國民政府剛建立國家金融機構(gòu)的時候，對私人商業(yè)銀行采取了任其發(fā)展的政策。按照財政部的規(guī)定，私人商業(yè)銀行的設立只須按照銀行注冊章程申請注冊，年終呈送營業(yè)報告即可。因此，私人商業(yè)銀行在政府初建時發(fā)展較為迅速。據(jù)統(tǒng)計，1927年私人新式商業(yè)銀行僅48家，到1931年時已增加到110家，其存款總額也增加到占中、中、交三行存款總額的一半左右^[1]。
政府對私人商業(yè)銀行的放任政策雖一度使私立銀行出現(xiàn)過短暫的繁榮，但迅猛席卷世界的經(jīng)濟危機，又為政府實現(xiàn)對這些脫韁的“野馬”進行有效控制提供了前提條件。美國政府為轉(zhuǎn)嫁危機而實行的白銀政策以及“一二八”淞滬抗戰(zhàn)的發(fā)生，導致了前所未有的金融大恐慌，政府利用這種突發(fā)事變，迅速改組一些重要的私人商業(yè)銀行，從而實現(xiàn)了對私人商業(yè)銀行的控制。
國民政府兼并和控制私人商業(yè)銀行的方式大約有四種：一是采用所謂“官商合辦”的形式進行控制，如對中國國貨與農(nóng)商兩行就是這樣。1929年，政府以提倡國民集資的名義，組成官商合辦的中國國貨銀行，其中商股占五分之三，官股為五分之二，資本額為500萬元。董事長卻由孔祥熙兼任，總經(jīng)理則為宋子良。農(nóng)商銀行創(chuàng)辦于1921年，曾有權(quán)發(fā)行兌換券，因1929年受時局影響而停業(yè)，并收回兌換券。1933年8月，將農(nóng)商銀行原資本折為80萬元，另加入官股140萬元(實收資本共計220萬元),將總行由北平遷往上海，改組成官商合辦銀行，董事長由陳公博擔任，總經(jīng)理為梅哲之^[2]。這樣，農(nóng)商銀行實際上已列入國家資本銀行系統(tǒng)。二是利用所謂“經(jīng)濟援助”加以控制，如對中國通商、中國實業(yè)、四明商業(yè)儲蓄等銀行就是這種辦法。此三行有幾個共同點：建行歷史較長，均為發(fā)鈔銀行，經(jīng)營管理不善，內(nèi)部實力空虛。1935年夏，由于金融恐慌，全國發(fā)生擠兌風潮，該三行資金周轉(zhuǎn)不靈，引起危機。在這危難時刻，政府下令主動向這三家銀行表示愿意提供經(jīng)濟救援，并以500萬元撥給中國通商銀行，400萬元撥給中國實業(yè)銀行，另以巨款撥給四明商業(yè)儲蓄銀行解救擠兌危機。然后，政府將此救濟款項變作官股加入三行，使它們均變成了以國家資本為主的官商合辦銀行。三家銀行的董事長與總經(jīng)理，除杜月笙(中國通商銀行董事長)外，其余五人全是由中央銀行和財政部派去的人^[3]。三是利用金融恐慌，對個別銀行進行收買。如1913年成立的廣東銀行，是著名的華僑銀行，因1935年受金融恐慌襲擊，資金發(fā)生嚴重困難，宋子文乘機將其收買，然后加以改組吞并。四是利用人事改組對銀行進行間接控制。曾在中國金融界早已出頭露面的一些江浙資本集團的代表人物，如張公權(quán)、宋漢章、李馥蓀、陳光甫等人，南京政府對他們均委以高官厚祿，從而對他們所經(jīng)營的浙江興業(yè)、浙江實業(yè)、上海商業(yè)儲蓄(此即“南三行”)等銀行滲進政府勢力，使其變?yōu)楸粐铱刂频你y行。至于鹽業(yè)、金城、大陸和中南(此謂“北四行”)銀行，雖未被南京政府直接控制，但它們在業(yè)務上則無法擺脫對“四行二局”的依賴與間接控制^[4]。經(jīng)過一系列的兼并與控制活動，到1936年，中國一些重要的私人商業(yè)銀行都被納入國家金融體系之內(nèi)。
一度在中國金融界十分活躍的錢莊業(yè)，1927年以后開始逐步走下坡路。上海是錢莊較為集中的城市，1927至1937年間，新設的錢莊只有16家，而歇業(yè)的則有57家；1927年全市共有錢莊85家，1937年時僅剩下46家^[5]。在其他城市，因1934年白銀大量外流所引起的金融危機，也迫使錢莊大量歇業(yè)或倒閉。據(jù)北平、南京、廣州、福州、太原五個城市統(tǒng)計，1934至1936年間，錢莊總數(shù)從244家減少為151家，減少了38.1%^[6]。尤其是從廢兩改元以來，已失去操縱兩、元兌換為主要任務的錢莊業(yè)，更是日趨沒落。這時國民政府以救濟危機、安定市面為名，命令中國、中央、交通三行借款1800萬元給予援助，由財政部組織成立上?！板X莊監(jiān)理委員會，對上海錢莊進行管理監(jiān)督”。自此這一封建性質(zhì)的信用機構(gòu)也因受到國家金融機構(gòu)的控制^[7]而失去獨立性，并逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y行業(yè)的附庸，也被納入國家金融機構(gòu)的控制之中。
到1935年11月法幣政策實施以前，國民政府已經(jīng)完成對全國金融業(yè)的控制，并在資本實力上占絕對優(yōu)勢。如全國共有銀行159家，資本總額是36,800余萬元，而四家國家銀行就有資本15900多萬元，占全國資本額的43.3%。加上官商合辦的省市立銀行的資本總額3700多萬元；再加上由商業(yè)銀行改組成官商合辦的五家銀行的資本額2000萬元，合占全國銀行資本總額的58%。
上述史實說明，政府的國家金融機構(gòu)不僅建立、發(fā)展、壯大起來，而且已完成了對省市立銀行和私人行莊的控制，這不僅為國民政府控制全國財政、金融、經(jīng)濟發(fā)展方向提供基礎，也為法幣政策的實施奠定物質(zhì)基礎。法幣政策實施以后，國民政府通過中央、中國、交通、農(nóng)民等四行壟斷法幣發(fā)行權(quán)的手段，更是牢牢地抓住對中國通商、中國實業(yè)、四明、中國國貨、農(nóng)商、廣東、新華信托等銀行以及北四行和南三行等銀行的控制權(quán)，實際上則等于控制了南京政府成立以前中國已形成的江浙、華北、華南三個大資本集團的主要銀行。與此同時，省市立銀行和主要私人行莊也被控制了。這就標志著國民政府的金融壟斷體制初步形成，為發(fā)展經(jīng)濟，安定政治局面，準備抗戰(zhàn)，創(chuàng)造了有利條件。同時也標志著中國現(xiàn)代銀行制度的初步確立。