1924年10月北京政變后，中國政局陷入紊亂之中。馮玉祥表示傾向革命，將所部改稱為國民軍，并電邀孫中山北上，共商國是。段祺瑞、張作霖也致電表示“歡迎”。當(dāng)時馮玉祥和他的將領(lǐng)考慮到長江流域各省的直系勢力可能北上，認(rèn)為爭取皖系山東督軍鄭士琦截阻直系援軍北上是軍事成敗的關(guān)鍵，便決定請段祺瑞出山。這樣，就使北京政變打開的局面復(fù)雜化。段祺瑞自1920年直皖戰(zhàn)爭下臺后，即寓居天津租界。他每天吃齋念佛，好像已是天根清凈，看破紅塵，實(shí)際上他未忘懷東山再起，只不過是等待時機(jī)罷了。隨著直奉軍閥矛盾的發(fā)展，他暗中勾結(jié)張作霖，并派人與孫中山聯(lián)系，結(jié)成孫、段、張反直三角同盟。他還派親信與馮玉祥聯(lián)絡(luò)，支持馮的反曹吳行動，同意迎孫中山北上，共同商討國家大計(jì)。在北京政變前，張作霖也曾派代表與馮玉祥聯(lián)系共同推翻曹吳計(jì)劃。馮玉祥答應(yīng)負(fù)推翻曹吳之責(zé)，但要求奉系答應(yīng)兩個條件，一是請孫中山北來，二是奉系軍隊(duì)不入關(guān)。但是北京政變后，奉張卻違反了前約，派大批奉軍入關(guān)，搶占地盤，擴(kuò)充勢力，張、馮矛盾日益尖銳，張采取了聯(lián)段制馮的策略，便與盧永祥等通電擁段為反直聯(lián)軍統(tǒng)帥。這時，直系南方各省督寧愿讓失去軍事實(shí)力的段祺瑞上臺，不愿北京中央政權(quán)為馮、張所操縱，以便保存實(shí)力，也紛紛通電請段出山。11月10日，馮、張、段在天津舉行會議。在會上，段采取聯(lián)張壓馮態(tài)度。在討論組織新政府時，馮提出應(yīng)采取委員制，段、張立即反對。張作霖提出在新政府產(chǎn)生之前，暫時組織臨時執(zhí)政府，并推段為臨時執(zhí)政。臨時執(zhí)政府不設(shè)國務(wù)總理，由臨時執(zhí)政召集國務(wù)會議。這是集總統(tǒng)與總理職權(quán)于一人的獨(dú)裁制，這個提議，無形中否認(rèn)了黃郛?dāng)z政內(nèi)閣，也使孫中山到達(dá)北京時無法過問政府的事宜。迫于當(dāng)時形勢，馮玉祥同意了張作霖的提議。15日，張作霖、盧永祥、馮玉祥、胡景翼、孫岳等通電擁段為臨時執(zhí)政。段祺瑞在馮、張妥協(xié)和直系殘余勢力的擁戴下成為了中華民國臨時執(zhí)政。22日，段祺瑞急忙離天津入京。24日，就任臨時執(zhí)政職務(wù)并發(fā)表就職宣言稱：“段不才，忝膺執(zhí)政，誓固共和，內(nèi)謀更新，外崇國信”。同時，發(fā)布臨時執(zhí)政府條例及部人選，以唐紹儀為外交總長，龔心湛為內(nèi)務(wù)總長，李思浩為財(cái)政總長，吳光新為陸軍總長，林建章為海軍總長，章士釗為司法總長，王九齡為教育總長，楊庶堪為農(nóng)商總長，葉恭綽為交通總長。于是，中華民國臨時執(zhí)政府宣告成立。
段祺瑞重掌政權(quán)后，為了鞏固其統(tǒng)治地位即采取了一系列措施，首先是消除直系勢力，先后免去直隸督軍兼省長王承斌、河南督理張福來、安徽督軍馬聯(lián)甲、江西督理蔡成勛、熱河都統(tǒng)米振標(biāo)、綏遠(yuǎn)都統(tǒng)馬福祥、察哈爾都統(tǒng)張錫元等職務(wù)，分別以李景林、胡景翼、王揖唐、方本仁、闞朝璽、李鳴鐘、張之江、王芝祥等為督辦。其他段勢力不及的省份，也將督軍、督理改稱為督辦。由于臨時執(zhí)政被段、張所控制，段、張均為日本帝國主義侵略中國的工具。 日本政府打算援助執(zhí)政府“統(tǒng)一”中國。大阪《朝日新聞》還發(fā)表社論，要求中國各派軍閥服從“中央”,召開善后會議①。美、英帝國主義對段祺瑞“外崇國信”也頗表“好感”,均有默認(rèn)之意。但他們都以孫中山北上廢除不平等條約為慮。因此，段祺瑞執(zhí)政府一再向帝國主義表示“尊重條約”。12月初，梁鴻志代表段祺瑞答日本記者稱：“此次臨時政府成立，對外條約不論何國均遵守不變，如有特別關(guān)系者，亦從特別條約而履行之?！雹?日，荷、日、英、美、法、意、比七國公使還照會臨時執(zhí)政府外交部，聲明承認(rèn)臨時執(zhí)政府的條件，惟要求尊重“條約”③。于是，18日，臨時執(zhí)政府會議，決定由外交部答復(fù)荷蘭等七國公使照會，聲明以前所訂“條約”概當(dāng)履行④。
