《臨時約法》規(guī)定：約法施行后限十個月內(nèi)，由臨時大總統(tǒng)召集國會；國會組織及議員選舉法由臨時參議院制定。因此，1912年5月6日，北京臨時參議院第二次常會，即把南京臨時參議院提出的“國會組織及選舉法大綱”列為第一議案。經(jīng)全院委員會審議與大會多次討論，7月9日，一致通過了《國會組織法大綱》和《國會選舉法大綱》。接著，以此為基礎(chǔ)，起草了《中華民國國會組織法》與《參議院議員選舉法》、《眾議院議員選舉法》,經(jīng)8月2日、3日三讀會多數(shù)議決通過，10日由袁世凱正式頒布。
“國會組織法”共二十二條，首先確定國會由參議院和眾議院組成。其次，規(guī)定參議院不取“地方代表主義”,由以下幾方面議員組成。1.各省省議會每省選十名；2.蒙古選舉會選二十七名；3.西藏選舉會選十名；4.青海選舉會選三名；5.中央學會選八名；6.華僑選舉會選六名，總計議員二百七十四名。眾議院以各地方人民選舉議員組成，其名額，各省取“人口比例主義”,每八十萬人選議員一名(人口不滿八百萬的，得選議員十名);蒙古、西藏、青海同參議員額數(shù)。但由于全國人口尚未普查，普查也非一時所能辦到，所以各省名額實際分配采取前清咨議局額數(shù)三分之一為標準，總計議員五百九十六名。第三，規(guī)定憲法制定以前，兩院同時行使臨時參議院職權(quán)，并特別規(guī)定憲法由兩院合議，“非兩院各有總議員三分二以上之出席不得開會，非出席議員四分三以上之同意不得議決”。因此，參、眾兩院雖與一般立憲國家的上、下兩院相當，卻沒有貴族、平民之分，也無職權(quán)輕重之別。
關(guān)于國會議員的產(chǎn)生，“選舉法”規(guī)定實行限制選舉制。討論中，有議員極力主張普通選舉，認為《臨時約法》明文規(guī)定“人民有選舉權(quán)及被選舉權(quán)”,“萬不能因選舉法之限制，致人民不能行使其選舉權(quán)”;“如果于民權(quán)有所剝奪”,“甚非立法慎重之道”。還有的提出：“民國成立之始，又系初次舉辦國會選舉”,“以年齡滿二十歲以上及在選舉區(qū)住居二年以上者即可，不必過于限制”。但這些主張均遭到否決。有的甚至說：現(xiàn)時中國人民程度根本不能實行普通選舉，“明知其不可而勉強行之，將必選出一般無智識之議員，不使國家陷于極危險之地不止”^[1]。
所謂限制選舉，除年齡、住居期限有所限制外，最主要的是財產(chǎn)限制和教育限制。《眾議院議員選舉法》和《省議會議員選舉法》規(guī)定，凡有中華民國國籍的男子，年滿二十一歲以上，于編制選舉人名冊以前在選舉區(qū)內(nèi)居滿二年以上，具有下列資格之一者，有選舉眾議員、省議員權(quán)：1.年納直接稅二元以上；2.有價值五百元以上不動產(chǎn)(蒙、藏、青海得以動產(chǎn)計算);3.小學以上畢業(yè)；4.有與小學以上畢業(yè)的相當資格。其中一、二兩項為財產(chǎn)資格限制，三、四兩項為教育資格限制。直接稅是采用日本選舉法的說法，包括田賦、所得稅和營業(yè)稅。但中國當時根本不存在所得稅和營業(yè)稅，因此所謂“年納直接稅二元以上”,實際僅限于地丁、漕糧^[2]。不動產(chǎn)規(guī)定為“補充直接稅限制之不足，以為納間接稅者提供選舉權(quán)”,但限于土地、房屋、船舶(包括所有權(quán)及抵當權(quán))^[3]。相比之下，教育資格較財產(chǎn)限制稍寬。據(jù)臨時參議院解釋，凡“前清生員以上”和“畢業(yè)于六個月以上之各種傳習、講習、研究等所，簡易、速成、預(yù)備等科，并曾在小學以上學校充當教員一年以上者”(體育教習除外),均當視為“與小學校以上畢業(yè)相當之資格”,可獲得選舉權(quán)^[4]。但在當時中國教育很不發(fā)達的情況下，具有這種資格的也為數(shù)甚少。
