西漢前期，鹽鐵可以自由經(jīng)營，向國家交稅，所得歸皇室私有。當時有民營、官營，而以民營為主。西漢武帝時，國力達到鼎盛時期，經(jīng)濟繁榮，國家穩(wěn)定，但由于多次抗擊匈奴，又大興土木，國力消耗極大，財用不足。而以鹽鐵致富的商賈，財累萬金，不為國家解困，還進一步盤剝黎民。在這樣情況下，漢武帝于元狩四年(前119年),采納御史大夫張湯建議，強收天下鹽利歸官，制鹽、運鹽、銷售鹽均由政府壟斷經(jīng)營。為加強國家財政部門的管理，設(shè)鹽鐵丞總管全國鹽鐵經(jīng)營，立意雖好，但由于在各地所用鹽官大量為舊鹽商，而下屬鹽吏又多中飽私囊，結(jié)果鹽價升高很多，以致走私鹽販大牟其利，而官鹽滯銷，官鹽的價格還抵不過產(chǎn)、運、銷的費用。元封元年(前110年),桑弘羊任大司農(nóng)，主管全國鹽事，遂設(shè)置大農(nóng)部丞數(shù)十人，分部掌管郡國鹽事，采取平均配運，調(diào)節(jié)鹽價，并輔之平準法，改革原先的弊端，國家財政收入得以維持。漢昭帝始元六年(前81年),皇帝對參加賢良文學(xué)考試的孝廉詢問民間疾苦，這些孝廉都希望罷掉各地的鹽官，不要與民爭利。而桑弘羊認為，設(shè)鹽鐵專賣，實際是為國家安邊的基本費用，絕不能廢。當時辯論激烈，互相責(zé)難。最后昭帝依桑弘羊意見，仍對鹽鐵實行專賣。漢代桓寬的《鹽鐵論》記載這次辯論相當詳盡。對鹽實行專賣的理由，大體可歸為四點：①“普天之下，莫非王土?！丙}產(chǎn)在法律上應(yīng)歸君主占有，現(xiàn)在由大司農(nóng)掌管。②要富國強兵，征外安內(nèi)，必須有巨額費用。若用鹽利來支付這項費用，尚有盈余，人民并不感到痛苦得負擔(dān)不了。除鹽利之外，再無其他偌大財源。③若不由政府專賣鹽，必然歸豪強大戶，他們必然會利用食鹽這個人人一天也離不開的食品，興風(fēng)作浪，作惡多端，無所不為，以致成為反政府的勢力，而根本不考慮國家財用如何。④鹽業(yè)若歸豪強大戶，他們肯定囤積居奇，操縱市價，結(jié)果使富者愈富，貧者愈貧，平民為富豪兼并。實行專賣法，抑制了豪民，有益于一般平民。而“賢良文學(xué)”們不顧當時社會情況，事事稱贊祖宗，宣傳封建禮義，所發(fā)議論多流于迂腐，實際是想開歷史倒車，走回頭路。