莫斯科四國(guó)宣言簽署后，大國(guó)間關(guān)于國(guó)際組織的籌建提上議事日程。1944年5月，美國(guó)政府制定了一個(gè)初步計(jì)劃，擬邀請(qǐng)中國(guó)、英國(guó)、蘇聯(lián)赴華盛頓附近的敦巴頓橡樹(shù)園開(kāi)會(huì)具體商討籌建事宜。蔣介石獲悉后于6月2日致電羅斯福，表示對(duì)此“極為欣慰”,“蓋東方人民如無(wú)代表，則此會(huì)議將對(duì)于世界之一半人類(lèi)失去其意義”,并表明“中國(guó)向來(lái)主張?jiān)缛粘闪⒋朔N機(jī)構(gòu)，如其可能，并望在戰(zhàn)時(shí)結(jié)束以前成立”。但由于蘇聯(lián)以尚未與日本開(kāi)戰(zhàn)為由，不愿與中國(guó)坐在一張會(huì)議桌上，最后會(huì)議只得采取開(kāi)羅會(huì)議模式，即第一階段為美、英、蘇三國(guó)會(huì)議，第二階段為美、英、中三國(guó)會(huì)議。7月10日，魏道明將這一安排報(bào)告重慶，蔣介石批示“應(yīng)可贊成”^[1]。
國(guó)民政府外交決策層對(duì)成立新的國(guó)際組織早就有過(guò)考慮和研討。1942年7月國(guó)防最高委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王寵惠主持的國(guó)際討論會(huì)擬具了一份“國(guó)際集團(tuán)會(huì)公約”,主張為在戰(zhàn)后確立集體安全制度、保證永久和平，應(yīng)建立新的對(duì)侵略能行使制裁的國(guó)際組織^[2]。軍事委員會(huì)參事室主任王世杰也在開(kāi)羅會(huì)議前向蔣介石遞交的節(jié)略中，主張盡早成立中、美、英、蘇四國(guó)機(jī)構(gòu)，并以四國(guó)機(jī)構(gòu)籌建聯(lián)合國(guó)總機(jī)構(gòu)^[3]。
接受參加敦巴頓橡樹(shù)園會(huì)議邀請(qǐng)后，國(guó)民政府就成立新的國(guó)際組織準(zhǔn)備了多個(gè)草案，其中以王寵惠主持的國(guó)防最高委員會(huì)方案和王世杰主持的參事室方案及駐英大使顧維鈞提出的方案最為重要，也最具代表性。王寵惠方案分基本態(tài)度與對(duì)重要問(wèn)題之立場(chǎng)兩部分：關(guān)于前者，王寵惠認(rèn)為國(guó)際組織以“愈堅(jiān)強(qiáng)有力為愈宜”,并應(yīng)盡快成立，中國(guó)應(yīng)與美、英、蘇取得同等地位，而對(duì)與會(huì)方針則主張“暫不提出整個(gè)提案”,只就美方草案建議補(bǔ)充或修改；對(duì)于后者，王寵惠提出，區(qū)域組織應(yīng)隸屬?lài)?guó)際組織之下，國(guó)際組織議案之表決取多數(shù)通過(guò)原則，對(duì)運(yùn)用制裁應(yīng)有具體之規(guī)定，并宜設(shè)置國(guó)際警察或空軍，倡導(dǎo)國(guó)際間經(jīng)濟(jì)和文化合作，設(shè)置國(guó)際法院等^[4]。王世杰方案分基本政策、設(shè)立程序與組織原則三部分。王世杰主張國(guó)際組織應(yīng)在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束前成立，并應(yīng)有充分力量，但美、英、蘇、中四國(guó)不應(yīng)享有過(guò)大之特權(quán)，因?yàn)椤拔胰缰鲝埰渌貦?quán)，勢(shì)必增加各小國(guó)對(duì)我之反感。且四國(guó)縱令享有其他特權(quán)，實(shí)際上我亦未必能利用”。對(duì)國(guó)際組織的設(shè)立，他主張應(yīng)包含代表大會(huì)、理事會(huì)和國(guó)際法庭。