國(guó)民黨深知中共的土改政策對(duì)于農(nóng)民的革命動(dòng)員作用，因而一直在研究對(duì)策。國(guó)民黨方面的基本設(shè)計(jì)，是以國(guó)家政策實(shí)現(xiàn)和平的有償?shù)牡貦?quán)轉(zhuǎn)換，扶植自耕農(nóng)，實(shí)行耕者有其田。國(guó)民政府行政院于1945年10月30日制定公布二五減租辦法(即從現(xiàn)納佃租率的50%中，減少25%),1946年4月29日公布的《土地法》,其立法意圖，據(jù)《修正土地法草案趣旨之說(shuō)明》:“三、扶植自耕農(nóng)。農(nóng)地以歸農(nóng)民自耕之原則，實(shí)符國(guó)父耕者有其田之主張。本草案為使佃農(nóng)有變?yōu)樽愿r(nóng)之機(jī)會(huì)，并使具有耕作能力之人民，成為自耕農(nóng)，特分別增訂其獲得土地來(lái)源之條文，并規(guī)定設(shè)立土地銀行，俾購(gòu)地之資金，有所借貸，以期土地政策得以實(shí)現(xiàn)。四、照價(jià)收買私有土地，為國(guó)父所主張。本草案為防止土地投機(jī)集中，及促進(jìn)土地利用并防止所有權(quán)人逃避地價(jià)稅起見(jiàn)，特增定私有逾額之土地、不在地主之土地及空地、荒地與短報(bào)地價(jià)之土地，均得由縣市政府照價(jià)收買等條文，免除土地征收之繁重手續(xù)。但各附以條件，用示限制。蓋于推行政策之中，仍寓保護(hù)私權(quán)之意?！?sup>[1]這個(gè)土地法規(guī)定，“省或院轄市政府對(duì)于私有土地，得斟酌地方情形，按土地種類及性質(zhì)，分別限制個(gè)人或團(tuán)體所有土地面積之最高額”^[2],但事實(shí)上并未付諸實(shí)施。
針對(duì)解放區(qū)的土改運(yùn)動(dòng)，行政院于1946年10月25日制定公布了《綏靖區(qū)土地處理辦法》,對(duì)于已經(jīng)中共實(shí)行土改的地區(qū)，在國(guó)民黨軍占領(lǐng)之后，采取了折中地主和農(nóng)民利益的辦法：“綏靖區(qū)內(nèi)之農(nóng)地，其所有權(quán)人，非自耕農(nóng)時(shí)，在政府未依法處理前，準(zhǔn)依原有證件，或保甲四鄰證明文件，保持其所有權(quán)，并應(yīng)由現(xiàn)耕農(nóng)民繼續(xù)佃耕。綏靖區(qū)內(nèi)佃租額，不得超過(guò)農(nóng)產(chǎn)正產(chǎn)物三分之一，其約定以錢幣交租者，不得超過(guò)農(nóng)產(chǎn)正產(chǎn)物三分之一折價(jià)?！薄霸谧儊y期間，農(nóng)民欠繳之佃租，一概免予追繳。”同時(shí)，規(guī)定無(wú)主或地主逃亡土地，由政府發(fā)行土地債券征收，以繳價(jià)承領(lǐng)的辦法分配給農(nóng)民，等等^[3]。地政署于是年底在討論蔣介石交下的《對(duì)共經(jīng)濟(jì)作戰(zhàn)方策建議案》時(shí)認(rèn)為：“今日之綏靖區(qū)土地處理方針，應(yīng)從實(shí)施減租到普遍扶植土地小私有制，使農(nóng)民成為自己耕作之主人。綏靖區(qū)之迫切工作，應(yīng)為地權(quán)之清理與調(diào)整，加于農(nóng)民身上之任何限制，動(dòng)機(jī)縱系良好，亦必將招致農(nóng)民之反感。原方策所擬處理土地辦法，不僅與現(xiàn)行法令不合，且普遍保持租佃制度，于今日的農(nóng)村亦實(shí)無(wú)如何之裨益?！币虼私ㄗh：“一、在共黨實(shí)行減租減息之地區(qū)，應(yīng)以維護(hù)農(nóng)民既得之減租利益為方針，繼續(xù)實(shí)施減租，并嚴(yán)禁追索欠租。二、在共黨實(shí)行分田之地區(qū)，應(yīng)以土地歸于農(nóng)民為方針，對(duì)于原土地所有人可由中國(guó)農(nóng)民銀行發(fā)行土地債券償付地價(jià)。三、推行合作農(nóng)場(chǎng)制度，應(yīng)從獎(jiǎng)勵(lì)誘導(dǎo)入手，不宜過(guò)事強(qiáng)迫?！?sup>[4]
