“攘外必先安內(nèi)”政策是蔣介石的政府從1931年到1936年間處理內(nèi)政外交的基本方針。有對外對內(nèi)兩個方面的含義，對外是對日本的侵略采取妥協(xié)退讓的方針，對內(nèi)是以“剿共”為核心，建立蔣介石的獨裁統(tǒng)治。這一政策由提出到確立經(jīng)歷了近一年的時間。
1930年10月，中原大戰(zhàn)一結(jié)束，蔣介石來不及善后，即匆忙南下，策劃“剿共”。1930年12月到1931年1月，蔣介石集合了10萬兵力發(fā)起了對中央革命根據(jù)地的第一次軍事“圍剿”;1931年4月，集合20萬兵力發(fā)起了對中央革命根據(jù)地的第二次軍事“圍剿”。第一次“圍剿”被紅軍殲滅1萬多人，第二次“圍剿”被殲滅3萬多人，兩次“剿共”戰(zhàn)爭均告慘敗。與此同時，國民黨內(nèi)的反蔣派，因蔣介石扣留立法院長胡漢民，于1931年5月27日集合反蔣的國民黨第一、二、三屆中央執(zhí)行、監(jiān)察委員，在廣州召開“非常會議”,成立了國民政府，否認蔣介石控制的南京國民黨中央和國民政府，與蔣介石分庭抗禮。在廣州國民政府的策動下，1931年7月18日，擁兵6萬之眾的石友三在彰德起兵反對蔣介石，討伐張學良。
在東北，日本則步步緊逼，醞釀侵華戰(zhàn)爭。1931年7月，日軍制造了“萬寶山事件”,在朝鮮煽起排華、侮華浪潮，造成華僑死146人、失蹤91人、傷500余人的慘痛事件。稍后，日本又利用日本軍部參謀中村震太郎潛入洮南軍墾區(qū)從事間諜活動被中國軍正法一事，進行侵華輿論宣傳。東北形勢處于戰(zhàn)爭前夜，岌岌可危。
外有強鄰進擾，內(nèi)有中國共產(chǎn)黨領導的革命和國民黨內(nèi)反蔣派的圍攻，蔣介石從一己的集團利益出發(fā)，提出了“攘外必先安內(nèi)”的政策。主張對日妥協(xié)退讓，以穩(wěn)定自己的統(tǒng)治。
“萬寶山事件”后，蔣介石致電張學良，表示現(xiàn)在非抗日之時，希望官民協(xié)力“抑制排日運動，宜隱忍自重，以待機會”①。為了軟化東北當局的對日交涉態(tài)度，7月13日，監(jiān)察院長于右任代表國民黨中央致電張學良，明確指示：“中央現(xiàn)在以平定內(nèi)亂為第一，東北同志應加體會?！雹?月23日，蔣介石在江西“剿共”前線發(fā)出《告全國同胞一致安內(nèi)攘外》的通電，正式提出“攘外必先安內(nèi)”的政策。蔣介石把日本帝國主義醞釀的侵略事件與國內(nèi)的石友三反蔣、廣州非常會議的反蔣和中國共產(chǎn)黨領導的土地革命牽強附會在一起，聲稱：“叛徒軍閥，惟恐赤匪之肅清也，乃出兵以援之，叛變以應之。帝國主義者惟恐軍閥之消滅，中國之統(tǒng)一也，乃惹起外交糾紛以牽制之。”以此為根據(jù)，提出：“我全國同胞當此赤匪軍閥叛徒，與帝國主義者聯(lián)合進攻，生死存亡，間不容發(fā)之秋， 自應以臥薪嘗膽之精神，做安內(nèi)攘外之奮斗，以忍辱負重之毅力，雪黨國百年之奇恥?！比绾巫霭矁?nèi)攘外的奮斗？蔣介石亮明自己的觀點說：“惟攘外應先安內(nèi)，去腐乃能防蠹。此次如無粵中叛變，則朝鮮慘案必無由而生，法權(quán)收回問題，亦早已解決，不平等條約取消自無疑義。