段祺瑞為了使其統(tǒng)治合法化，早在11月21日他入京前，就在發(fā)表的馬電中聲稱：“現(xiàn)擬組織兩種會議，一曰善后會議，以解決時局糾紛，籌備建設(shè)方案主旨，擬于一個月內(nèi)集議……二曰國民代表會議，擬援美國費(fèi)府會議先例解決一切根本問題，以三個月內(nèi)齊集。其集會會章，俟善后會議定后，即行公布?！雹萜髨D通過善后會議產(chǎn)生國民代表會議，制定憲法，建立新法統(tǒng)，組織正式政府，使統(tǒng)治合法化。并以善后會議代替國民會議預(yù)備會議，以國民代表會議代替國民會議，抵制孫中山關(guān)于召開國民會議“以謀中國之統(tǒng)一與建設(shè)”的主張。12月24日，段祺瑞公布了《善后會議條例》。25日，段祺瑞特派許世英為“籌備善后會議事宜”。根據(jù)《善后會議條例》規(guī)定，參加會議的人員有四類：(一)有大功勛于國家者(系指孫中山與黎元洪);(二)此次討伐賄選及制止內(nèi)亂之軍事最高首領(lǐng)；(三)各省區(qū)及蒙、藏、青海軍民長官；(四)有特殊資望學(xué)術(shù)經(jīng)驗(yàn)者，由臨時執(zhí)政聘請或特派，其人數(shù)不得超過三十人。會議討論的議題主要有四項(xiàng)： (一)國民代表會議組織法； (二)關(guān)于改革軍制事項(xiàng)；(三)關(guān)于整理財(cái)政事項(xiàng)；(四)臨時執(zhí)政交議事項(xiàng)。根據(jù)這個《條例》規(guī)定，段祺瑞先后邀請了123人。其中除孫中山外，絕大多數(shù)是全國各地的軍閥、官僚和政客。這些人員參加的善后會議，只能是代表軍閥、官僚的利益和進(jìn)行政治分贓的會議。對于這樣的善后會議，毫無疑問，全國人民是極力反對的。
早在12月3日，中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)報(bào)《向?qū)А分軋?bào)就指出：段祺瑞擬召集的各省軍民長官的善后會議，完全是第二個籌安會，完全是段祺瑞想制造一個御用的會議，產(chǎn)生一個更大的御用會議，掛一塊國民會議的招牌，再命令那些御用會議的會員選舉他做正式總統(tǒng)，這與袁世凱造成籌安會擁戴自己做皇帝，曹錕賄買豬仔議員選舉自己做總統(tǒng)完全是一樣的老把戲?！渡坪髸h條例》公布后，1925年1月10日，中共中央發(fā)出對北洋軍閥召開善后會議的對策的二十四號通告。1月19日，中共中央政治局作出段祺瑞“善后會議”之決議案，指出：善后會議是段祺瑞借此勾結(jié)各省失勢的小軍閥，結(jié)合己派的新勢力和他派軍閥對抗，此種新結(jié)合必釀成和他派軍閥間的新戰(zhàn)爭，給帝國主義者侵略之又一機(jī)會。同時希圖在國民會議之前鞏固其勢力對付國民，并以對付孫中山。黨的策略是：在群眾中揭露段氏政策之真相，使民眾向政府要求，國民會議促成會得派代表參加善后會議，代表人數(shù)應(yīng)占三分之二，阻止段氏計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。1月22日，中共第四次代表大會宣言中，對善后會議的性質(zhì)和中國人民所應(yīng)采取的對策，講得更加明確和具體。宣言一方面指出“段祺瑞的善后會議是段祺瑞要用軍閥制度而借著帝國主義的幫助，以統(tǒng)治中國人民的工具?！碧栒偃袊膭趧尤罕?，起來制止段氏這種惡劣的計(jì)劃；另一方面又指出“倘若要求派自己的代表參加段氏所要召集的善后會議，段氏對于召集國民會議之虛偽宣言一定要被揭破。國民會議促成會是人民真正的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)要求在善后會議中有最大多數(shù)之國民代表?！毙宰詈筇栒伲骸肮と?、農(nóng)民、學(xué)生、手工業(yè)者，你們趕快組織起來，趕快制止軍閥的陰謀，趕快要求在善后會議中有最大多數(shù)之國民代表，趕快努力國民會議之召集。”⑥