議員選舉，眾議員為復(fù)選制。初選以縣為選舉區(qū)，復(fù)選合若干初選區(qū)組成，每省不超過八區(qū)。初選、復(fù)選設(shè)選舉監(jiān)督，全省設(shè)選舉總監(jiān)督，均由各該地方長官充任^[5]。其具體步驟是：先于初選階段選出五十倍于本省名額的初選當選人，再由初選當選人于復(fù)選階段互選產(chǎn)生。蒙古、西藏和青海眾議員選舉與各省相同。各省參議員選舉，則先選舉省議員，組織正式省議會，然后以省議員為選舉人，進行選舉^[6]。省議員也須經(jīng)初選、復(fù)選兩階段產(chǎn)生。參議員被選資格與眾議員同，但年齡須滿三十歲以上，較眾議員年滿二十五歲為長。
參議員選舉其他部分，由于情況各殊，“選舉法”分別作了專門規(guī)定。1.蒙古和青海，由各選舉區(qū)劃王公世爵、世職為選舉人，組織選舉會，依所定名額選舉，或聯(lián)合兩區(qū)以上舉行。選舉監(jiān)督以選舉會所在地方行政長官(得委托相當官吏)充任。2.西藏，分前藏、后藏兩個選舉區(qū)劃，分別由該區(qū)達賴喇嘛、班禪喇嘛會同駐藏辦事長官遴選五倍議員名額的人員，于拉薩和扎什倫布組織選舉會，各選舉五名。3.中央學會，由該會會員為選舉人選舉，但被選舉人不以會員為限。中央學會屬全國性高級學術(shù)團體，依臨時參議院所定辦法組成。會員無定額，由具備在國內(nèi)外大學、高等專門學校三年以上畢業(yè)，或有專門著述經(jīng)中央學會評定等資格者互選，滿五十票以上為當選^[7]。設(shè)立并規(guī)定中央學會為選舉參議員機關(guān)之一，目的是為了“選出學問優(yōu)尚之人為議員”^[8]。其選舉在北京舉行，以教育總長充選舉監(jiān)督^[9]。4.華僑，初定由華僑居住地商會，后增加中華會館、中華公所、書報社，各選出選舉人一名，到京組織選舉會進行選舉。選舉監(jiān)督以工商總長充任。選舉會會員因事不能到會，可委托相當代理人行使其選舉權(quán)。
“國會組織法”和議員“選舉法”,有兩個顯著特點。其一，對蒙古、西藏和青海選舉極為重視。最初擔負起草“國會組織法”的議員，鑒于蒙古、西藏和青?！暗貜V人稀，交通不便”,由人民直接選舉眾議員甚為困難，而參議院內(nèi)又規(guī)定有這幾個地區(qū)的議員名額，因而主張不再選舉眾議員。但這種意見遭到了絕大多數(shù)議員的堅決反對。他們指出：《臨時約法》既規(guī)定“中華民國人民一律平等，無種族、階級、宗教之區(qū)別”,蒙、藏、青海選舉眾議員當然為其應(yīng)有權(quán)利，“若因困難而剝奪蒙、藏選舉權(quán)，則于法律上、事實上均相違背”;“參議院為立法之地，不能以不易辦到遂置而不辦”,困難與否為“辦法上之問題”,“應(yīng)辦不應(yīng)辦乃原理上之問題”。況且，“若要鞏固民國國基，必當開化蒙、藏人民，輸入文明程度。今不與蒙、藏人民選舉權(quán)，則是蒙、藏政治永不能進行”。至于因參議院有蒙、藏議員，認為眾議院即可不必有蒙、藏議員之說，更不能成為理由。因為“參議院議員皆系王公世爵，與蒙、藏地方之關(guān)系甚淺，并不能代表蒙、藏全體人民”。只有“于蒙、藏普通人民中選出之議員，歸入眾議院議員，然后始能引起蒙、藏人民政治上之觀念而真正代表蒙、藏人民，蒙、藏政治可漸臻于改良之地步”^[10]。在多數(shù)議員的堅持下，起草員最后也認為“理由非常充足”,“全無辯駁之余地”,很快放棄了自己的意見。于是，業(yè)已通過二讀的《眾議院議員選舉法》停止繼續(xù)討論，轉(zhuǎn)入蒙、藏、青海議員選舉法的起草、審議和討論，最后形成了包括蒙、藏和青海議員在內(nèi)的《眾議院議員選舉法》?！斑x舉法”不僅明確規(guī)定蒙、藏、青海人民有權(quán)選舉眾議員，而且還根據(jù)實際情況，在選舉資格方面特別規(guī)定財產(chǎn)以動產(chǎn)計算，并規(guī)定：選舉監(jiān)督認為調(diào)查選舉資格不能普遍實行時，得專就其駐在地進行，駐在地以外區(qū)域可由具有選舉資格者自行呈報；關(guān)于停止現(xiàn)任行政、司法官吏及巡警、僧道及其他宗教師選舉權(quán)及被選舉權(quán)的規(guī)定，于蒙、藏、青海概不適用，唯一增加的一項新規(guī)定是被選舉人必須通曉漢語。后來當外蒙古和西藏提出在北京就近舉辦選舉，參議院也破例照準，還為此制定了《西藏第一屆國會議員選舉施行法》。所有這些規(guī)定和變通辦法，顯然是為了使更多的人獲得選舉權(quán)，和保證蒙、藏、青海人民能選出自己的議員。