故不先削滅赤匪，恢復民族之元氣，則不能御侮；不先削平粵逆，完成國家之統(tǒng)一，則不能攘外?！睆娬{(diào)以安內(nèi)為第一。對于攘外則提出“持以鎮(zhèn)靜，不恃一時之熱度，嚴守秩序，毋失國民之風范”③。7月21日，廣州國民政府曾下達討伐蔣介石的命令，蔣介石的《告全國同胞一致安內(nèi)攘外》的通電也是對廣州國民政府“討蔣令”的回擊，因此，其安內(nèi)對象不僅指向共產(chǎn)黨，也指向了國民黨內(nèi)的反蔣派——廣州國民政府。8月5日，把安內(nèi)攘外的意見電達國民黨中央，并請國民黨中央對國民排日運動取審重的態(tài)度④。
“攘外必先安內(nèi)”政策提出后，蔣介石積極貫徹。1931年8月，“中村事件”披露，日本關東軍抓住這一事件叫囂戰(zhàn)爭，東北氣氛十分緊張。蔣介石擔心東北中日沖突，影響其“安內(nèi)”大計，乃于8月16日再次致電張學良，指示：“無論日本軍隊此后如何在東北尋釁，我方應與不抵抗，力避沖突。吾兄萬勿逞一時之憤，置國家民族于不顧。”⑤張學良完全接受蔣介石的主張，9月6日電令參謀長榮臻等人說：“中日關系現(xiàn)甚嚴重，我軍與日軍相處須格外謹慎。無論受如何挑釁，俱應忍耐，不準沖突，以免事端。”⑥9月12日，蔣介石還密電張學良到石家莊會晤，面授指示。9月18日，日軍采取了侵略行動，蔣介石仍電令張學良：“沈陽日軍行動，可作為地方事件，望力避沖突，以免事態(tài)擴大，一切對日交涉，聽候中央處置?！雹吡η笠酝讌f(xié)方針安撫日本。
蔣介石對外退讓的同時，對內(nèi)采取了積極的行動。1931年7月份，蔣介石在南北兩個戰(zhàn)場上發(fā)動了軍事進攻。7月1日至9月20日，蔣介石親任總司令，調(diào)動19個師、2個旅和5個空軍大隊，總計30萬兵力，以何應欽為前敵總指揮，陳銘樞為“剿赤”右翼集團軍總司令，何應欽兼左翼集團軍總司令，采取“長驅(qū)直入，分進合擊”的戰(zhàn)略，向中央革命根據(jù)地發(fā)動了第三次大規(guī)模的“圍剿”,欲一戰(zhàn)而消滅紅軍。北方以海陸空軍副總司令張學良坐鎮(zhèn)北平，親自指揮東北軍，在蔣介石的嫡系劉峙等精銳部隊的配合下，討伐石友三，到8月上旬將石友三擊敗?！皣恕奔t軍、討伐石友三的同時，蔣介石還積極做討伐廣州“非常會議”的準備，令陳銘樞的第十九路軍，相機回師廣東。
然而，“攘外必先安內(nèi)”政策提出還不到兩個月，便遭到日軍發(fā)動九一八事變的致命打擊。
蔣介石對日本的侵略一味退讓，不做抗戰(zhàn)的準備，使得日軍數(shù)日里占領了沈陽、長春、營口、丹東等幾個大城市，一周的時間，遼、吉兩省大部淪陷。九一八事變發(fā)生，全國輿論嘩然，紛紛譴責政府的不抵抗政策。國民黨內(nèi)的反蔣派更是抓住此一時機，抨擊蔣介石，逼其下臺。蔣介石的統(tǒng)治地位動搖，無法再執(zhí)行“攘外必先安內(nèi)”政策。
