全民抗戰(zhàn)局面的形成，尤其是統(tǒng)一的戰(zhàn)爭動員和各種力量的有效組織，有賴于全國各地齊心協力?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)之后，朝野上下、中央與各地，都出現了極為高漲的團結對外氣氛。國民黨中央當局在協調與地方實力派的關系，加強地方的控制方面，作了不少的努力。
為了團結地方實力派共同抗日，國民政府最高軍事當局于1937年8月上旬邀集各地軍政負責人在南京共商對日決策，與會者有桂系的白崇禧、四川的劉湘、云南的龍云、山西的閻錫山、河北的秦德純、江西熊式輝、湖南的何鍵等，并鼓勵與會者就抗敵大計暢所欲言。會議最后通過了準備抗戰(zhàn)的決策。隨即，國民政府軍事委員會得以從各地調集百余萬軍隊投入長江三角洲地區(qū)，進行了為期三個月的淞滬會戰(zhàn)，給日軍速戰(zhàn)速決解決中國問題的企圖以沉重的打擊。此外，在正面戰(zhàn)場其他各主要會戰(zhàn)和戰(zhàn)役中，都有原地方實力派掌控的軍隊參戰(zhàn)。
鑒于抗戰(zhàn)初期各地軍政情勢的變化，國民政府對多個內地省政府進行了改組或調整主要負責人。
1937年11月，國民政府宣布改組湖南、湖北、貴州、安徽省政府。其中，湖南省任命張治中等九人為省政府委員，張治中為省政府主席，另任命了省政府委員中兼任民政、財政、教育、建設各廳廳長以及省政府秘書長的人選。在湖北省，任命何成濬等九人為省政府委員，何成濬為省政府主席，并任命了省政府委員中兼任民政、財政、教育、建設各廳廳長以及省政府秘書長的人選。在貴州，任命原實業(yè)部長吳鼎昌為貴州省政府委員兼主席。在安徽，任命蔣作賓、端木愷、劉復為省政府委員，蔣作賓為省政府主席，端木愷、劉復分別兼任了民政廳長和省政府秘書長^[1]。
四川的情況則更為復雜，國民政府的處置頗費周折?？箲?zhàn)爆發(fā)伊始，軍事委員會即委派川康綏靖主任兼四川省政府主席劉湘為第二路預備軍總司令，不久命令劉湘率領川軍出征，經調往抗日前線的川軍就有六個集團軍，合計單獨出川附于其他國軍的獨立師、獨立旅等，共約12個軍以上。劉湘被任命為第七戰(zhàn)區(qū)司令長官，1937年11月初設司令部于南京锏銀巷川康綏靖公署駐京辦事處內。嗣因胃病復發(fā)且病情嚴重，蔣介石即將劉湘轉至漢口萬國醫(yī)院治療，另委任陳誠為第七戰(zhàn)區(qū)副司令長官，于劉湘養(yǎng)病期間代行職權。1938年1月20日劉湘在漢口病逝之后，蔣介石起初擬取消川康綏靖公署，由張群為四川省主席，遭到川康方面實力派一致反對。為安定局面，蔣介石發(fā)布川軍高級將領鄧錫侯為川康綏靖主任，王纘緒代理四川省政府主席，鄧漢祥為秘書長，改任張群為軍事委員會委員長重慶行營主任；1939年2月任命張群為新設立的國防最高委員會秘書長。此后，蔣介石利用四川各派地方勢力之間的矛盾，于1939年秋免去王纘緒的代理省政府主席，自兼四川省政府主席。待到國民黨最高當局較穩(wěn)固地控制川局之后，1940年10月蔣介石辭去四川省主席的兼職，改派張群兼理四川省主席，一直維持到抗戰(zhàn)結束。
