祟愃频拇饛?fù)^[18]。
四國干涉方案胎死腹中，顧維鈞在上述和洛維特談話中，關(guān)于中國政府方面把實現(xiàn)和平問題提交聯(lián)合國安全理事會的意圖，也遭到美國方面的冷遇。但到1949年2月9日，由澳大利亞外長提出聯(lián)合國調(diào)停中國內(nèi)戰(zhàn)的建議，并稱“聯(lián)合國為協(xié)助調(diào)解，促成問題之解決，挽救無數(shù)之生命，實完全符合聯(lián)合國之原則”。聯(lián)合國秘書長賴依(Trigve Lie)也表示，他將對此問題進行研究。美國一些觀察家也認(rèn)為，根據(jù)聯(lián)合國憲章第九十九條，秘書長有權(quán)采取行動。2月11日，行政院長孫科向記者發(fā)表談話，表示歡迎聯(lián)合國調(diào)處，并稱這或許是“獲至我國國內(nèi)和平之唯一實用途徑”^[19]。2月13日，中共中央發(fā)言人發(fā)表談話，反對外國干涉中國內(nèi)政。聯(lián)合國干涉之議隨即銷聲匿跡了。
1月21日，蔣介石在內(nèi)外交困中“引退”,由李宗仁代行總統(tǒng)職權(quán)。李宗仁認(rèn)為美援是唯一能使國民黨政府這個氣息奄奄的病人活過來的藥物，把尋求美援以制止通貨膨脹作為他迫在眉睫的任務(wù)之一。他就任之初便接見司徒雷登，正式請求他敦促美國政府給予10億美元貸款，或至少5億美元，以幫助制止通貨膨脹，并保證有效地使用美援。他還說，如果美國現(xiàn)在拒絕幫助中國阻止共產(chǎn)主義的擴張，今后要在遠東做同樣的事就要多化100億美元，美國青年還必須為此流血，而且難以奏效。司徒雷登表示，由于蔣介石仍在幕后控制政府，中國的局面不會有什么起色；美國的遠東政策已定，現(xiàn)在不能有什么改變，拒絕了李宗仁的請求^[20]。
李宗仁拒絕在國內(nèi)和平協(xié)定上簽字之后，解放軍迅速突破國民黨政府軍的長江防線，占領(lǐng)南京。李宗仁將國民黨政府遷至廣州，繼續(xù)抵抗。但國民黨內(nèi)派系之爭依然十分嚴(yán)重，他感到親蔣的顧維鈞對他完全采取敷衍態(tài)度，一味聽命于蔣介石，便于5月派他的親信甘介侯作為私人代表赴美活動，與美國政府直接交涉。甘介侯抵美后四出奔走，頻頻會見國務(wù)院遠東司中國科官員、無任所大使杰塞普(Philip C.Jessup)、副國務(wù)卿韋勃(James E.Webb)、艾奇遜、國防部長約翰遜(Louis A.Johnson),以及已經(jīng)離開政府但仍然保持著影響力的馬歇爾，并拜會杜魯門本人進行游說。他竭力兜售李宗仁的防御計劃，他解釋說：雖然長江防線已被突破，但白崇禧還有30萬大軍，與其他部隊結(jié)合起來，國民黨軍系統(tǒng)還有50萬部隊，可以守住長沙以南的中國大西南地區(qū)；西北則有馬步芳、馬鴻逵的部隊可以依恃。他強調(diào)現(xiàn)政府財政拮據(jù)，蔣介石把美元、黃金都帶到了臺灣，中國的資源不能用來防守大陸，甚至士兵的餉銀都發(fā)不出來；白崇禧的部隊沒有從《援華法》的1.25億美元軍援中得到任何軍火彈藥，部隊極端困難的供給狀況進一步影響了士氣。他請求美國政府向李宗仁政府提供道義上的支持和經(jīng)濟上的援助，并稱如果美國提供經(jīng)濟援助，李宗仁政府將用美援購買白銀，制成銀元，給士兵發(fā)餉，因為紙幣已一文不值。他還提出，李宗仁政府可以保證美援物資不被浪費，美國可以為其提供的經(jīng)濟及軍事援助提出任何條件，并成立機構(gòu)，以監(jiān)督援助的分配及使用，也可以向任何地方當(dāng)局提供援助，“中央政府”不認(rèn)為這是對中國內(nèi)政的干涉。他還希望美國政府發(fā)表一項聲明，表示支持國民黨政府的反共斗爭；希望司徒雷登大使離華返美時途經(jīng)廣州，造訪南遷的國民黨政府，以示道義支持。但甘介侯的活動像顧維鈞一樣沒有收到什么成效。杜魯門在6月22日接見他時，對于從東北到長江流域如此廣闊的土地以及美國的軍火彈藥如此迅速地落入共產(chǎn)黨手中表示極其失望。他說：“我是密蘇里人，我希望實實在在地看到，中國軍隊仍然準(zhǔn)備和愿意打仗?！?sup>[21]美國沒有向國民黨政府提供新的援助。但到9月上旬，國會在討論軍事援助計劃將近一個月后，終于通過一項用于“泛指的中國地區(qū)”的7500萬美元的新?lián)芸睢＿@項緊急援助可以用于支持中國的反共勢力，也可以用于中國的周邊國家和地區(qū)。由于國民黨軍隊殘部在大陸被解放軍迅速殲滅，這項撥款后來主要用于亞洲別的國家和地區(qū)，只有很少的錢用于在中國搜集情報。