九一八事變的第二天，蔣介石下令中止準備入湘進攻粵桂的中央軍，請陳銘樞調(diào)停國民黨內(nèi)的寧粵紛爭。9月20日，蔣介石回到南京。21日在陵園官邸召集黨政軍要人會議，決定：“(一)外交方面：加設特種外交委員會，為對日決策研議機關。(二)軍事方面：抽調(diào)部隊，北上助防；并將攻粵部隊及剿共計劃，悉予停緩。(三)政治方面：推出蔡元培、張繼、陳銘樞專程赴粵，磋商統(tǒng)一團結(jié)御侮辦法。(四)民眾方面：由國民政府及中央黨部分別發(fā)布告全國軍民書及黨員書，要求國人鎮(zhèn)靜忍耐，努力團結(jié)，準備自衛(wèi)，并信賴國聯(lián)公理處斷?！雹嗪苊黠@這一決議，把政策的重心由對內(nèi)轉(zhuǎn)向了對外，對內(nèi)政策停緩了武力統(tǒng)一的計劃，決定以政治方法解決國民黨內(nèi)的紛爭；對外由一味的妥協(xié)退讓開始做御侮的準備。
九一八事變打擊了蔣介石“攘外必先安內(nèi)”的國策，南京國民政府的內(nèi)外政策陷入了困境。對外，和與戰(zhàn)兩難。 日軍決不會無條件退出侵略的地區(qū)，“和”即意味著與日軍結(jié)城下之盟，簽屈辱的條約，在民眾抗日情緒激昂的關頭，“和”無疑是火上澆油，必將使國民政府湮沒于民眾的抗日怒潮。“戰(zhàn)”則無勇氣。內(nèi)外政策是密切聯(lián)系的，此時的對日政策也可以說是內(nèi)政的一部分，對日政策沒有辦法的時候，也難以再大規(guī)模的“剿共”,停止“剿共”又非所愿，所以，蔣介石“安內(nèi)”政策的核心“剿共”也進退兩難。
無奈之下，南京國民政府采取了兩項對策：對外，訴諸“國聯(lián)”,請“國聯(lián)”制裁日本，一者可以向日本施加壓力，爭取國際的同情；二者“國聯(lián)”制裁日本失敗，可以分擔國民政府的責任，減輕廣大民眾對政府的責備。對內(nèi)，安撫民眾的抗日情緒。9月21日，蔣介石在南京市國民黨黨員大會上演講，要求國民此刻“必須上下一致，先以公理對強權(quán)，以和平對野蠻，忍痛含憤，暫取逆來順受態(tài)度，以待國際公理之判斷”⑨。9月23日，南京國民政府發(fā)表告國民書，訓令全國軍隊，“對日軍避免沖突，對于國民亦一致告誡，務必維持嚴肅鎮(zhèn)靜之態(tài)度”⑩。另一方面，向全國國民表示抗日的決心，擺出一些抗日的姿態(tài)。蔣介石聲稱：“如至國際條約信義一律無效，和平絕望，到忍耐無可忍耐，且不應忍耐之最后地步，則中央已有最后之決心與最后之準備，屆時必領導全體國民，寧為玉碎，以四萬萬人之力量，保衛(wèi)我民族生存與國家人格?！?11)11月，特種外交委員會委員長戴季陶，向國民黨中央政治會議上交研究報告提出：“至萬不得已時，雖在軍事上為民意而犧牲，亦所不恤”,“對于錦州方面，如日軍來攻，只有盡力抵抗，以樹立今后政府在人民間之信仰，維系全國人心，俾中國不至因全國瓦解而亡，且必須如此，方能取得國際上較好之地位?！?12)11月19日，南京的中國國民黨第四次全國代表大會通電嘉獎馬占山抗戰(zhàn)，20日通過了請蔣介石“速即北上保衛(wèi)國土，收回失地”的緊急動議案(13)。在國土淪陷的形勢下，身為國民政府海陸空軍總司令、國民政府主席的蔣介石已無力與反蔣派的廣州“非常會議”對峙，1931年7月23日的《告全國同胞一致安內(nèi)攘外》通電中的“安內(nèi)”對象之一的“削平粵逆”,為南京國民黨“四大”的“團結(jié)御侮”主題所代替，“攘外必先安內(nèi)”政策的“安內(nèi)”內(nèi)容只剩下“剿共”一條了。
