關于中國行政制度，似乎應該從秦朝開始，因為所謂地方行政制度，一定要有一個統(tǒng)一的局面，才能夠建立，既然在秦朝以前沒有形成統(tǒng)一的局面，也就沒有樹立正式地方行政制度的可能。但是根據中國古文獻記載，在秦朝以前也有所謂地方制度。這種制度就包括州的劃分。至于州的劃分，在《禹貢》上是“冀州，濟、河惟兗州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮海惟揚州，荊及衡陽惟荊州，荊、河惟豫州，華陽、黑水惟梁州、黑水、西河惟雍州；“在《爾雅·釋地》上是“兩河間曰冀州，河南曰豫州，河西曰雍州，漢南曰荊州，江南曰揚州，濟、河間曰兗州，濟東曰徐州，燕曰幽州，齊曰營州；”在《周禮》上是“東南曰揚州，正南曰荊州，河南曰豫州，正東曰青州，河東曰兗州，正西曰雍州，東北曰幽州，河內曰冀州，正北曰并州。”還有《史記帝王本紀集解》引馬融的話說：“禹平水土，置九州。舜以冀州之北過大，分置并州，燕、齊遼遠，分燕置幽州，分齊置營州；于是為十二州”,在九州之后也?！庇忠嵭脑捳f：“舜以青州越海而外齊為營州，南北太遠，分衛(wèi)為并州，燕以北為幽州；新置之州并舊為十二州，更為之定界?！边@就是所謂的“九州”、“十二州之說。但是九州、十二州之說都不足以為信，因為中國上古時候的疆域只在黃河中部，河北、山西的北部是北狄，陜西的大部分是西戎，黃河下游是東夷，直到周宣王時候，長江流域的中部還是荊蠻、南蠻，淮河流域還是淮夷、徐夷，在這種情形下，九州和十二州的劃分是不可能的。另外，土地劃分的整齊標準還需要測量學、經緯度，而測量學、經緯度是近世的產物。所以九州、十二州之說，全是后人所附會。九州、十二州之說既然不足信，則《周禮》上所說“王制，凡四海之內九州，州方千里。州建百里之國三十，七十里之國六十，五十里之國百有二十，凡二百一十國，名山大澤不以封，其余以為附庸間田。八州、州二百一十國。天子之縣內方百里之國九，七十里之國二十有一，五十里之國六十有三，凡九十三國；名山大澤不以盼，其余以祿士，以為間田。凡九州，千七百七十三國；天子之元士，諸侯之附庸不與?！北愀硬蛔阈帕?。因為即使有州，而各州面積大小不一，其間土著國家，原有多少，也不相等，在這種情況下，要將每州定為二百一十國，很顯然是后人所附會的了?？傊?，九州，十二州之說，都是后代儒家學者拘泥于封建制度的成見，才有這樣整齊劃一的區(qū)分。