袁世凱時(shí)代的北京政府財(cái)政，雖也相當(dāng)緊張，但勉強(qiáng)可以維持。袁死后，中央對(duì)地方的控制大為削弱，群雄割據(jù)，使在很大程度上依賴地方的中央財(cái)政收入大受影響，而支出尤其是軍費(fèi)支出不見(jiàn)稍減，北京政府的財(cái)政可謂捉襟見(jiàn)肘，度日如年。
北京政府的財(cái)政收支向來(lái)是一本糊涂賬。1917年—1927年間，只有1919年編過(guò)正式的財(cái)政預(yù)算，并經(jīng)國(guó)會(huì)議決，公布施行?！捌溆喔髂甓?，或以法定手續(xù)未能完備，或因時(shí)局影響造報(bào)未齊，均未成立”^[1]。以1919年預(yù)算為例，經(jīng)常歲入40,984萬(wàn)元，臨時(shí)歲入8058萬(wàn)元，合計(jì)49,042萬(wàn)元，其中歲入最多的三項(xiàng)為(經(jīng)常與臨時(shí)合計(jì)，下同),鹽稅9882萬(wàn)元(占總歲入的20%,下同),關(guān)稅9396萬(wàn)元(19%),田賦9055萬(wàn)元(18%);經(jīng)常歲出27,129萬(wàn)元，臨時(shí)歲出22,447萬(wàn)元，合計(jì)49,576萬(wàn)元，其中歲出最多的三項(xiàng)為，陸軍經(jīng)費(fèi)20,783萬(wàn)元(占總歲出的42%,下同),債款支出12,796萬(wàn)元(26%),內(nèi)務(wù)經(jīng)費(fèi)4817萬(wàn)元(10%)^[2]。根據(jù)這個(gè)預(yù)算，赤字不過(guò)534萬(wàn)元，占預(yù)算總歲出的1%略強(qiáng)，但所謂債款支出實(shí)際即為赤字，赤字占預(yù)算總支出的比例已為27%,而這也不過(guò)是紙面上的數(shù)字，其間缺漏甚多，實(shí)際虧空無(wú)疑大大超過(guò)預(yù)算數(shù)字。還以1919年為例，因?yàn)椤柏?cái)源枯涸，入少出多，每月支款不敷已達(dá)千萬(wàn)元以上。外債既無(wú)可借，但恃國(guó)內(nèi)華商各行號(hào)設(shè)法籌挪，還期之促，利率之高，所指抵押品之嚴(yán)重，實(shí)為歷來(lái)所未有”^[3]。因此，當(dāng)年財(cái)政部計(jì)劃發(fā)行國(guó)債2億元，結(jié)果招致南方政府的抗議，英、法、日等國(guó)公使也反對(duì)以鹽稅為該項(xiàng)借款之擔(dān)保。最后，北京政府決定改以田賦為該項(xiàng)借款之擔(dān)保。
在所有政府支出中，軍費(fèi)高居首位。北京政府財(cái)政預(yù)算中的軍費(fèi)開(kāi)支平均為預(yù)算數(shù)的39%,“實(shí)支之額，猶遠(yuǎn)過(guò)于預(yù)算之?dāng)?shù)”^[4]。1918年中央財(cái)政每月支出約1195萬(wàn)余元，其中普通軍費(fèi)570余萬(wàn)元，特別軍費(fèi)302萬(wàn)余元，邊防及協(xié)款16萬(wàn)余元，合共888萬(wàn)余元，占總支出的四分之三左右。即便如此，仍欠軍費(fèi)940萬(wàn)元，其中僅欠曹錕所部的軍費(fèi)即高達(dá)241萬(wàn)元^[5]。這只是中央政府的支出，至于各地軍閥的軍費(fèi)開(kāi)支就更難于計(jì)數(shù)了。北京政府時(shí)期，兵連禍結(jié)，戰(zhàn)爭(zhēng)連年皆有，大小軍閥們的軍隊(duì)需要成千上萬(wàn)的金錢去養(yǎng)著，財(cái)政部實(shí)際成了軍閥們的后勤部。