11月30日，蔣介石在顧維鈞就任外交部長的宣誓儀式上，又提起“攘外必須安內(nèi)”政策，強調(diào)：“攘外必先安內(nèi)，統(tǒng)一方能御侮，未有國不能統(tǒng)一而能取勝于外者。故今日對外，無論用軍事方式解決，或用外交方式解決，皆非先求國內(nèi)統(tǒng)一，不能為功?！?14)此時，蔣介石在粵方的堅持下已經(jīng)決定下野，談論“攘外必先安內(nèi)”只是他的主張和信念，已經(jīng)不是國民黨和國民政府的政策了。但是這卻表明，“攘外必先安內(nèi)”政策受到九一八事變的打擊，只是被暫時擱置，蔣介石并沒有放棄這一政策。
12月15日，蔣介石通電下野。1932年1月1日，粵方支持的孫科出任行政院長，有革命外交家之稱的陳友仁出任外交部長?；浄绞且钥谷諡槲淦靼咽Y介石趕下臺的。孫科政權(quán)成立后，以“積極抵抗”和“消弭戰(zhàn)禍”為對外政策，積極抵抗就是命令張學良堅守錦州，不得撤退；消弭戰(zhàn)禍就是與日本進行秘密的直接交涉，幻想從談判桌上迫日撤兵。前者因?qū)O科無財權(quán)、軍權(quán)，積極抵抗只是一種口號；后者因日本軍部的破壞，胡漢民寄予希望的犬養(yǎng)毅被暗殺，亦無疾而終。
因蔣介石汪精衛(wèi)等人的掣肘，孫科政權(quán)在內(nèi)外政策上一籌莫展，毫無建樹，上臺不足一個月即宣布倒臺。1月28日，國民黨中央政治會議議決改組政府，由汪精衛(wèi)出任行政院長，宋子文副之，孔祥熙為財政部長，羅文干任外交部長，蔣介石任軍事委員會委員。形成了蔣介石汪精衛(wèi)聯(lián)合執(zhí)政的局面。蔣汪政權(quán)形成后抨擊孫科的“對日絕交”方針，力主對日采取和緩的態(tài)度，萬不能發(fā)生沖突。 日本不理會蔣介石、汪精衛(wèi)的退讓態(tài)度，仍于1932年1月28日夜在上海發(fā)動了戰(zhàn)爭，駐守上海的第十九路軍奮起抗戰(zhàn)，“攘外必先安內(nèi)”政策又一次面臨考驗。
在日本侵華戰(zhàn)爭不斷升級的情況下，單純的妥協(xié)退讓已經(jīng)不適合新形勢下的對外政策，一是日本的侵略沒有止境，國民政府愈退， 日本愈進，與日本處于戰(zhàn)爭狀態(tài)的情況下，是無法執(zhí)行“攘外必先安內(nèi)”政策的；二是單純的妥協(xié)退讓，容易引起廣大民眾的抗議，使政府陷于困境?？偨Y(jié)前一個時期的內(nèi)外政策，蔣介石汪精衛(wèi)磋商后提出了“一面抵抗，一面交涉”的對日政策。汪精衛(wèi)解釋說：我們所持的對日方針，是“一面抵抗，一面交涉”?！耙驗橹袊膰y，不是偶然的，所以我們要預備長期的抵抗，同時也要盡力的交涉，”“一面抵抗，一面交涉，同時并行。軍事上要抵抗，外交上要交涉，不失領土，不喪主權(quán)；在最低限度之下，我們不退讓；最低限度之上，我們不唱高調(diào)。這便是我們共赴國難的方法?！?15)“一面抵抗，一面交涉”的方針在“一·二八”淞滬抗戰(zhàn)中得到徹底的貫徹。何應欽是蔣介石的傳聲筒，多次指示淞滬抗戰(zhàn)要“適可而止”(16)?！