(一)國(guó)民政府對(duì)舊外債的清償
南京政府成立之初，巨額的軍務(wù)費(fèi)支出是造成財(cái)政困難的第一大要素，第二大要素就是償還外債的負(fù)擔(dān)。國(guó)民政府對(duì)外債的政策是，包下舊債，續(xù)借新債。據(jù)張肖梅、張一凡記載：查我國(guó)舉借外債，始于同光之交，前后借債12次，合計(jì)債款4000萬(wàn)兩，十余年后如數(shù)清償。甲午戰(zhàn)后，五年間即借款七次，約3.7億兩，后又陸續(xù)借款筑路，加上庚子賠款，截至民國(guó)元年，已負(fù)外債6.266億多元，賠款18.747億元。北京政府所發(fā)的有確實(shí)擔(dān)保的外債共十九種，其中財(cái)政借款九種，鐵路借款十種。合計(jì)42,363,981英鎊、1100萬(wàn)美元、15899萬(wàn)法郎、9360.81萬(wàn)日元、荷金5000萬(wàn)弗洛林、國(guó)幣500萬(wàn)銀元^[1]。
另?yè)?jù)鄔志陶換算成國(guó)幣銀元，北京政府時(shí)期共借外債是5.337億元，加晚清時(shí)期的6.266億元，共11.603億元，再加清政府的賠款18.747億元，總共是30.35億元。有人初步統(tǒng)計(jì)：從1916年10月至1918年9月，日本對(duì)華借款共89項(xiàng)，其中有三項(xiàng)是與英、美、法等國(guó)共同借款，總計(jì)29500余萬(wàn)元。借給北京政府及各省地方政府的為288,000萬(wàn)元(包括南方各省地方政府七項(xiàng)借款1050余萬(wàn)元);借給個(gè)人和企業(yè)公司的1650余萬(wàn)元。就上述數(shù)字看，90%以上的借款是給皖系軍閥把持的北京政府和各省地方政府的^[2]。
國(guó)民政府剛成立時(shí)，在國(guó)際上沒(méi)有得到普遍承認(rèn)。各國(guó)承認(rèn)這個(gè)新政府的前提條件之一，就是看它能不能償還以前歷屆政府所積欠的外國(guó)債務(wù)。這一點(diǎn)國(guó)民政府當(dāng)然是清楚的。同時(shí)政府也明白，只有償還舊債，才有可能進(jìn)一步向外國(guó)舉借新債。為此，1928年7月召開(kāi)全國(guó)財(cái)政會(huì)議時(shí)就宣布要“全面整理外債”。9月，宋子文又公開(kāi)聲明政府“亟欲維護(hù)國(guó)家信用”。1929年1月，政府成立了“整理內(nèi)外債務(wù)委員會(huì)”,專門審議和處理償債問(wèn)題，并一直把承認(rèn)和整理外債當(dāng)作其初期外債政策的重點(diǎn)。債務(wù)委員會(huì)由行政院長(zhǎng)、立法院長(zhǎng)、監(jiān)察院長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)以及與內(nèi)外債有關(guān)的各部部長(zhǎng)組成，并聘請(qǐng)了一些外國(guó)專家參加(上面提到的楊格即是其中之一)。1930年11月，債務(wù)委員會(huì)與各債權(quán)國(guó)代表在南京開(kāi)會(huì)，商定了關(guān)于外債整理的三條原則：(一)數(shù)小而無(wú)問(wèn)題者，不待交涉，即時(shí)開(kāi)始償還；(二)數(shù)大而無(wú)問(wèn)題者，即予承認(rèn)，商議償還辦法；(三)有問(wèn)題者，另行交涉^[3]。在這次會(huì)議上，日本最為關(guān)心的是所謂“西原借款”。這是因?yàn)槎戊魅馂槿〉眠@筆借款，不惜出賣中國(guó)主權(quán)與民族利益，遭到中國(guó)人民的強(qiáng)烈反對(duì)。孫中山先生早在國(guó)民黨“一大”就宣布不承認(rèn)這種賣國(guó)性質(zhì)的借款，所以在這次會(huì)議上南京政府也不予承認(rèn)。為此，中國(guó)與日本的債務(wù)談判陷入僵局。在這種情況下，財(cái)政顧問(wèn)楊格提出解決“西原借款”的妥協(xié)辦法，“就是把中國(guó)公眾認(rèn)為極為可惡的這個(gè)債務(wù)放在一旁，先解決別的債務(wù)問(wèn)題”^[4]。因此，這次會(huì)議就專門列出一條，即所謂“其有問(wèn)題者，另行交涉”。