在組織原則中，王世杰強(qiáng)調(diào)國(guó)際組織對(duì)于侵略國(guó)負(fù)有執(zhí)行經(jīng)濟(jì)、政治與軍事制裁之責(zé)任，并應(yīng)具有執(zhí)行軍事制裁之充分力量，即成立強(qiáng)有力之國(guó)際空軍。他還提出，國(guó)際組織大會(huì)與理事會(huì)的決議依三分之二多數(shù)表決為原則，國(guó)際組織具有修正不合時(shí)宜的國(guó)際法的權(quán)力，可設(shè)立區(qū)域組織等^[5]。顧維鈞方案分應(yīng)取立場(chǎng)、與會(huì)策略與應(yīng)注意事項(xiàng)三部分。在吸取國(guó)聯(lián)面對(duì)法西斯侵略時(shí)無(wú)所作為的教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，顧維鈞強(qiáng)調(diào)新的國(guó)際組織的中央機(jī)構(gòu)必須具有權(quán)威，而會(huì)員國(guó)有實(shí)施制裁侵略的義務(wù)，并應(yīng)預(yù)先規(guī)定實(shí)施制裁大綱，以避免國(guó)聯(lián)之弊端。對(duì)中國(guó)與會(huì)之策略，顧維鈞在權(quán)衡中國(guó)在四強(qiáng)中地位和會(huì)議實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，主張采取現(xiàn)實(shí)、靈活的立場(chǎng)，“慎重發(fā)言，減少提案”,“避免提出與任何一國(guó)正面沖突之主張，而多事居間調(diào)和”,以確保中國(guó)作為四強(qiáng)之一的國(guó)際地位。顧維鈞還主張，國(guó)際機(jī)構(gòu)的投票原則應(yīng)改國(guó)聯(lián)的全體一致為多數(shù)原則，但應(yīng)包括全體常任會(huì)員國(guó)方為有效，“以重我地位也”^[6]。
這三個(gè)方案在成立一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)際組織、國(guó)際組織必須能夠進(jìn)行制裁、國(guó)際組織投票表決取多數(shù)原則等方面，基本上是相同的。但有關(guān)實(shí)施制裁的手段，顧維鈞著重通過(guò)法律程序確定會(huì)員國(guó)的義務(wù)，而王寵惠和王世杰則主張應(yīng)具有實(shí)施軍事制裁的力量，建立國(guó)際警察或國(guó)際空軍。三個(gè)方案的差異主要在于中國(guó)的國(guó)際地位，顧維鈞與王寵惠持相似的看法，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)與美、英、蘇以平等地位參與國(guó)際組織，享有大國(guó)特權(quán)，“以重我地位”,并據(jù)此確定中國(guó)在會(huì)議期間的策略，即應(yīng)“減少提案”,“居間調(diào)和”。而王世杰則對(duì)此持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為四大國(guó)不應(yīng)享有過(guò)大之特權(quán)，因?yàn)橹袊?guó)未必能利用大國(guó)地位，反倒會(huì)增加小國(guó)的擔(dān)憂(yōu)。
國(guó)民政府最后根據(jù)王寵惠方案和顧維鈞方案確立了參加敦巴頓橡樹(shù)園會(huì)議的方針。8月中旬，王寵惠根據(jù)顧維鈞方案修訂了他原先的方案，作出兩條重要增補(bǔ)：1.一旦會(huì)議無(wú)法取得一致意見(jiàn)，可留待他日，不必堅(jiān)持，“總以促成會(huì)議有初步成功為主”;2.“中、美、英、蘇四國(guó)所投之票，必須在贊成之列”。這一修訂后的方案于8月18日電知在美國(guó)的中國(guó)代表團(tuán)，作為中國(guó)與會(huì)的基本方針^[7]。8月下旬，蔣介石又指示中國(guó)代表團(tuán)：“一、此次會(huì)議，系初步商談之性質(zhì)，吾人希望其成功。對(duì)于若干困難問(wèn)題，我方不必堅(jiān)持，因在將來(lái)聯(lián)合國(guó)之大會(huì)中，仍可提出解決。二、對(duì)于蘇聯(lián)，雖不共同會(huì)議，但仍宜設(shè)法聯(lián)絡(luò)”^[8]。