氨咀孕l(wèi)限度，勿使事態(tài)擴大，而期得到各國同情，予暴日以悟境，稍蕺兇鋒，另圖解決和平”(17)。蔣介石也于2月13日親自指示：“保持十余日來之勝利，能趁此收手，避免再與決戰(zhàn)為主?！?18)因為在十九路軍抗戰(zhàn)的時候，蔣介石汪精衛(wèi)等人仍不肯放棄“剿共”大計，蔣光鼐曾電請調(diào)江西“剿共”的中央軍精銳部隊到上海助戰(zhàn)，江西省主席熊式輝堅決不允，聲稱：“倭寇如割肉之痛，赤匪乃爛心之痛?！?19)在不得已的情況下，2月下旬，國民政府從江西抽調(diào)中央軍一部到上海，但是立即命令兩廣軍隊余漢謀、廖磊兩部二十六個團入贛，接替中央軍“剿共”。
“一面抵抗，一面交涉”,是“攘外必先安內(nèi)”政策成熟的標志。九一八事變時的“不抵抗主義”,曾給予“攘外必先安內(nèi)”政策以致命的打擊。九一八事變后半年多的時間，即1931年9月20日對紅軍第三次“圍剿”結(jié)束到1932年6月發(fā)起第四次“圍剿”,這樣一個比較長的時間，蔣介石無力發(fā)動大規(guī)模的“剿共”行動?！安坏挚怪髁x”的目的是通過對日妥協(xié)退讓，換取對外的和平局面，以便騰出手來“圍剿”紅軍，打內(nèi)戰(zhàn)，實現(xiàn)“安內(nèi)”?！耙幻娴挚梗幻娼簧妗钡哪康囊彩峭ㄟ^對日侵華的妥協(xié)退讓，換取對外和平局面，以集中力量“安內(nèi)”。二者異曲同工，惟“一面抵抗，一面交涉”較之“不抵抗主義”要進步一些，高明一些?！暗挚埂笨梢詽M足人民的抗日要求，安撫廣大民眾的抗日情緒，使人民信仰政府；同時可以“稍蕺兇鋒”,挫一挫日本的侵略氣焰。但“抵抗”是手段，交涉是目的，“稍蕺兇鋒”之后，再施以妥協(xié)退讓政策，就容易爭取到一段時間的和平局面，就為“安內(nèi)”奠定了基礎。 “一面抵抗，一面交涉”是“一·二八”抗戰(zhàn)之后到西安事變前，蔣介石“攘外必先安內(nèi)”政策的重要組成部分。
3月2日，第十九路軍撤離上海，“一·二八”抗戰(zhàn)被蔣介石、汪精衛(wèi)的“一面抵抗，一面交涉”方針斷送。3月6日，蔣介石被任命為國民政府軍事委員會委員長，形成了表面上蔣介石主軍、汪精衛(wèi)主政，實際上蔣介石大權(quán)獨攬的局面。蔣介石重掌大權(quán)后，立即重新提出“攘外必先安內(nèi)”政策。3月14日，蔣介石明確表示“日本侵略者加深侵略，赤匪猖獗，而我們要攘外必須先安內(nèi)”(20),推翻了3月4日中國國民黨“四屆二中全會”決定的全國軍隊“應以國防為主目的，剿匪為副目的”的施政方針(21)。隨后派出正式代表與日本談判，以求迅速結(jié)束上海戰(zhàn)事，集中力量對付共產(chǎn)黨。在滿足日本諸多的侵略要求后，5月5日，中日雙方締結(jié)了“上海停戰(zhàn)協(xié)定”。5月24日，蔣介石自己兼任“鄂豫皖三省剿匪總司令”,開始大規(guī)模的“圍剿”鄂豫皖革命根據(jù)地的紅軍。6月9日，蔣介石在廬山召開豫、鄂、皖、湘、贛五省“清剿會議”,宣布“攘外必先安內(nèi)”政策，具體部署“圍剿”紅軍的計劃(22)。
至此，蔣介石的“攘外必先安內(nèi)”政策，在國民黨內(nèi)得以確立。