在云南，以省政府主席龍云為首的地方實力派既支持國民政府的抗戰(zhàn)決策，又對國民黨當局有著很強的防范意識。抗戰(zhàn)爆發(fā)之初，滇軍精銳之部便編為第六十軍、第五十八軍和新三軍，先后參加過淞滬會戰(zhàn)、臺兒莊戰(zhàn)役、武漢會戰(zhàn)等。1938年底，上述三個軍擴充為第一集團軍，龍云任總司令，參加過南昌會戰(zhàn)和第一次長沙會戰(zhàn)。戰(zhàn)時國內各大學、文化機關和中央軍政一些部門遷入云南，且滇緬路為重要的國際交通線，蔣介石一直試圖加強政治控制和軍事的滲透。如任命龍云為昆明行營主任，調關麟徵第五十二軍入云南，布防滇緬邊境，以后又調遠征軍入滇，在昆明設立防衛(wèi)司令部。另外，國民黨云南省黨部的主任委員雖然是龍云，但實權則掌握在CC派手中。龍云則力圖維持戰(zhàn)前的割據地位，對在滇中央軍政勢力加以限制和防范。尤其是到了抗戰(zhàn)后期，龍云與國民黨中央當局的矛盾趨于激化，到抗戰(zhàn)勝利初始，龍云被解除在云南的一切軍政本兼各職。
抗戰(zhàn)時期對地方的關系上，國民黨中央當局不僅力圖整合各地方實力派，此外為了凝聚民心，調動一切力量，共赴國難，同時也為了鞏固國民黨統(tǒng)治的根基，在地方各級(即省、市、縣)黨政關系方面，也進行了相當程度的調整，在不少地區(qū)推行了新縣制。
抗戰(zhàn)前半期，國民黨中央在不斷加強對地方各級黨部控制的條件下，逐步推進地方各級黨政關系的調整工作，以期達到“以黨滲政”的目標。
1938年3月召開的國民黨臨時全國代表大會，通過了《改進黨務并調整黨政關系案》,指出：“回顧數年以來之黨務，缺憾殊多，而黨政關系，亦往往未臻圓滿，若復諱疾忌醫(yī)，將何以圖振奮而盡職責。誠欲增強抗戰(zhàn)之力量，必先整飭領導抗戰(zhàn)之機構，而改進黨務與調整黨政關系，乃為急不容緩之圖?！薄罢{整黨政關系之原則，(1)中央采取以黨統(tǒng)政的形態(tài)；(2)省及特別市采取黨政聯系的形態(tài)；(3)縣采取黨政融化，即融黨與政的形態(tài)?！?sup>[2]
關于地方各級黨政關系調整的大致方案，《改進黨務并調整黨政關系案》中規(guī)定：省黨部層次，省黨部委員會采取主任委員和委員分區(qū)督察制。省黨部主任委員由國民黨中執(zhí)會特派中執(zhí)委員一人擔任，并由全國代表大會選舉若干人充任省黨部委員。“惟在整理期間，其委員可全由中央指派曾經訓練之同志充任之”?！俺灾魅挝瘑T駐省經常辦理省黨部事務外，其余委員必須按區(qū)分派擔任督察各該區(qū)內所有各縣黨部之工作，予以指導，并隨時報告省黨部主任委員”。省黨部與省政府每月必須舉行一次聯席會議。省黨部主任委員應該出席省政府會議，以收黨政聯絡之效。縣黨部層次，縣黨部委員由全縣代表大會選舉，并由省黨部呈請中央指定其中一人為書記長?！捌湓谡砥陂g，可只暫設書記長，由中央分配曾經直接受訓各同志交由省黨部派充之”?！翱h黨部之工作，須絕對受省黨部委員常駐該區(qū)者之指導與督察”?？h政府設地方自治指導員一人，由縣黨部書記長兼任，負責協助縣長指導地方自治的籌備事宜。同時增設社會科，直接受自治指導員指導，專司組織、訓練民眾及籌備地方自治事宜等。各縣必須設地方自治籌備委員會，由縣黨部及地方民眾團體共選若干人組成。各縣地方自治籌備委員會成立后，應該進行籌設縣參議會，作為設立地方民意機關的準備。同時縣黨部對外秘密?？h政府之預算、決算及其施政方針，須經縣參議會通過。在縣參議會未成立前則以地方自治籌備委員會代行其職權^[3]。
1938年4月，國民黨五屆四中全會召開。會議通過的有關議案就地方各級黨政關系作出進一步調整。其中在省黨部層次，規(guī)定省黨部采主任委員制，委員由中央于省黨部執(zhí)行委員中指定，而主任委員得由中央委員充任。省黨部委員得參加省政府會議。在縣黨部層次，規(guī)定將原來的“籌備”一詞改為“推進”^[4]。此后，國民黨中常會又先后制訂《省黨部省政府聯席會議要旨》和《縣各級黨政機關調整辦法》。
