為了用法律的形式把資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)的國(guó)體和政體確立起來(lái)，以鞏固國(guó)基，預(yù)防后患，臨時(shí)政府在立法建制方面做了大量工作。參議院是立法機(jī)關(guān)，凡屬重要法制，均由法制局編訂后，呈臨時(shí)大總統(tǒng)，臨時(shí)大總統(tǒng)咨請(qǐng)參議院議決。參議院議決后，再咨復(fù)臨時(shí)大總統(tǒng)簽署公布。依照這個(gè)立法程序，南京臨時(shí)政府先后公布了許多重要法案，如《修正中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》、《中華民國(guó)臨時(shí)政府中央行政各部及其權(quán)限》、《各部官制通則》、《南京府官制》等，其中最為重要的是1912年3月11日公布的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》,其《附則》中指出，“憲法未施行以前，本約法之效力與憲法等”^[1]。這個(gè)具有憲法效力的臨時(shí)約法的產(chǎn)生，是臨時(shí)政府立法建制的最重要的成就，在中國(guó)憲法史上也是劃時(shí)代的一件大事。
《臨時(shí)約法》共七章五十六條。
第一章《總綱》,規(guī)定：“中華民國(guó)由中華人民組織之”;“中華民國(guó)之主權(quán)屬于國(guó)民全體”;“中華民國(guó)領(lǐng)土，為二十二行省、內(nèi)外蒙古、西藏、青?！?“中華民國(guó)以參議院，臨時(shí)大總統(tǒng)、國(guó)務(wù)員、法院行使其統(tǒng)治權(quán)?！?br>第二章《人民》,規(guī)定：“中華民國(guó)人民一律平等，無(wú)種族、階級(jí)、宗教之區(qū)別”;人民得享有人身、居住、財(cái)產(chǎn)、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、通信、信仰等自由；人民有請(qǐng)?jiān)?、訴訟、考試、選舉及被選舉等權(quán)利；人民有納稅、服兵役等義務(wù)。
《臨時(shí)約法》關(guān)于人民權(quán)利和自由的一系列規(guī)定，表現(xiàn)了資產(chǎn)階級(jí)革命派所標(biāo)榜的民主精神，是1905年《同盟會(huì)宣言》中所揭示的奮斗目標(biāo)的具體體現(xiàn)，是辛亥革命斗爭(zhēng)得來(lái)的重要積極的成果之一。它把資產(chǎn)階級(jí)革命派所一向宣揚(yáng)的“天賦人權(quán)”和“自由、平等、博愛(ài)”的理想和依此而提倡的“公民道德”,加以條文化和法典化了。這一系列規(guī)定在中國(guó)歷史上有著劃時(shí)代的意義。因?yàn)樵谥袊?guó)兩千多年的封建統(tǒng)治下，特別是清王朝二百六十多年的專制主義統(tǒng)治下，人民毫無(wú)自由可言，“集會(huì)有禁，文字成獄，偶語(yǔ)棄市”,更無(wú)從談起參政的權(quán)利了?，F(xiàn)在清朝專制政權(quán)剛被推翻、中華民國(guó)建立伊始，就以國(guó)家根本法的形式，宣布各族人民一律平等，享有各項(xiàng)民主自由權(quán)利，這對(duì)于促起人民覺(jué)醒，廢除封建等級(jí)特權(quán)制度，有著極其重要的作用。
第三章《參議院》,規(guī)定：“中華民國(guó)之立法權(quán)，以參議院行之”;“參議院以國(guó)會(huì)成立之日解散，其職權(quán)由國(guó)會(huì)行之?！?br>第四章《臨時(shí)大總統(tǒng)副總統(tǒng)》,規(guī)定：“臨時(shí)大總統(tǒng)，副總統(tǒng)由參議院選舉之”;“臨時(shí)大總統(tǒng)代表臨時(shí)政府，總攬政務(wù)，公布法律”;“臨時(shí)大總統(tǒng)代表全國(guó)，接受外國(guó)之大使、公使”;“臨時(shí)大總統(tǒng)受參議院彈劾后，由最高法院全院審判官互選九人組織特別法庭審判之?！?br>第五章《國(guó)務(wù)員》,規(guī)定：“國(guó)務(wù)總理及各部總長(zhǎng)，均稱為國(guó)務(wù)員”;“國(guó)務(wù)員輔佐臨時(shí)大總統(tǒng)，負(fù)其責(zé)任”;“國(guó)務(wù)員受參議院彈劾后，臨時(shí)大總統(tǒng)應(yīng)免其職，但得交參議院復(fù)議一次。”
第六章《法院》,規(guī)定：“法院以臨時(shí)大總統(tǒng)及司法總長(zhǎng)分別任命之法官組織之”;“法官獨(dú)立審判，不受上級(jí)官?gòu)d之干涉。”
以上各章關(guān)于參議院、大總統(tǒng)、國(guó)務(wù)員、法院的各項(xiàng)規(guī)定，顯然也是根據(jù)美國(guó)、法國(guó)等資本主義國(guó)家的“三權(quán)分立”、“代議政治”等原則而制訂的。早在1904年，孫中山在《中國(guó)問(wèn)題的真解決——向美國(guó)人民的呼吁》一文中，即明白宣稱：“我們要仿照你們的政府而締造我們的新政府?！?sup>[2]