國(guó)民政府按照上述原則，將歷屆政府遺留下來(lái)的外債分為兩大類進(jìn)行整理：第一類是指有債約而且債約中已明確規(guī)定要由中國(guó)關(guān)、鹽兩稅來(lái)償還的，即所謂“有確定擔(dān)保債款”,政府將按債約的規(guī)定，按期償付本息；第二類是指有債約，但并沒(méi)有明確規(guī)定償還方式的即所謂“無(wú)確定擔(dān)保之債款”,政府將“一面審核整理，一面核撥基金，?？畲鎯?chǔ)”,準(zhǔn)備逐步償還。對(duì)第一類，“還本付息，從不衍期”,在1927年—1933年的七年間共償還銀元2.49億余萬(wàn)元^[5]。對(duì)第二類，經(jīng)過(guò)整理，截至1934年6月底止，已承認(rèn)列入整理準(zhǔn)備償還的，主要有美債七款、英債十三款、日債三十七款、比債五款以及法、意、荷、瑞典等若干款，總共是六十九款^[6]。
據(jù)估計(jì)，財(cái)政部經(jīng)管的無(wú)確實(shí)擔(dān)保之外債，截至1934年6月底止，已承認(rèn)“整理者”,折合本息計(jì)達(dá)10.96億元；鐵道、交通兩部經(jīng)管之外債，承認(rèn)償還的，截至1934年6月底止，折合本息約為6億元；對(duì)于有確實(shí)擔(dān)保之借款，截至1936年6月底止，折合本息計(jì)約5.8億元；另有戰(zhàn)爭(zhēng)賠款還積欠約5億元。總計(jì)各項(xiàng)外債債額當(dāng)在30億元以上(另?yè)?jù)全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至1935年底止，中國(guó)國(guó)債總數(shù)為57.95億元。在這近58億元國(guó)債中，內(nèi)債大約為25億元，外債實(shí)數(shù)約為33億元)^[7]。
為償還巨額外債，財(cái)政部只得從關(guān)稅和鹽稅中撥出款項(xiàng)專做還債基金。自1929年2月起，除由關(guān)稅中每年撥出基金500萬(wàn)元?？畲鎯?chǔ)外，另又從鹽稅中撥出專項(xiàng)基金用于償債。經(jīng)過(guò)整理，到1937年，所欠外債已經(jīng)清償了相當(dāng)大一部分。其中，庚子賠款已由1928年的1.28億美元減少到1937年的0.33億美元；財(cái)政部負(fù)責(zé)經(jīng)管的外債償還了0.72億美元(其中包括津浦鐵路借款和湖廣鐵路借款等);鐵道與財(cái)政兩部共同負(fù)責(zé)經(jīng)管的債務(wù)償還了0.7億美元；鐵道部單獨(dú)負(fù)責(zé)的外債償還了1.12億美元，交通部負(fù)責(zé)的外債償還了0.17億美元。政府在1927年—1937年間共計(jì)償還外債額達(dá)2.75億美元^[8]。如果按當(dāng)時(shí)中國(guó)貨幣每元等于0.3美元計(jì)算，政府十年之間償還外債額共合國(guó)幣8.25億元，平均每年償還外債接近一億元。在所清償?shù)耐鈧?，因日本?931年開(kāi)始，相繼挑起“九一八”事變、“一二八”上海事變和華北事變，所欠日債被迫暫停償付，所付還的大都是西方國(guó)家債款。當(dāng)時(shí)西方的外債已經(jīng)剩得不多，按楊格的說(shuō)法，“如果不是由于戰(zhàn)爭(zhēng)(即抗日戰(zhàn)爭(zhēng))的干擾，這些舊債，除去日本的債權(quán)因日本侵略滿洲和華北而緩議之外，其他都是不久即可清償解決的”^[9]。政府償還外債如此賣力，在中國(guó)歷屆政府中也是少見(jiàn)的，此舉博得了各貸款國(guó)家的好感。1936年“雙十節(jié)”,財(cái)政部長(zhǎng)孔祥熙曾“自豪”地宣稱：“惟近年來(lái)政府對(duì)于維持債信，較前益加重視，還本付息，從未衍期，不惟國(guó)際市場(chǎng)對(duì)于我國(guó)債券較前增加信任，即國(guó)家地位聲譽(yù)亦因此大為提高?！?sup>[10]