其二，設(shè)立華僑專額，給海外華僑選舉權(quán)以特殊照顧。華僑選舉權(quán)問題，是臨時參議院在南京時就已討論過多次，到北京后著重討論的問題。雖有議員以為“不合法律”,不贊成華僑有選舉權(quán)，多數(shù)議員則認為“華僑于國家前途關(guān)系極大”,萬不能不許他們有選舉權(quán)。經(jīng)過辯論，多數(shù)議員的主張獲得通過，并議決作為“特殊勢力”,于參議院明定其議員名額^[11]。特許華僑有選舉權(quán)，是海外僑胞的殷切愿望，也是臨時參議院的一個創(chuàng)舉。正像有的議員所說：“僑居外國人民而享有選舉權(quán)，各國無此制度，今由中華民國創(chuàng)此特別例?！?sup>[12]而多數(shù)議員所以堅持華僑有選舉權(quán)，一是認為同系炎黃子孫，與國內(nèi)人民自應(yīng)“權(quán)利平等”;二是“華僑熱心愛國，扶助祖國之力不少，現(xiàn)在共和成立，對于華僑不能不有所酬報”;三是“華僑在外之人甚多，而有特殊勢力者不少。將來中國經(jīng)濟上種種關(guān)系，甚希望華僑之扶助”^[13]。正因如此，當華僑對選舉議員僅限于商會表示不滿，要求修正“選舉法”時，參議院極為重視，認為以商會為唯一選舉機關(guān)，使無商會組織或未入商會的華僑喪失選舉權(quán)，誠“不公平”;并說明參議院原來規(guī)定華僑有選舉權(quán)，就曾抱定“決不希望小部分人得其選舉權(quán)，而不能達其大多數(shù)之意見”^[14]。于是，在不修正“選舉法”,以保持法律嚴肅性的前提下，提出并通過了《參議院議員選舉法華僑選舉會施行法》,完全接受了華僑擴大選舉人范圍的要求。這就是前面提到的華僑參議員選舉何以后來又增加中華會館、中華公所和書報社的原因。
但是，“選舉法”的局限也是顯而易見的。首先，限制選舉的實行，使一般貧苦大眾被排斥于選舉之外?！斑x舉法”規(guī)定“年納直接稅二元以上”,或“有值五百元以上不動產(chǎn)”的財產(chǎn)資格，固然不算太高，但它只能使一部分農(nóng)民和城鄉(xiāng)小資產(chǎn)者獲得選舉權(quán)，廣大貧雇農(nóng)和城鎮(zhèn)貧民能獲得選舉權(quán)的則極為有限。它同時又規(guī)定：“不識文字者”“不得有選舉權(quán)及被選舉權(quán)”。因此，即便不受財產(chǎn)限制，多數(shù)人也將因此而喪失選舉權(quán)。由此可見，國會選舉實際上與一般勞動人民無緣。
其次，無視女界要求，拒不承認女子有選舉權(quán)及被選舉權(quán)。當時，以唐群英為代表的“女子參政同盟會”,為爭取政治上男女平等，從南京到北京掀起了頗有聲勢的女子參政活動。因此，“選舉法”公布后，該會接連兩次上書臨時參議院，指責參議院不承認女子選舉權(quán)，是“全用特殊壓制，剝奪其應(yīng)有權(quán)利”,是“違背約法，蹂躪人權(quán)”,“不以女子為人”,堅決要求補定“女子選舉法”,頒布實行^[15]。而參議院卻以“前在南京已經(jīng)批復(fù)候國會解決”為詞(實際上當時的批復(fù)僅稱參政權(quán)候國會解決，并未言及選舉權(quán)與被選舉權(quán)問題),一味敷衍。后經(jīng)同情女界議員介紹，提到大會。但尚未開議，多數(shù)議員即群起反對，責怪介紹人不該介紹，請愿委員會不該受理，更不該向大會提出，并稱此案已經(jīng)“否決”,再次提出“實與法律不合”。盡管有議員一再說明南京時“并未否決”,此次請愿與那時也不相同，是要求女子有選舉權(quán)，不應(yīng)拒絕討論；有的還以秋瑾為例，說“女界中為革命犧牲性命者不少”,自應(yīng)享有選舉權(quán)，但大多數(shù)議員仍無動于衷，堅持“無成立之價值”^[16]。結(jié)果，未經(jīng)討論，女界要求即被打消了。