關(guān)于“三權(quán)分立”,馬克思主義者認(rèn)為，這種被資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者崇拜的神圣而絕無(wú)錯(cuò)誤的原則，不過(guò)是把普通的產(chǎn)業(yè)分工原則運(yùn)用到國(guó)家機(jī)構(gòu)而掩飾著資產(chǎn)階級(jí)專政的國(guó)家實(shí)質(zhì)而已。
但是，這種學(xué)說(shuō)和制度，比起封建專制主義的集權(quán)制，是一個(gè)歷史的進(jìn)步。以三權(quán)分立為組織原則而建立的民國(guó)，在中國(guó)近代政治史上有著劃時(shí)代的意義。孫中山晚年，又在三權(quán)之外，“加入中國(guó)的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)”,形成“五權(quán)憲法”^[3]。這種孫中山本人“所獨(dú)創(chuàng)”的學(xué)說(shuō)，主張分權(quán)以限制個(gè)人專權(quán)的精神，是應(yīng)該肯定的。孫中山曾說(shuō)：“從前君主時(shí)代，有句俗話叫做‘造反’,造反的意思，就是把上頭反到下頭，或者是把下頭反到上頭。在君主時(shí)代，造反是一件很了不得的事情。這個(gè)五權(quán)憲法不過(guò)是上下反一反，去掉君權(quán)，把其中所包括的行政、立法、司法三權(quán)，提出來(lái)做三個(gè)獨(dú)立的權(quán)，來(lái)施行政治。在行政人員一方面，另外立一個(gè)執(zhí)行政務(wù)的大總統(tǒng)，立法機(jī)關(guān)就是國(guó)會(huì)，司法人員就是裁判官，和彈劾與考試兩個(gè)機(jī)關(guān)，同是一樣獨(dú)立的?！?sup>[4]又說(shuō)：“如果實(shí)行了五權(quán)憲法以后，國(guó)家用人行政都要照憲法去做，凡是我們?nèi)嗣竦墓?，都要?jīng)過(guò)考試，不能隨便亂用?！?sup>[5]
關(guān)于“代議政治”?！杜R時(shí)約法》和前此之臨時(shí)政府組織法大綱，有一個(gè)很大的區(qū)別點(diǎn)，即不是采取總統(tǒng)制，而是采取內(nèi)閣制?！杜R時(shí)約法》在參議院、大總統(tǒng)、國(guó)務(wù)員三者的關(guān)系中規(guī)定，參議院有廣泛的權(quán)力，國(guó)務(wù)員負(fù)有實(shí)際的責(zé)任，只有臨時(shí)大總統(tǒng)權(quán)力受到多方面的限制。這是因?yàn)?，?dāng)時(shí)南北和議已經(jīng)告成，孫中山即將讓位于袁世凱，《臨時(shí)約法》將總統(tǒng)制改為內(nèi)閣制，是包含著限制袁氏專權(quán)以保障民國(guó)的目的在內(nèi)的。
《臨時(shí)約法》最后一章(第七章),是《附則》,規(guī)定：“本約法施行后，限十個(gè)月內(nèi)，由臨時(shí)大總統(tǒng)召集國(guó)會(huì)”;“中華民國(guó)之憲法，由國(guó)會(huì)制定，憲法未施行以前，本約法之效力，與憲法等?！?br>綜上所述，可以看出，《臨時(shí)約法》是依據(jù)西方資產(chǎn)階級(jí)民主制度而制訂的。它集中體現(xiàn)了資產(chǎn)階級(jí)的意志，反映了資產(chǎn)階級(jí)的利益和愿望，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)民主政治的新局面，使民主共和的觀念深入人心。雖然它有很大的局限性，但對(duì)封建君主專制制度來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一個(gè)巨大的進(jìn)步。正如毛澤東指出的：“民國(guó)元年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》,在那個(gè)時(shí)期是一個(gè)比較好的東西；當(dāng)然，是不完全的，有缺點(diǎn)的，是資產(chǎn)階級(jí)性的，但它帶有革命性、民主性?！?sup>[6]
《臨時(shí)約法》在不同的情況下拋棄總統(tǒng)制而采取內(nèi)閣制，用心是很好也是很苦的。但無(wú)論是內(nèi)閣制，還是總統(tǒng)制，都還是政體問(wèn)題。而關(guān)鍵在國(guó)體，即各階級(jí)在國(guó)家中的地位，政權(quán)掌握在什么人手中。“如果沒(méi)有政權(quán)，無(wú)論什么法律，無(wú)論什么選出的機(jī)關(guān)都等于零?！?sup>[7]此后，臨時(shí)政府遷往北京，政權(quán)完全落入大地主大資產(chǎn)階級(jí)代表袁世凱的手中，約法、議院、內(nèi)閣，都成了他任意擺布的工具。