1940年7月，國民黨五屆七中全會通過的有關議案，明確地闡釋了地方各級黨政關系調整的真正目的。其中關于省級黨政關系方面，認為“臨全大會規(guī)定各省黨政之關系為‘黨政聯系’之方式，其所以貫徹之方法，一為在黨取主任委員制，以求事權之集中；一為實行黨政聯席會議，以溝通雙方之意思。在前者，主任委員在原則上必須專任，然后可以專心致志以規(guī)劃黨務，推進黨務；在后者，必須恪遵中央法令，嚴格履行，開誠布公，以求黨的政策之遂行”。關于縣以下各級黨政關系方面，認為“就組織言，臨全大會所謂縣以下各級黨部取‘融黨于政’之方式者，其真義乃在使黨政合為一體，而非欲消滅黨的組織與工作也。故今后之縣以下各級黨部，對外宜改取秘密方式，以加強其活動力；對內則當力求黨員選舉、罷免等權之實施，俾能自尊其在黨內固有之地位。就訓練言，必須使各省訓練地方自治人員之工作，實質上即為黨的訓練工作，即在其他各種訓練班中亦均宜加強黨的教育，使黨與政之在各地確能融洽于一爐，而后訓練之目的始達?！蜕鐣ぷ餮裕仨氝x擇曾受訓練之忠實同志擔負縣政府主管社會事業(yè)之責任，以與黨的指示相呼應，而各地方人民團體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲之工作與活動，尤須由本黨發(fā)動黨員掌握其核心，為積極之推進”^[5]。
這樣，經過國民黨臨全大會以來數年的調整，各地“黨政對立之現象雖已逐漸消除，而分工合作之效能迄未充分發(fā)揮，地方政府對于同級黨部之關系，仍極疏遠而不能融洽一體，同時地方黨部對于如何領導民眾，推動社會，協助政府，亦未克善盡其職責”。這使得國民黨最高當局整合中央與地方關系的目標，依然缺乏牢固的基礎。于是，在1941年4月1日的國民黨五屆八中全會上，修正通過了蔣介石交議的《增進各級黨部與政府之聯系并充實本黨基礎案》。該議案規(guī)定對地方各級黨政關系作出了更進一步的調整：省縣黨部，除了依據總章對同級政府的施政方針及政績進行稽核外，對其下一級行政機關，應該根據中央頒布或者核定的政令，協助督導并監(jiān)察其實施。省黨部與省政府聯席會議，黨政雙方對于下級干部人員如有不稱職，或者違背黨政協調原則，以致阻礙黨務政令推行者，得互相檢舉并提出聯席會議，予以公同評判并商決處分。省黨部主任委員、書記長及委員，應該與擔任省政府主席、秘書長、廳長及委員的黨員劃編為一特別小組，直隸省黨部實施黨團辦法?？h級層次亦依照同樣辦理。省黨部對擔任下級行政職務的黨員，得調查登記并考核其工作。被調查考核的黨員有報告工作概況及答復查詢的義務。還規(guī)定：省縣各級黨部應該隨時考核黨員的工作與能力，每年選拔優(yōu)秀黨員匯報上級黨部，經審核后發(fā)交政府任用；應該悉心訪詢黨外人才，向上級黨部負責保薦等^[6]。可見，自抗戰(zhàn)爆發(fā)以來，地方黨政之間關系的不協調、未能充分合作，使得在地方層面效率低下，影響了中央政權關于抗戰(zhàn)的一系列方針在各地尤其是基層政權的貫徹執(zhí)行。
