段祺瑞要達(dá)到對(duì)德宣戰(zhàn)的目的，首先需要得到北洋督軍們的支持，然后再利用他們壓制黎元洪和國民黨議員。
段祺瑞知道，各省督軍反對(duì)參戰(zhàn)的一個(gè)重要原因，是他們害怕領(lǐng)兵遠(yuǎn)征歐洲。要使他們積極支持參戰(zhàn)，必須解除他們不愿打仗的顧慮。于是，段假借“軍事會(huì)議”名義，把各省督軍召集到北京，解釋自己參戰(zhàn)的真正用心。
4月中旬，倪嗣沖首先應(yīng)召赴京。動(dòng)身前他還公開表示反對(duì)參戰(zhàn)。但是，抵京后段祺瑞向他說明，所謂對(duì)德宣戰(zhàn)乃是“宣而不戰(zhàn)”,不需各省出兵，可以不必顧慮。于是，他便來了個(gè)一百八十度的大轉(zhuǎn)彎，由反對(duì)參戰(zhàn)的健將變成力主參戰(zhàn)的先鋒。他私下向人透露：“未到京之前，本系反對(duì)加入；即各省督軍，除非北洋系外，其余十七省，我敢斷言，其與我同一意見。及到京后，察看政府情形，乃幡然變計(jì)，知業(yè)經(jīng)抗議絕交，則第三步文章，決無可以中止之理。”^[1]
在段祺瑞的督促和倪嗣沖的攛掇下，湖北督軍王占元、直隸督軍曹錕、山東督軍張懷芝、江西督軍李純、福建督軍李厚基、吉林督軍孟恩遠(yuǎn)、河南督軍趙倜、察哈爾都統(tǒng)田中玉和綏遠(yuǎn)都統(tǒng)蔣雁行先后抵京。其余江蘇、黑龍江、奉天、浙江、湖南、甘肅、陜西、云南、貴州等省督軍，也都派出代表參加會(huì)議。25日，段祺瑞親自主持首次會(huì)議，參謀總長(zhǎng)王士珍、海軍總長(zhǎng)程璧光、訓(xùn)練總監(jiān)張紹曾等也被拉來列席。首次會(huì)議即就內(nèi)閣對(duì)德外交方針進(jìn)行表決。結(jié)果，出席會(huì)議二十五人，贊成者十七人，依從多數(shù)者七人，段的外交方針在北洋督軍中獲得壓倒多數(shù)的支持^[2]。
但是，在北洋督軍中，馮國璋的態(tài)度始終不明朗。2月，段即曾派專人向馮解釋對(duì)德問題的“曲折與利害”^[3]。23日，馮入京與段會(huì)談，態(tài)度有所轉(zhuǎn)變。3月中旬，馮返回南京，于21日密電北洋各省，說：“抵京后，猶冀事勢(shì)可以挽回，自量國力，勿為多事。乃觀察各方情況，知內(nèi)部絕未一致，而外交緊迫，已難自持。東海相國，合肥總理老謀深算，則欲趁此機(jī)會(huì)，力圖富強(qiáng)?？偫頉Q心，加以外交趨勢(shì)，絕德之舉，非成事實(shí)不可，于是璋亦未敢膠執(zhí)成見?！?sup>[4]從這封電報(bào)可以看出，馮國璋同意對(duì)德絕交的態(tài)度很勉強(qiáng)，內(nèi)心并不贊同段祺瑞立即對(duì)德絕交并進(jìn)而宣戰(zhàn)的方針。3月15日，馮私下密示江蘇省官員，對(duì)德問題“以斷絕國交為限”^[5]。4月16日，馮又故意將“英法失利……宣戰(zhàn)更宜持重”等內(nèi)容的外交探報(bào)轉(zhuǎn)給正在北京的各督軍^[6]。
4月末，軍事會(huì)議結(jié)束后，倪嗣沖等北洋督軍即開始脅迫黎元洪和國會(huì)同意向德國宣戰(zhàn)。5月1日，內(nèi)閣討論對(duì)德宣戰(zhàn)問題，倪嗣沖、張懷芝、孟恩遠(yuǎn)、李厚基等闖入會(huì)場(chǎng)，倪以所謂軍界首腦名義表示，各省督軍一致支持總理段祺瑞的對(duì)德方針，政府應(yīng)當(dāng)立即對(duì)德宣戰(zhàn)，張懷芝等隨聲附和^[7]。在督軍團(tuán)的脅迫下，內(nèi)閣匆匆通過對(duì)德宣戰(zhàn)案。段隨即率領(lǐng)當(dāng)日出席會(huì)議的閣員到總統(tǒng)府面請(qǐng)黎元洪核準(zhǔn)^[8]。是日，日本公使林權(quán)助也登門“拜訪”黎元洪，警告黎說，如國會(huì)否決參戰(zhàn)案，政局將發(fā)生紛擾^[9]。3日，倪嗣沖又率督軍團(tuán)到總統(tǒng)府，向黎陳述參戰(zhàn)意見。在督軍團(tuán)、段祺瑞和日本公使的壓力下，黎元洪被迫同意將對(duì)德參戰(zhàn)案提交國會(huì)辯論。這樣，參戰(zhàn)問題又轉(zhuǎn)移到國會(huì)。