出席敦巴頓橡樹(shù)園會(huì)議的中國(guó)代表團(tuán)由駐英大使顧維鈞、外交部次長(zhǎng)胡世澤、駐美大使魏道明和駐美軍事代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)商震組成，顧維鈞任首席代表，正在美國(guó)的行政院副院長(zhǎng)孔祥熙“就近指導(dǎo)”^[9]。
敦巴頓橡樹(shù)園會(huì)議第一階段于8月21日至9月28日在美、英、蘇三國(guó)間進(jìn)行。雖然由于蘇聯(lián)與美、英之間在安全理事會(huì)常任理事國(guó)否決權(quán)行使范圍和會(huì)員國(guó)資格問(wèn)題上無(wú)法取得共識(shí)，但三國(guó)還是在基本問(wèn)題上達(dá)成一致：新的國(guó)際組織名稱(chēng)為“聯(lián)合國(guó)”;聯(lián)合國(guó)設(shè)四個(gè)基本機(jī)構(gòu)，即大會(huì)、安全理事會(huì)、秘書(shū)處和國(guó)際法院；大國(guó)在安全理事會(huì)中有常任席位；大會(huì)重要決議由會(huì)員國(guó)三分之二多數(shù)票通過(guò)，一般決議以簡(jiǎn)單多數(shù)決定。
對(duì)于中國(guó)代表團(tuán)無(wú)緣會(huì)議第一階段，中國(guó)代表團(tuán)感到非常失望。顧維鈞認(rèn)為，與將中國(guó)列為四強(qiáng)之一的莫斯科宣言相比，會(huì)議“在這方面幾乎倒退了一步”,“很顯然，中國(guó)只能面對(duì)既成事實(shí)——第二階段會(huì)議只不過(guò)是擺擺樣子而已”^[10]。如何應(yīng)對(duì)這一困難而又尷尬的境地，具體而言，對(duì)第一階段會(huì)議已達(dá)成的草案取何態(tài)度，成為中國(guó)代表團(tuán)面臨的主要問(wèn)題。在這一問(wèn)題上，中國(guó)代表團(tuán)中出現(xiàn)了意見(jiàn)分歧。駐美大使魏道明、代表團(tuán)空軍專(zhuān)門(mén)委員毛邦初等認(rèn)為，三國(guó)草案與中國(guó)的實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)，中國(guó)應(yīng)該提出自己所有的建議，與美、英兩國(guó)進(jìn)行從容不迫的討論，不論美、英或者蘇聯(lián)的代表有無(wú)可能接受；中國(guó)要表現(xiàn)出愿意為會(huì)議作出充分的貢獻(xiàn)，因此不能讓第二階段會(huì)議草草了事。但顧維鈞認(rèn)為，這一立場(chǎng)是不切實(shí)際的，根據(jù)“現(xiàn)時(shí)之國(guó)際情勢(shì)，與我國(guó)之地位，我方對(duì)于該建議書(shū)(即三國(guó)草案),似不宜堅(jiān)持修改，或拒絕同意”,因?yàn)橐环矫嫒龂?guó)草案“需要補(bǔ)充之處固多，但其業(yè)已列入者，對(duì)于我國(guó)之權(quán)益，似尚無(wú)不利之點(diǎn)”,另一方面，美英兩國(guó)參加第二階段會(huì)議，主要是為了“維護(hù)中國(guó)的聲望”,而不是聽(tīng)取重要意見(jiàn)，所以，為了裝點(diǎn)門(mén)面而延長(zhǎng)會(huì)議的做法是不可取的。顧維鈞主張，“中國(guó)代表團(tuán)應(yīng)該作出適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)”。