雖然南京政府在內(nèi)債方面不講債信，也無(wú)任何債信可言，但在致力于外債整理、努力恢復(fù)外債債信方面卻作了不少工作。這就為它獲得國(guó)際信任，取得西方借款，也為中國(guó)在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間能獲得更多的外國(guó)貸款和國(guó)際援助創(chuàng)造了條件。
(二)舉借的新外債
有人認(rèn)為“南京政府自成立以來(lái)(指1927年—1937年),對(duì)于外債力主慎重，不肯輕于起借”。事實(shí)并非如此。國(guó)民政府為鞏固其政權(quán)，四處尋找外國(guó)借款援助。20年代末，美國(guó)政府的主要財(cái)政顧問(wèn)普林斯頓大學(xué)教授甘末爾，是決定美國(guó)向國(guó)外政府提供貸款的最有影響的人物之一。1929年初，國(guó)民政府特別邀請(qǐng)他組織一個(gè)“財(cái)政顧問(wèn)委員會(huì)”,來(lái)華進(jìn)行財(cái)政指導(dǎo)，其根本目的是想通過(guò)他從美國(guó)獲得借款。1932年—1933年間，蔣介石多次派宋子文赴歐美國(guó)家尋求貸款，報(bào)紙上亦不斷披露政府與外國(guó)秘密接洽借款的消息。1935年3月8日，財(cái)政部長(zhǎng)孔祥熙宣稱：“中國(guó)政府對(duì)于國(guó)際對(duì)華貸款‘極具希望’?！比欢鈬?guó)貸款并未像政府盼望那樣源源而來(lái)，究其原因，主要有三條：
第一，1929年—1933年爆發(fā)的全球性資本主義世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，是政府尋求外債的努力遭受挫折的主要原因。伴隨這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)而來(lái)的是資本主義世界信用危機(jī)，許多國(guó)家未按期償還所負(fù)的國(guó)際債務(wù)。德國(guó)、意大利、匈牙利及大多數(shù)拉美國(guó)家紛紛單方面宣布停付或緩付外債。而債權(quán)國(guó)一方面由于本身的危機(jī)，另一方面又由于國(guó)際間普遍的賴債行為，不愿冒風(fēng)險(xiǎn)出借巨額資金，而拒絕向國(guó)外提供貸款，國(guó)際借貸市場(chǎng)陷于停頓，資本輸出幾乎停止。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)的外國(guó)有價(jià)證券發(fā)行額從1928年的13.25億美元，到1933年降到160萬(wàn)美元(不包括對(duì)殖民地的貸款)。英國(guó)亦從1928年的5700萬(wàn)英鎊下降到1933年的800萬(wàn)英鎊^[11]。這種信用危機(jī)，對(duì)于急需貸款的中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一場(chǎng)災(zāi)難性的風(fēng)暴。因此，宋子文數(shù)次赴歐美借款，其成果自然難以令人滿意。而對(duì)這種局面，中國(guó)政府大有借貸無(wú)門之苦感?？紫槲踉鵁o(wú)可奈何地哀嘆：“現(xiàn)在各國(guó)自顧不暇，哪里還有余力來(lái)投資中國(guó)？”^[12]
第二，北京政府遺留下來(lái)的外債問(wèn)題是南京政府尋求外債活動(dòng)的另一大障礙。北京政府統(tǒng)治時(shí)間，每屆政府都要向帝國(guó)主義借款。到1927年，連同清末所舉借的外債，中國(guó)所負(fù)外債有數(shù)百筆，其中除以關(guān)稅和鹽稅等擔(dān)保的之外，大多數(shù)都拖欠未還，這始終是外國(guó)政府最為關(guān)心的問(wèn)題。整理清償舊債成了南京政府獲得國(guó)外貸款的先決條件。1935年9月來(lái)華的英國(guó)政府首席經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)李滋·羅斯就公開(kāi)宣稱，只要主要債務(wù)還未清償，就談不上對(duì)華借款問(wèn)題。