在國會(huì)中，反對(duì)向德宣戰(zhàn)的力量占了優(yōu)勢(shì)。益友社和政學(xué)會(huì)對(duì)向德宣戰(zhàn)問題的態(tài)度與絕交問題態(tài)度不同。益友社早就公開表示，反對(duì)對(duì)德宣戰(zhàn)。段祺瑞把很大的希望寄托于政學(xué)會(huì)，但該會(huì)經(jīng)過幾次討論，最后舉行內(nèi)部投票，結(jié)果還是否決了宣戰(zhàn)案^[10]。在這種情況下，段不敢貿(mào)然將對(duì)德宣戰(zhàn)案交國會(huì)表決。3日，國務(wù)院在外交部迎賓館宴請(qǐng)參眾兩院議員，段到會(huì)演說，略謂世界各國皆反對(duì)德國，協(xié)約國希望中國參戰(zhàn)，要求國會(huì)合作^[11]。4日，督軍團(tuán)又假迎賓館宴請(qǐng)議員，為段疏通宣戰(zhàn)案。李厚基代表各督軍演說，聲稱：要不惜一時(shí)的名譽(yù)，實(shí)行對(duì)德宣戰(zhàn)，“乃至受人指罵，固所當(dāng)然”^[12]。這時(shí)，督軍團(tuán)已經(jīng)兇相畢露了。8日，眾議院討論宣戰(zhàn)案。段祺瑞親自到場(chǎng)督促投票表決，但結(jié)果眾院會(huì)議仍議決提交全院委員會(huì)審查。皖系軍人料知全院委員會(huì)審查的結(jié)果不會(huì)對(duì)他們有利，便決心撕下面具，使用強(qiáng)硬手段，伙同督軍團(tuán)制造了公民團(tuán)事件。
10日下午，全院委員會(huì)審查對(duì)德宣戰(zhàn)案。當(dāng)日上午，議會(huì)門前忽然聚起數(shù)千人，手持“五族公民請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)”、“學(xué)界請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)”、“陸海軍人請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)”、“政學(xué)商界請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)”、“北京市民請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)”等各種旗幟，沿街散發(fā)傳單，要求國會(huì)即日通過對(duì)德宣戰(zhàn)。國民黨系議員田桐、鄒魯、龔政、吳宗慈、郭同等人因不愿接受傳單，遭到毆打^[13]。中午，“公民團(tuán)”包圍了國會(huì)。自稱“公民代表”的張堯卿、趙鵬圖、白亮等人闖進(jìn)議場(chǎng)宣布：“倘不通過參戰(zhàn)案，一個(gè)議員也別想出去”,出去則“打死無赦”^[14]。軍警聞?dòng)嵹s來“維持秩序”,但并不驅(qū)散胡作非為的“公民團(tuán)”,只是不準(zhǔn)許議員外出。下午2時(shí)半，參加全院委員會(huì)的議員一致決定，暫不討論對(duì)德宣戰(zhàn)問題，即將全院委員會(huì)改為全體議員大會(huì)，請(qǐng)國務(wù)總理、內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)到會(huì)，質(zhì)問北京秩序和議員安全問題。