最終，代表團(tuán)根據(jù)顧維鈞的意見(jiàn)決定取現(xiàn)實(shí)的態(tài)度：“我方主要目的在促成此次會(huì)議之成功，使四國(guó)能提出一國(guó)際和平安全機(jī)構(gòu)方案。再此次會(huì)議，原系初步商談性質(zhì)，一切現(xiàn)時(shí)不能解決之問(wèn)題，仍可留待將來(lái)聯(lián)合國(guó)全體會(huì)議中提出討論，是以我方對(duì)于各項(xiàng)問(wèn)題，可不必堅(jiān)持，并可藉以表示我國(guó)愛(ài)好和平及與各友邦合作之精神。但對(duì)于和平安全機(jī)構(gòu)之重要意見(jiàn)，我方仍應(yīng)提出并詳為說(shuō)明，一則可使世人明了中國(guó)之正義立場(chǎng)，二則又作為將來(lái)在大會(huì)中或?qū)⒃傩刑岢鲋畯埍?。”同時(shí)，“我國(guó)現(xiàn)時(shí)處于四強(qiáng)之一之地位必須維持”。代表團(tuán)決定，在第二階段會(huì)議期間以補(bǔ)充意見(jiàn)的方式向美英表明中國(guó)的看法^[11]。
中、美、英三國(guó)參加的第二階段會(huì)議于9月29日舉行開(kāi)幕儀式，10月3日上午，顧維鈞代表中國(guó)提出補(bǔ)充意見(jiàn)七點(diǎn)并作說(shuō)明：一、維持和平與安全必須根據(jù)正義與國(guó)際公法之原則，以免新的國(guó)際組織淪為強(qiáng)權(quán)政治的工具；二、保障各國(guó)政治獨(dú)立與領(lǐng)土完整，以增加各國(guó)特別是小國(guó)的安全感；三、侵略應(yīng)加定義，并盡量列舉侵略的各種行為；四、組織國(guó)際空軍，以作為安全理事會(huì)權(quán)威的象征和采取行動(dòng)的手段；五、國(guó)際公法的方針與修訂應(yīng)由大會(huì)倡導(dǎo)，以有利于推進(jìn)符合國(guó)際公法原則的安全；六、國(guó)際法庭應(yīng)能強(qiáng)制裁判；七、應(yīng)促進(jìn)教育和文化合作^[12]。
對(duì)中國(guó)提出的七點(diǎn)補(bǔ)充意見(jiàn)，美國(guó)和英國(guó)代表團(tuán)并不完全贊同，三國(guó)就分歧之處展開(kāi)了討論。對(duì)于第一點(diǎn)，英國(guó)最初認(rèn)為國(guó)際法是不明確的，當(dāng)出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)，國(guó)際法只會(huì)引起爭(zhēng)論。經(jīng)中國(guó)代表團(tuán)據(jù)理力爭(zhēng)，美國(guó)表示支持中國(guó)的立場(chǎng)，英國(guó)才表贊同，同意列入聯(lián)合國(guó)憲章。對(duì)于第二點(diǎn)，美英方面堅(jiān)持第一階段草案中“主權(quán)平等”字樣已包含政治獨(dú)立與領(lǐng)土完整的涵義，中方不再堅(jiān)持。對(duì)于第三點(diǎn)，美英方面均反對(duì)對(duì)侵略加以定義，因?yàn)橐环矫骐y于對(duì)侵略下令人滿(mǎn)意的定義；另一方面原草案已說(shuō)明將制止侵略，于是顧維鈞表示對(duì)此問(wèn)題可作進(jìn)一步考慮；對(duì)于第四點(diǎn)，美英明確表示根據(jù)實(shí)際情況無(wú)法予以同意；對(duì)于第五點(diǎn)，美英接受中國(guó)的要求，同意聯(lián)合國(guó)大會(huì)應(yīng)負(fù)責(zé)提倡研究國(guó)際公法，并推進(jìn)國(guó)際公法的發(fā)展與改進(jìn)。對(duì)于第六點(diǎn)，美英原則上同意，但又稱(chēng)：“此問(wèn)題復(fù)雜，可由修訂法庭法規(guī)之專(zhuān)家委員會(huì)討論決定”。對(duì)于第七點(diǎn)，美英同意“經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)”應(yīng)特別設(shè)法促進(jìn)教育以及其他國(guó)際文化合作^[13]。討論結(jié)果，美英接受了中國(guó)補(bǔ)充意見(jiàn)中一、五、七三點(diǎn)，對(duì)第六點(diǎn)表示原則接受，第三點(diǎn)留待以后討論，而對(duì)第二、四點(diǎn)則予以拒絕。