再次，限制了相當一部分工商資產(chǎn)者的選舉權(quán)?！斑x舉法”采限制選舉制，按理應(yīng)極大程度滿足工商資產(chǎn)者的愿望。其實，除少數(shù)人外，相當一部分資產(chǎn)者(主要是商人)由于無田產(chǎn)，又“未必能在小學畢業(yè)”,顯然不具備上述選舉資格。討論中，曾有議員提出：“中國不欲發(fā)達商業(yè)則可，如欲商業(yè)發(fā)達，如欲收商捐，即不能打消商人之選舉權(quán)?！?sup>[17]他們并針對多數(shù)商人雖無不動產(chǎn)，卻“大多賃屋而居”的情況，主張將“有值五百元以上不動產(chǎn)”的規(guī)定，改為“占有不動產(chǎn)”若干，以擴大這部分人的選舉權(quán)。同時，也有議員主張索性改作“有資本金五百元以上”,或把“年納直接稅二元以上”改為“年納稅二元以上”。但這些意見沒有引起大多數(shù)議員的重視，均以少數(shù)遭否決^[18]。因此，“選舉法”公布后，特別是參議院作了直接稅僅限于地丁、漕糧的說明，全國工商界大嘩，認為：“直接國稅指地丁、漕糧，是分明剝奪工商之選舉(權(quán))。商人納稅多為關(guān)厘等間接稅，然所得稅、營業(yè)稅參議院不先規(guī)定，是商人無法納直接稅，非不愿盡義務(wù)也。況厘金未裁，關(guān)稅繁重，加以地方捐稅煩苛，商工對于國家負擔已多，而何以享權(quán)利則最少？且以學識程度論，商工果不如農(nóng)人耶？至有不動產(chǎn)五百元以上即得選舉權(quán)，而商人有動產(chǎn)數(shù)萬、數(shù)十萬、數(shù)百萬，反不得與五百元者享同等之權(quán)利，尤為不公。財產(chǎn)所得稅不行，參議院不得借口無法調(diào)查也。以彼所定五百元而論，略有田宅者合計即可取得選舉人之資格。然多半鄉(xiāng)僻居民，知識不開，視久居都市之工商，程度果孰為高下？”^[19]工商界并于11月初，召開全國臨時工商大會，決定請愿要求修改“選舉法”,并聲稱如參議院不接受要求，“今后無論國家、地方各捐稅，一概不納”^[20]。袁世凱見工商界群情激憤，于是改變態(tài)度，動用“復(fù)議權(quán)”,要參議院接受工商界要求，“變通”財產(chǎn)限制條款。但多數(shù)議員依然不同意修改，同時對袁世凱的做法大為不滿，指出：在營業(yè)稅、所得稅根本無從劃分而召集國會又刻不容緩的情況下，袁“明知事實上做不到”,而一再提出“修正案”,并非真心維護工商界權(quán)利，不過是“故意用此有名無實之選舉權(quán)，以欺騙國民，而自告無罪，并且欲借此諉過于本院。本院萬不能通過”^[21]。就這樣，在多數(shù)議員堅持下，臨時參議院否決了工商界修改“選舉法”的要求。后來，各省商會又聯(lián)電請求援照中央學會和華僑選舉會辦法，為各省商會設(shè)立議員專額，也遭到了臨時參議院的拒絕。
如果說，排斥一般勞動人民，拒不承認女子有選舉權(quán)，表現(xiàn)了參議院議員的階級偏見和成見；那末，漠視工商界要求則主要與他們大多數(shù)為資產(chǎn)階級、小資產(chǎn)階級知識分子有關(guān)。他們一般在政治上、經(jīng)濟上同資產(chǎn)者較少聯(lián)系，或沒有什么聯(lián)系，既無興趣也不曾感到為這個社會力量爭取政治權(quán)力的重要。因此，他們寧肯放寬教育資格的限制，保證那些財產(chǎn)有限、既不納直接稅又無不動產(chǎn)的“寒士”獲得選舉權(quán)，也不愿對財產(chǎn)資格條款稍作“變動”,以滿足工商界的愿望。當然，資產(chǎn)者自身力量微弱，對政治又大多不甚熱心，不足以引起參議院議員的重視，也是一個原因。
“選舉法”雖然對選舉資格作了種種限制，但從各省登記的選民共有四千萬以上，占總?cè)丝谒娜f萬的9.98%,約每十人中便有一名選民來看^[22],較清末咨議局選舉則增加了二十四倍以上。當然，選民由各省自報，不無浮報和濫報。但隨著辛亥革命后民主空氣的高漲，“選舉法”放寬選舉資格，使更多的人獲得選舉權(quán)，畢竟是一個事實。因此，從這個意義上說，“選舉法”還是多少體現(xiàn)了民主共和精神，反映了人們要求民主權(quán)利的愿望，因而具有一定的廣泛性和吸引力。