下午5時(shí)，內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)范源濂到會(huì)，但他指揮不動(dòng)軍警，只好等段祺瑞和北京警察總監(jiān)吳炳湘到來。傍晚，段、吳先后到場(chǎng)。段走出汽車時(shí)，請(qǐng)?jiān)浮叭罕姟本尤粨u旗鼓掌，表示歡迎。段向議員們表示，對(duì)“公民”請(qǐng)?jiān)?，“事先一切不知?并命令吳到外面解散“請(qǐng)?jiān)溉罕姟薄堑阶h場(chǎng)外溫言勸導(dǎo)了一番，根本無效。一直到晚9時(shí)，一些“公民”向議院院內(nèi)投擲磚瓦，打傷了日本記者，段恐引起交涉，才派出馬隊(duì)將“公民團(tuán)”驅(qū)散。
10日“公民團(tuán)”圍攻議會(huì)事件，是皖系軍人策劃的。當(dāng)8日眾議院決定召集全院委員會(huì)表決參戰(zhàn)案時(shí)，在京各督軍便議定，如果全院委員會(huì)不通過此案，“決當(dāng)積極進(jìn)行解散國會(huì)，無論如何障礙，必其達(dá)到解散目的”^[15]。傅良佐、靳云鵬和王揖唐，組織收買大批游民，準(zhǔn)備在10日國會(huì)開會(huì)時(shí)進(jìn)行搗亂^[16]。所謂的公民代表，也大都是國務(wù)院和陸軍部的官員，國務(wù)院參議陳紹唐則直接參與了組織“公民團(tuán)”包圍國會(huì)的活動(dòng)^[17]。
“公民團(tuán)”事件發(fā)生后，孫中山與谷鐘秀等立即聯(lián)合通電，要求北京政府嚴(yán)懲肇事者。北京、上海等城市的學(xué)界、商界和南方各省的督軍及省議會(huì)，隨即紛紛通電響應(yīng)。北洋派中未到北京的江蘇督軍馮國璋、江西督軍李純也通電附和^[18]。為抗議皖系軍人一手制造的“公民團(tuán)”事件，國民黨閣員谷鐘秀、張耀曾、程璧光相繼宣布辭職，外交總長(zhǎng)伍廷芳也潛離北京。11日，段祺瑞在府學(xué)胡同宅邸召集親信開會(huì)，商討對(duì)策。張國淦建議段辭職，改組內(nèi)閣，由國民黨二人、研究系二人、北洋系二人聯(lián)合組織“國防內(nèi)閣”,收拾局面^[19]。段本人最初有些意動(dòng)，但徐樹錚、傅良佐、靳云鵬等極力反對(duì)。在徐、傅等人慫恿下，段決心干到底，15日、16日又先后兩次咨請(qǐng)國會(huì)從速議決對(duì)德宣戰(zhàn)案。仍在北京的北洋督軍或以同鄉(xiāng)關(guān)系，或以地方長(zhǎng)官關(guān)系，分別設(shè)宴招待議員，繼續(xù)為段疏通。15日，督軍團(tuán)又設(shè)宴招待參眾兩院議員，仍由李厚基代表各督軍致詞。他說：“公民團(tuán)”事件完全是“無意識(shí)”的舉動(dòng)，希望議員不要介意，以大局為重，維持內(nèi)閣，實(shí)現(xiàn)對(duì)德宣戰(zhàn)^[20]。但是，“公民團(tuán)”事件造成的影響，不是李厚基幾句花言巧語所能挽回的。商榷系各派在“公民團(tuán)”事件后，一致采取抵制內(nèi)閣的立場(chǎng)。19日，眾議院復(fù)議對(duì)德宣戰(zhàn)案時(shí)，議員褚輔成提出內(nèi)閣閣員多數(shù)辭職，內(nèi)閣實(shí)已無法負(fù)責(zé)，建議暫緩討論對(duì)德參戰(zhàn)案，先行改組內(nèi)閣^[21]。褚的動(dòng)議，得到商榷系各派贊同，經(jīng)投票表決，二百二十九票贊成，一百二十五票反對(duì)，五十票棄權(quán)。將近三分之二議員贊成改組內(nèi)閣，實(shí)際上已構(gòu)成國會(huì)對(duì)內(nèi)閣的不信任。