在討論中國(guó)補(bǔ)充意見(jiàn)的同時(shí)，美英方面提出希望盡快結(jié)束第二階段會(huì)議，在10月9日同時(shí)在四國(guó)首都公布敦巴頓會(huì)議文件。美英代表強(qiáng)調(diào)，美、英、蘇“三國(guó)草案經(jīng)長(zhǎng)時(shí)期之討論磋商始得成立”,希望中國(guó)政府能予以同意^[14]。這樣，在補(bǔ)充意見(jiàn)未被全部接受的情況下，中國(guó)代表團(tuán)面臨著是否同意并完全接受第一階段會(huì)議結(jié)果的抉擇。盡管代表團(tuán)內(nèi)存在不同意見(jiàn)，但首席代表顧維鈞認(rèn)為，促成會(huì)議的成功和維持中國(guó)的四強(qiáng)地位是首要之事。10月2日，他致電重慶當(dāng)局，認(rèn)為美、英、蘇三國(guó)草案“整個(gè)目的期在以實(shí)力保障國(guó)際之公安，注重實(shí)際之效率，不尚理論之空談，欲矯國(guó)聯(lián)盟約規(guī)定空疏之病，故凡與此目的無(wú)直接之原則，概不闌入”;該草案對(duì)中國(guó)主張之主要問(wèn)題如制裁侵略等均已采納，雖有數(shù)點(diǎn)未被列入，原因在于“其出發(fā)點(diǎn)之不同，故特從略”,但“草案全部對(duì)我國(guó)家權(quán)益似無(wú)不利之處”。據(jù)此，顧維鈞對(duì)中國(guó)在會(huì)議中所處的實(shí)際地位作了分析，并對(duì)應(yīng)取的相應(yīng)對(duì)策提出自己的看法：“鈞等察英美首席代表語(yǔ)意，此次會(huì)議英美邀我參加，乃系形式之舉，與莫斯科會(huì)議三強(qiáng)發(fā)表宣言請(qǐng)我署名于后同一意義。形勢(shì)如此，倘我對(duì)其草案堅(jiān)持修改，不予同意，則三國(guó)政府同時(shí)將其發(fā)表，我獨(dú)向隅，不特四強(qiáng)團(tuán)結(jié)之精神不克保持，我國(guó)國(guó)際地位亦有影響。鈞等思維再四，惟有在開(kāi)會(huì)期間仍將我國(guó)立場(chǎng)及主張繼續(xù)提出討論予以闡明外，敢請(qǐng)從速授權(quán)，對(duì)此事相機(jī)辦理，至本周最后必要時(shí)對(duì)草案表示我國(guó)政府之同意，一面仍請(qǐng)迅速準(zhǔn)備屆時(shí)公布手續(xù)，使四國(guó)同時(shí)發(fā)表之議可成事實(shí)。”^[15]顧維鈞的建議得到國(guó)民政府的認(rèn)可。10月6日，外交部長(zhǎng)宋子文復(fù)電：“準(zhǔn)予授權(quán)，相機(jī)辦理?！?sup>[16]中、美、英第二階段會(huì)議于10月7日結(jié)束，10月9日會(huì)議公報(bào)正式發(fā)表。
雖然與美、英、蘇三國(guó)相比，中國(guó)在敦巴頓橡樹(shù)園會(huì)議上所發(fā)揮的作用是有限的，但由于確定了務(wù)實(shí)的方針和靈活應(yīng)對(duì)的策略，還是對(duì)會(huì)議的成功作出了貢獻(xiàn)。中國(guó)補(bǔ)充意見(jiàn)中被采納的三點(diǎn)日后就被寫(xiě)入了《聯(lián)合國(guó)憲章》。會(huì)議也鞏固了中國(guó)的大國(guó)地位。