南京國民政府建立之后一直到抗戰(zhàn)爆發(fā)，其地方行政機構主要是“省龐大而縣弱小，縣以下則尤空虛，致有寶塔倒樹之譏”^[7]。隨著抗日戰(zhàn)爭進入持久相持階段，迫切需要有效動員各地一切資源，貫徹執(zhí)行抗戰(zhàn)建國的既定方針。同時，由中央政府部署乃至掌控縣級行政機構的調整，也有助于制衡地方實力派的離心傾向。以推進地方自治之基礎為名義的新縣制，就是在這種背景下提出并開始實施的。1938年4月8日，國民黨五屆四中全會通過了《關于改進黨務與調整黨政關系案》,提出在保甲制度基礎上重新確立縣以下黨政機關關系之原則。1939年1月26日，國民黨五屆五中全會通過《改進縣以下黨政機構之實施案》,決定在四川、陜西、貴州、湖南、江西等省開展推行新縣制的試點工作。1939年9月19日，國民政府公布《縣各級組織綱要》。10月，行政院又擬訂《縣各級組織綱要實施辦法原則三條》,下令各省普遍實行。新縣制包括縣政府組織規(guī)定、縣參議會設置以及保甲制度等幾個方面。
關于縣政府組織方面，根據《縣各級組織綱要》的規(guī)定，縣設縣政府，置一人為縣長。其職權有：受省政府監(jiān)督，辦理全縣自治事項；受省政府指揮，執(zhí)行中央及省委辦事項?？h政府設置民政、財政、教育、建設、軍事、地政、社會各科。縣政府配置秘書、科長、指導員、督學、警佐、科員、技士、技佐、事務員、巡官。縣政府還設縣政會議，每兩周開會一次，議決事項有提出于縣參議會的案件、其他有關縣政的重大事項^[8]。可見，國民黨中央及省政府對縣政府實際控制的局面沒有多少改觀。
關于縣參議會設置方面，按照《縣各級組織綱要》的規(guī)定，縣設縣參議會，參議院由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民代表會選舉產生，“每鄉(xiāng)(鎮(zhèn))選舉一人，并得酌加依法成立之職業(yè)團體代表為縣參議員，但不得超過總額十分之三”?？h參議會暫時不選舉縣長，而縣參議會議長則以由縣參議會自選為原則^[9]。1941年8月，國民政府公布《縣參議員選舉條例》和《縣參議會組織暫時條例》。按照兩個條例的規(guī)定，在縣參議員產生的辦法上，與《縣各級組織綱要》中的規(guī)定相同，參議員的任期為兩年，可以連選連任。縣參議會的職權有：議決完成各項地方自治事項；議決縣預算，審核縣決算事項；議決縣單行規(guī)章事項；議決縣稅、縣公債及其它增加縣庫負擔的事項；議決縣有財產經營與處分事項；議決縣長交議事項；建議縣政興革事項；聽取縣政府施政報告以及向縣政府提出詢問事項；接受人民請愿事項；其他法律賦予的職權等。條例還規(guī)定：縣長對縣參議會的決議案如果認為不當時，有權退回參議會復議，對于復議結果仍不滿意時，得呈請省政府核辦。必要時，縣長可以親自擔任縣參議會主席。后來，許多省份成立了臨時參議會，其參議員由省政府遴選決定。如果臨時參議會違反三民主義和《抗戰(zhàn)建國綱領》,省政府有權隨時解散之。
當時國民政府核定了在18個省實施新縣制，其中四川、廣西、廣東、江西、河南、湖北、福建、浙江、甘肅、陜西、云南、青海、寧夏13省在1940年開始實施；貴州、西康、安徽、山東、湖南五省于1941年開始實施。各省實施新縣制的基本情況如下^[10]。
(一)劃定縣等。各省因情況不同，具體厘定的縣等級數不盡相同。如最早實施新縣制的四川省，在134個縣中，共劃分六等，其中一等縣25個，二等縣38個，三等縣33個，四等縣28個，五等縣8個，六等縣3個。浙江、甘肅、陜西、寧夏等也是重新劃定六等。廣東省則厘定縣等為五等，其中一、二、三各縣暫仍其舊外，將原有的特三等縣改為四等縣，另有三個縣改為五等縣。河南也是重新劃定縣等為五等，計一等縣14個，二等縣16個，三等縣29個，四等縣24個，五等縣28個。湖北省重新劃分縣等為四等，計一等縣7個，二等縣21個，三等縣30個，四等縣12個。青海省重新劃分各縣為六等，其中一等縣1個，二等縣4個，三等縣7個，四等縣5個。福建省各縣縣等仍定為三等，計一等縣10個，二等縣25個，三等縣29個。云南各縣原分三等，也沒有變更。