與龐大的支出相對(duì)應(yīng)的，是北京政府有限的收入。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，田賦是穩(wěn)定而又最為重要的收入，但此時(shí)這筆收入基本為各地軍閥所把持，曾為中央?？畹奶镔x附加自袁世凱逝后即“解者甚屬寥寥”,不能不改列本省預(yù)算。清末以來(lái)多遭詬病的惡稅厘金，數(shù)額不小，1920年—1922年，各省區(qū)實(shí)收厘金稅捐13,410萬(wàn)元，年均4470萬(wàn)元^[6],但同樣到不了中央手中。各省對(duì)中央的解款以及袁世凱時(shí)代曾頗為興盛的中央?？?即各省代收但專歸中央使用的稅款，如煙酒稅、契稅、印花稅、牙稅等),年收曾達(dá)三千余萬(wàn)元，自袁死后，隨著地方離心傾向的增強(qiáng)，解送中央的稅款一天少于一天，至20年代初期，兩項(xiàng)合計(jì)預(yù)算數(shù)額不過(guò)一千萬(wàn)元左右，實(shí)際解送數(shù)額則幾近于無(wú)。這兩項(xiàng)收入已是徒有虛名，不復(fù)存在^[7]。實(shí)際上，北京政府能夠掌握的收入主要是關(guān)、鹽兩稅。關(guān)、鹽兩稅民初即已落入列強(qiáng)的控制下，稅款存入外國(guó)銀行，征收、管理及支配權(quán)掌握在總稅務(wù)司和鹽務(wù)稽核所手中，大多用于各種內(nèi)外債的擔(dān)保，中國(guó)政府只能得到還債后的余款，即關(guān)余與鹽余。而具有諷刺意味的是，恰恰是因?yàn)榱袕?qiáng)的插手，使得各地軍閥不敢輕易截留這兩種稅款，才使北京政府可以仰列強(qiáng)之鼻息，得到一筆穩(wěn)定而可靠的收入。隨著中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展，關(guān)稅稅額逐年增加，從1917年的4935萬(wàn)關(guān)平兩，增至1925年的8974萬(wàn)關(guān)平兩，增長(zhǎng)82%。同期關(guān)余每年均在數(shù)百萬(wàn)關(guān)平兩左右，其中最多的1924年為1752萬(wàn)關(guān)平兩，約占當(dāng)年關(guān)稅總收入的22%。1917年—1926年，關(guān)稅總收入為66,503萬(wàn)關(guān)平兩，關(guān)余總數(shù)7225萬(wàn)關(guān)平兩，約占總收入的11%^[8]。鹽稅收入較為穩(wěn)定，大抵在年收入八九千萬(wàn)元左右，最多的1922年為9680萬(wàn)元，1925年以后則有明顯下降。鹽稅抵押借款較關(guān)稅為少，因此鹽余也較關(guān)余為多，最多的1918年為5280萬(wàn)元，占當(dāng)年鹽稅收入的59%。1918年—1926年，鹽稅總收入為77,430萬(wàn)元，北京政府得到的鹽余為30,920萬(wàn)元，約占鹽稅總收入的40%^[9],可算是一筆大宗收入了，但仍無(wú)補(bǔ)于浩大的支出。
在軍閥們的壓迫下，北京政府的財(cái)政毫無(wú)章法可言，為了滿足軍閥的需索，財(cái)政不是量入為出，而是量出為入，但收入如此之少，支出又如此之多，如1918年，北京政府每月收入為422萬(wàn)元，只有支出的35.3%^[10]。北京政府借以填補(bǔ)財(cái)政虧空的唯一辦法就是借債，從外債借到內(nèi)債，從發(fā)行短期國(guó)庫(kù)券到向銀行借款，可謂窘相百出。如時(shí)人所論，“民國(guó)三年以前，恃長(zhǎng)短期外債；民國(guó)五年以前，恃內(nèi)國(guó)公債；民國(guó)六年以前，恃日本債，歷史昭然。迨八年以后，則各債之路俱窮，于是內(nèi)國(guó)各商業(yè)銀行之借款如云而起”^[11]。
袁世凱統(tǒng)治時(shí)期曾經(jīng)大借外債，但第一次世界大戰(zhàn)期間及戰(zhàn)后，歐美各國(guó)由于戰(zhàn)爭(zhēng)因素及戰(zhàn)后重建的原因，對(duì)華借款減少，而且北京政府缺少權(quán)威，財(cái)政收入有限，歐美各國(guó)亦不愿輕易借款，只有日本出于政治目的，在1917年—1918年間大量借款給段祺瑞政府。1917年—1924年，北京政府實(shí)借外債46,409萬(wàn)元，其中相當(dāng)一部分是用于償還舊債本息，對(duì)于緩和其財(cái)政困難于事無(wú)補(bǔ)^[12]。