1924年12月底，孫中山到達(dá)北京，受到北京各界人民的熱烈歡迎。段祺瑞公布《善后會議條例》后，孫中山于1925年1月17日發(fā)出《復(fù)段祺瑞闡述善后會議主張電》。電文說：他在1924年11月發(fā)表的《時局宣言》中“主張以國民會議為和平統(tǒng)一之方法，而以預(yù)備會議謀國民會議之產(chǎn)生?！倍吧坪髸h于誕生國民會議之外，尚兼及于財(cái)政、軍事之整理，其權(quán)限自較預(yù)備會議為寬，而構(gòu)成分子則預(yù)備會議所列人民團(tuán)體無一得與。”⑦因此，他提出兩條補(bǔ)充意見，作為國民黨參加善后會議的條件：(1)善后會議應(yīng)兼納人民團(tuán)體的代表；(2)會議范圍雖可涉及軍政、財(cái)政，而最后之權(quán)必須屬于國民會議。但是段祺瑞卻拒絕了孫中山的意見。他在給孫中山的答復(fù)中說“時機(jī)已晚，只能變通辦理”。1月31日，段祺瑞電邀各省議會、商會、農(nóng)會、教育會等會長為專門委員。這些被邀專門委員并非由人民所推選，只有提供意見的權(quán)利而無決定權(quán)，完全是為了欺騙人民，所以遭到人民的反對。1月31日，孫中山?jīng)Q定國民黨員不參加善后會議。同時，廣東國民會議促成會在廣州召開“反對善后會議國民大會”,會后舉行示威游行，要求迅速召開國民會議以救亡，堅(jiān)決反對軍閥包辦善后會議。
段祺瑞不顧全國各界人民的反對，悍然宣布于1925年2月1日在北京召開善后會議，由于國民黨籍會員的抵制，黎元洪、唐紹儀、章炳麟、梁啟超、朱啟鈐等人的拒絕參加，奉系及西南各省分會員尚未到達(dá)，原定出席的166人，到會者只有86人，不足法定的三分之一，后經(jīng)多方拉攏，遲至13日才開第一次會議，勉強(qiáng)湊夠法定人數(shù)，選舉趙爾巽為議長，湯漪為副議長。自2月13日至3月16日，善后會議先后召集了七次會議，歷時一個多月，各個軍閥、官僚、政客在帝國主義的操縱下，爭權(quán)奪利，爭吵不休。段祺瑞交議的《國民代表會議條例草案》、《收束軍事大綱》、《整理財(cái)政案》等議案，由于奉系軍閥的抵制，無一獲得通過，不得不決定休會兩周，并延會二十天。3月31日復(fù)會后，經(jīng)王揖唐、屈映光等多方疏通，取得奉系軍閥的贊同，采納顧鰲提出的折衷方案，將《收束軍事大綱案》并入《軍事整理委員會條例》,作為軍事整理委員會的職權(quán)，并易名為“軍事善后委員會”。于是，在4月14日第十七次會議以后，出現(xiàn)了段、張控制會議的局面。 自是日起，善后會議先后通過《軍事善后委員會條例》、《國民代表會議條例》,而《整理財(cái)政大綱案》也援軍事條例，并入《財(cái)政整理委員會條例草案》,易名為“財(cái)政善后委員會”,于4月20日的第二十二次會議表決通過。至此，所謂的《國民代表會議條例》、《軍事善后委員會條例》、《財(cái)政善后委員會條例》等三個主要議案終于通過，4月21日，善后會議結(jié)束。結(jié)果一個軍政重要問題也沒有解決，所通過的議案只是一紙官樣文章。
段祺瑞召開善后會議的目的，一是想借此欺騙人民，扼制人民的反帝反軍閥斗爭；二是企圖借善后會議產(chǎn)生御用的國民會議選舉自己當(dāng)正式總統(tǒng)。但是事與愿違，反而激起全國人民群眾的強(qiáng)烈反對。正當(dāng)善后會議吵吵嚷嚷進(jìn)行的時候，中國共產(chǎn)黨和國民黨左派倡導(dǎo)的國民會議促成會代表大會于3月1日在北京正式開幕。到會代表100多人，列席代表100多人，共200多人，代表20多個省區(qū)，120多個地方的國民會議促成會。大會開了一個多月，著重揭露了善后會議的反人民性質(zhì)，并討論了中國革命的一些基本問題。大會否認(rèn)了段祺瑞向善后會議提出的《國民代表會議條例》,認(rèn)為真正的國民會議，必須是反帝反軍閥的重要工具。大會在討論中國革命的一些基本問題時，接受了中國共產(chǎn)黨的主張，并通過相應(yīng)決議，雖然不可能被北京政府所采納，但向全國人民指出了具體的斗爭目標(biāo)，起著巨大的宣傳和組織群眾的作用。在國民會議促成會全國代表大會閉幕的時候，段祺瑞召開的善后會議也結(jié)束了。由于全國人民的反對，善后會議通過的《國民代表會議條例》并沒有能夠?qū)嵤?。而以國民會議為口號的群眾運(yùn)動，卻更加廣泛和深入地開展起來。