(二)改組縣政府。各地縣政府所設機構名稱基本統(tǒng)一，所設機構數根據縣之等次及實際情況而有所不同。如四川各縣設民政、財政、軍事、教育、建設五科，教育不發(fā)達的縣合并設置教建科。廣東省一、二、三等縣均設民、財、教、建、軍五科，四等縣設民、財、教、軍四科，五等縣設民、財、教三科，通常社會科事務歸并教育科辦理，建設科事務歸并財政科辦理，軍事課事務歸并民政科辦理。江西省各縣均設民、財、教、建、軍各科外，再視具體情況設社會科或地政科。福建省各省設民、財、教、建、軍五科，地政、社會不設科，其事務分散于民政、教育科辦理。甘肅省各縣設民、財、教、軍四科，部分縣酌設建設科或社會科。青海省一、二等縣設民、財、教三科，三、四等縣設民、教兩科。寧夏省各縣設民、財、教、建四科，
(三)調整區(qū)署，裁撤無設置必要的區(qū)署，改組鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所及辦公處，縣警察組織通常隨縣政府與區(qū)署改組。甘肅省廢除縣之下的區(qū)署，改設指導員。云南省也廢除了區(qū)制，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所除設鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長各一人外，另設干事一至二人，書記一人。
(四)劃分省縣地方財政，這是此次推行新縣制的重點所在?？h財政收入原則上包括土地稅之一部，正副溢額田賦，中央劃撥印花稅三成，土地改良物稅或房捐、營業(yè)稅之一部，縣公產及公營業(yè)收入等。各省實際的確認情況有所不同，如陜西將中央補助縣地方之印花稅三成按每年實收數劃撥，營業(yè)稅按照概算的21%劃撥；田賦方面，未辦理陳報的縣份正賦與附加合計，已經辦理者其地稅總額的55%留縣，43%解省。云南省將全部耕地稅劃撥縣府統(tǒng)收統(tǒng)支，營業(yè)稅、印花稅三成則不撥縣。而青海省以往大部分縣收入甚少，均賴省款接濟，省縣財政實際上暫時難以劃分。但從整體看，實施新縣制之后，多數縣的財政狀況較以往有更多的保證。
在推行新縣制的過程中，國民政府還強化了保甲制度。1939年公布的《縣各級組織綱要》,對保甲的編制、機構以及職權作出了具體規(guī)定。1940年1月和8月，又相繼頒布《警察保甲及國民兵聯系辦法》、《各縣保甲整編辦法》。通過這些法規(guī)的實施，保甲制度基本確立起來。該制度主要內容有：設置保辦公處，除設保長一名外，還設有副保長一名，下設干事二到四名，分別掌管民政、警衛(wèi)、經濟、文化事務。另通過頒行《防制異黨辦法》和《國民兵團區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保各級隊部組織規(guī)程》等，使得保甲組織日趨警察化、特務化；實行保甲組織中保長、保國民學校校長、保壯丁隊長由一人兼任的“三位一體”的制度；推行首席甲長制度；對縣以下各級組織機構采行所謂管、教、養(yǎng)、衛(wèi)四者結合的辦法^[11]。
此外，推行新縣制之后，在設立學校與增加教育經費、建立衛(wèi)生院、干部培訓、整編保甲清查戶口等方面，也有了一定的推進。總的來看，加強了國民黨中央政權對各地縣和縣以下行政區(qū)域的了解和控制，增強了戰(zhàn)時動員和組織的能力，客觀上有助于凝聚基礎民眾的抗日救國意識，對于推進抗戰(zhàn)事業(yè)起了積極作用。