段祺瑞利用“公民團(tuán)”脅迫國會(huì)未能得手，便決心解散國會(huì)。21日，督軍團(tuán)在京召開緊急會(huì)議，決定采取最后步驟，聯(lián)名呈請(qǐng)總統(tǒng)解散國會(huì)。研究系的骨干分子籍忠寅等參與了督軍團(tuán)的策劃。當(dāng)天，在京的北洋督軍和督軍代表由孟恩遠(yuǎn)領(lǐng)銜，具呈黎元洪，借口憲法會(huì)議通過的憲法條文，將導(dǎo)致所謂議會(huì)專制，陷內(nèi)閣于“顛危之地”,要求“將參眾兩院即日解散”^[22]。先一天，即20日，張勛致電督軍團(tuán)支持解散國會(huì)，聲稱當(dāng)“為諸公后盾”^[23]。
黎元洪無力應(yīng)付督軍團(tuán)，只好求助于美國公使芮恩施。是日，芮恩施到總統(tǒng)府與黎進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間密談，表示“允為后盾”^[24]。21日，黎召見督軍團(tuán)領(lǐng)銜呈請(qǐng)解散國會(huì)的孟恩遠(yuǎn)、王占元二人，訓(xùn)誡他們切勿超越憲法行事，對(duì)憲法草案有不同意見可商諸國會(huì)；并指出，時(shí)局的癥結(jié)在內(nèi)閣，段祺瑞“理宜引退”^[25]。孟、王退出后將黎的態(tài)度轉(zhuǎn)達(dá)在京諸督軍。督軍團(tuán)密議對(duì)策之后，當(dāng)晚，倪嗣沖、王占元、李厚基等直奔徐州，其他人各回任所。
黎元洪在召見孟恩遠(yuǎn)等同時(shí)，派錢能訓(xùn)到天津敦請(qǐng)徐世昌進(jìn)京接替段祺瑞。段得到消息，也委派張國淦為代表赴津，請(qǐng)徐世昌“接代”。結(jié)果，徐不僅拒絕出任總理，并表示無意出面調(diào)停。21日，段祺瑞又親自登門拜訪王士珍，請(qǐng)其“代理”,王嚇得連連作揖，推辭不迭^[26]。段請(qǐng)徐、王代理不過是裝樣子，實(shí)際上他根本不想下臺(tái)。徐世昌、王士珍既不肯接受總理職務(wù)，黎元洪即準(zhǔn)備以伍廷芳暫時(shí)代理內(nèi)閣總理。20日，黎批準(zhǔn)程璧光、谷鐘秀、張耀曾辭職，卻留下伍廷芳的辭呈未發(fā)。段祺瑞深恐黎元洪采取行動(dòng)，22日，他向黎提出補(bǔ)充閣員人選，其中大多是黎平素有好感的人：內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)夏壽康，司法總長(zhǎng)饒漢祥，海軍總長(zhǎng)湯薌銘，財(cái)政總長(zhǎng)孫寶琦，農(nóng)商總長(zhǎng)莊蘊(yùn)寬，交通總長(zhǎng)汪大燮^[27]。
22日，當(dāng)張國淦把補(bǔ)充閣員的名單交給黎元洪閱后，黎罷免段祺瑞的決心有些動(dòng)搖。但是，左右親信提醒他不要中了段祺瑞的緩兵之計(jì)。23日，黎元洪發(fā)布三道命令，第一道命令免去段祺瑞國務(wù)總理和陸軍總長(zhǎng)的職務(wù)，特任外交總長(zhǎng)伍廷芳暫代國務(wù)總理；第二道命令委派陸軍部次長(zhǎng)張士鈺暫代陸軍總長(zhǎng)；第三道命令是委派王士珍為京津一帶臨時(shí)警備總司令，并派江朝宗、陳光遠(yuǎn)為副司令^[28]。同時(shí)，黎還通電各省，闡明“迫不得已”罷免段祺瑞的原因，希望段仍“內(nèi)外一心，共圖國是”。免段令交付印鑄局印行之前，張國淦匆匆趕到總統(tǒng)府，勸黎元洪再加考慮。黎表示外交、軍事都已有布置，未為所動(dòng)^[29]。
段祺瑞接到免職令，當(dāng)日仍以國務(wù)總理名義通電各省，聲稱免職令未經(jīng)本人副署，將來地方及國家因此發(fā)生何等影響，“概不能負(fù)責(zé)”^[30]。嗣后，段即赴津策動(dòng)督軍團(tuán)解散國會(huì)，驅(qū)逐黎元洪。