外債既無(wú)法彌補(bǔ)財(cái)政赤字，北京政府的日常開(kāi)支實(shí)際主要依靠?jī)?nèi)債及銀行借款解決，“幾乎無(wú)一用款，不仰給借貸”^[13]。內(nèi)債自袁世凱時(shí)代開(kāi)始發(fā)行，起初發(fā)行數(shù)量并不大。1917年以后，在收支差距日漸增加的情況下，北京政府把發(fā)行內(nèi)債視為挽救財(cái)政危機(jī)的唯一辦法，內(nèi)債越發(fā)越多，直到不可收拾的地步。1918年—1922年，發(fā)行公債48,827萬(wàn)元，占北京政府時(shí)期公債發(fā)行總數(shù)的五分之四，其中有三年的發(fā)行額超過(guò)了1億元^[14]。公債的濫發(fā)，最終造成債信大跌，償還困難，不得不進(jìn)行整理。1922年以后，長(zhǎng)期公債已無(wú)人問(wèn)津，發(fā)行額劇降為幾百萬(wàn)元，北京政府只能靠發(fā)行各種短期借款，如國(guó)庫(kù)券、鹽余借款等維持。這些短期借款名目繁多，多不過(guò)一二百萬(wàn)元，少則幾十萬(wàn)元，乃至幾萬(wàn)元。為了應(yīng)付急需，北京政府還不惜飲鴆止渴，向銀行高利借款，或由銀行短期墊款?！柏?cái)政部每逢付息還本，即向銀行商量借款，然往往不能如約清還，致銀行拒絕再借。此種竭蹶情形，傳播遐邇，政府信用日墮”^[15]。這類借款條件苛刻，月息高達(dá)2分，借墊數(shù)在10萬(wàn)元以下的占這類借款總數(shù)的三分之一，最少的墊款只有千把元，可見(jiàn)北京政府的財(cái)政已困窘到山窮水盡，過(guò)一天算一天的地步了。所謂“短期借款，利重期迫，轉(zhuǎn)瞬即須歸還，軍事各費(fèi)，短欠既多，又須設(shè)法給付，左支右絀，周章萬(wàn)狀”^[16]。1922年10月，十八家銀行共向北京政府墊款3144萬(wàn)元，其中中國(guó)銀行為2795萬(wàn)元(占總數(shù)的89%)。1925年10月，二十家銀行共向北京政府墊款3033萬(wàn)元，其中中國(guó)銀行為2373萬(wàn)元(占總數(shù)的78%)^[17]。中國(guó)銀行已經(jīng)成了北京政府的提款機(jī)。到1925年底，北京政府共欠國(guó)庫(kù)券5911萬(wàn)元，鹽余借款4411萬(wàn)元，銀行短期借款3890萬(wàn)元，墊款3033萬(wàn)元，共17,246萬(wàn)元^[18],積少成多，總數(shù)仍然相當(dāng)可觀，等于北京政府時(shí)期公債總數(shù)的28%。此外，北京政府還借有大量無(wú)確實(shí)擔(dān)保的內(nèi)外債，至1923年，此類債務(wù)總數(shù)達(dá)39,300余萬(wàn)元，“借款戶數(shù)竟有數(shù)百起，債權(quán)者之國(guó)籍，除本國(guó)外，亦有七國(guó)之多。至其債額，有達(dá)數(shù)千萬(wàn)元者，有僅數(shù)萬(wàn)元者。其債款之擔(dān)保，或以稅收，或以產(chǎn)業(yè)，或用證券，或用期票，雖各不同，而不確實(shí)則一。所以到期本息無(wú)款可付，或臨時(shí)羅掘，酌還一部；或另立合同，作為新借。以至債務(wù)愈積愈多，頭緒愈變愈繁”^[19]。北京政府為此多次提出整理內(nèi)外債，但舊欠未還，新欠又至，在當(dāng)時(shí)出大于入的情況下，無(wú)論采取什么辦法，都不能根本解決債務(wù)問(wèn)題，最多也就是借新債還舊債而已。
在這樣的財(cái)政狀況下，北京政府的日常行政開(kāi)支都難于維持，更不用說(shuō)扶持工商，發(fā)展文教了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1912年—1926年，北京政府所借外債總數(shù)為133,700萬(wàn)元，其中用于發(fā)放軍餉、購(gòu)買軍械的費(fèi)用占22.8%(1918年最高為近40%),而用于航運(yùn)、電信、工礦等用途的費(fèi)用只占7.8%^[20]。為了解決政府的財(cái)政困難，北京政府也曾籌備成立全國(guó)財(cái)政討論委員會(huì)和財(cái)政整理會(huì)，提出各種整理財(cái)政案，以討論中央財(cái)政方針，整理全國(guó)財(cái)政計(jì)劃，審核并研究整理內(nèi)外債的辦法，實(shí)行量入為出的財(cái)政預(yù)算^[21]。但在當(dāng)時(shí)的情況下，北京政府既無(wú)統(tǒng)治權(quán)威，也就沒(méi)有整理財(cái)政與編制并嚴(yán)格實(shí)行中央財(cái)政預(yù)算的能力，所有整理財(cái)政的計(jì)劃與方案不過(guò)是紙上談兵而已。