第三，帝國(guó)主義國(guó)家之間在對(duì)華問(wèn)題上的勾心斗角，牽制了他們的貸款能力。這是中國(guó)政府尋求外債活動(dòng)中所遇到的又一個(gè)大障礙。日本與英美在爭(zhēng)奪中國(guó)這塊肥肉，一向是水火不相容，誰(shuí)都想奪得對(duì)中國(guó)政府的支配權(quán)。因而他們?cè)谥袊?guó)的所作所為往往互相矛盾，互相掣肘。例如，在世界資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)浪潮過(guò)后的1935年2月，日本向南京政府表示愿意貸款援助中國(guó)，英美立即做出反映，首先由美國(guó)出面，宣稱英美法等國(guó)正醞釀“由各國(guó)集合力量，援助中國(guó)，以代替一國(guó)之單獨(dú)助力，因恐該國(guó)單獨(dú)享受權(quán)利，違反門戶開(kāi)放之原則”。中國(guó)政府得悉后，信以為真。3月上旬，當(dāng)孔祥熙準(zhǔn)備與各國(guó)進(jìn)行“相當(dāng)之接洽”時(shí)，日本政府自知難以同美英政府抗?fàn)?，只得讓步。由日駐華大使有吉明出面宣布：“日本并未以任何經(jīng)濟(jì)力量援助中國(guó)?！?sup>[13]于是，美國(guó)羅斯?？偨y(tǒng)也對(duì)記者宣稱，英美借款給中國(guó)問(wèn)題，雖在考慮，但不會(huì)有新的進(jìn)展，國(guó)民政府極其希望的國(guó)際貸款，頓時(shí)化為烏有。
上述說(shuō)明，南京政府“力主慎重”借款的說(shuō)法，是不符合客觀實(shí)際的。雖然困難重重，經(jīng)過(guò)政府的努力和周旋，在本時(shí)期的后一階段，還是借了一些外債的。請(qǐng)看下表^[14]:

1927年—1937年間南京政府舉借外債表

年度	名稱	金額
1928	中比庚款	500萬(wàn)美元
1931	美麥借款	921.2萬(wàn)美元
1933	美棉借款	1708.7萬(wàn)美元
1934	中英庚款	150萬(wàn)英鎊
1935	沙生銀行	23.8萬(wàn)英鎊
1937	廣東河工借款	200萬(wàn)美元

以上六種為財(cái)政借款，均系實(shí)際發(fā)行額。

1936	滬杭甬路	110萬(wàn)英鎊
1934	浙贛路	800萬(wàn)法幣元
1936	南萍路	1000萬(wàn)法幣元
1936	玉杭段	233.1萬(wàn)關(guān)金元
1936	寶成路	45000萬(wàn)法郎
1936	湘黔路	3000萬(wàn)法幣元
1936	平漢江橋	1000萬(wàn)法幣元
1936	成渝路	3400萬(wàn)法幣元

以上八種為鐵路建設(shè)借款，均為實(shí)際發(fā)行額。
這是有案可查的十四項(xiàng)，共計(jì)金額283.8萬(wàn)英鎊、3329.9萬(wàn)美元、4.5億法郎、233.1萬(wàn)海關(guān)金單位、9200萬(wàn)元法幣^[15]。另?yè)?jù)楊格估計(jì)，中國(guó)在這幾年得到實(shí)際使用的鐵路信貸總額約有4000萬(wàn)美元；1937年中期德國(guó)為中國(guó)政府提供信貸(德國(guó)對(duì)中國(guó)的軍火易貨款)也有4000萬(wàn)美元，共計(jì)8000萬(wàn)美元^[16]。
總起來(lái)看，南京政府所借到的實(shí)際外債還不如其償付外債的實(shí)際支出多，從財(cái)政的角度來(lái)說(shuō)，它舉借的外債并沒(méi)有起到平衡預(yù)算的作用。政府平衡預(yù)算主要是依靠?jī)?nèi)債，依靠搜刮國(guó)內(nèi)人民來(lái)渡過(guò)財(cái)政難關(guān)的。
南京政府在1936年—1937年間所借外債，主要用在鐵路建設(shè)和國(guó)防建設(shè)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和抗戰(zhàn)準(zhǔn)備起了一定的作用。