但是，國(guó)民黨實(shí)際上沒(méi)有可供驅(qū)策的社會(huì)力量和經(jīng)濟(jì)力量去實(shí)施上述政策，他們?cè)谡碱I(lǐng)解放區(qū)之后，所能依靠的力量既然只能是地主，那么，也就只能去保護(hù)地主的利益。有報(bào)告說(shuō)：“查收復(fù)區(qū)最近發(fā)現(xiàn)兩種怪現(xiàn)象：(一)查封奸匪家屬全部財(cái)產(chǎn)并驅(qū)逐之。(二)本年地租地主不特不奉行二五減租辦法，除強(qiáng)迫佃農(nóng)對(duì)半分租外，并追算歷年未對(duì)半分租之舊賬。上述兩種現(xiàn)象，現(xiàn)江蘇蕭縣第九區(qū)大都如此……查各地方官紳既與地主打成一片，故中央各種收攬民心、安定社會(huì)秩序之法令，相率陽(yáng)奉陰違?！?sup>[5]有一位在蘇北的人民服務(wù)隊(duì)隊(duì)員報(bào)道還鄉(xiāng)地主逼租的殘酷情形說(shuō)：“我親眼看到一個(gè)地主，借著某方勢(shì)力，任意拘捕佃戶，不下有百余個(gè)，強(qiáng)迫清繳租谷，不然的話，則施以吊打、火烤、灌水等毒刑。勢(shì)弱無(wú)能的佃戶，此時(shí)呼天不聞，呼地不應(yīng)，只有隨其擺布支配，只有呻吟待死。”^[6]
盡管如此，國(guó)民黨內(nèi)人士仍在理念上十分關(guān)注土地問(wèn)題的解決。1947年2月13日，正在美國(guó)的何應(yīng)欽寫信給白崇禧、陳果夫、陳誠(chéng)、吳鐵城、陳立夫等強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“此邦(指美國(guó)——引者)輿論多謂平均地權(quán)原為國(guó)民黨良好政策，但國(guó)民黨政府竟不敢實(shí)施，而任共產(chǎn)黨施行此項(xiàng)政策，以爭(zhēng)取占中國(guó)人口百分之八十五強(qiáng)之農(nóng)民。《紐約時(shí)報(bào)》及《先鋒論壇報(bào)》且批評(píng)《中國(guó)之命運(yùn)》一書，對(duì)于土地政策未提出具體辦法，故弟覺(jué)關(guān)于土地政策、農(nóng)民福利問(wèn)題，似有迅速研究有效辦法、積極實(shí)施之必要?！?sup>[7]而且，從理念和法規(guī)上講，是向更徹底的土地改革方案發(fā)展的。1947年4月23日，行政院修正《綏靖區(qū)土地處理辦法》第七條為：“綏靖區(qū)內(nèi)之農(nóng)地，經(jīng)非法分配者，一律由縣政府依本辦法征收之?！?sup>[8]續(xù)后又修正《綏靖區(qū)施政綱領(lǐng)》第八條為：“綏靖區(qū)內(nèi)之農(nóng)地，經(jīng)非法分配者，應(yīng)由縣政府征收，其地價(jià)應(yīng)依法估價(jià)，折合農(nóng)產(chǎn)物由中國(guó)農(nóng)民銀行發(fā)行土地債券，給予合法所有人分年償付?！?sup>[9]
9月29日到10月3日，國(guó)民黨舉行了全國(guó)地政檢討會(huì)議，蔣介石在會(huì)上說(shuō)：“吾人應(yīng)深刻反省，認(rèn)清事實(shí)，必土地政策有確切之執(zhí)行，斯國(guó)家建設(shè)方能奠不拔之基礎(chǔ)……尤其對(duì)于綏靖區(qū)之土地行政，必應(yīng)根據(jù)既定政策，恪遵現(xiàn)行法令，堅(jiān)定信念，講求技術(shù)，打破困難，忠實(shí)執(zhí)行，庶可遏止目前亂萌，確立復(fù)興基礎(chǔ)?！?sup>[10]張群在閉幕會(huì)上也說(shuō)：“本黨從事革命，已有五十年歷史，在若干方面頗有成就，但在最重要之民生主義，如耕者有其田，平均地權(quán)，節(jié)制資本方面，則仍為一種口號(hào)，以致民生問(wèn)題迄未解決。吾人實(shí)應(yīng)迅擬方案，加強(qiáng)實(shí)施?！?sup>[11]但這次會(huì)議本身除作報(bào)告，提出各項(xiàng)提案，要求修改《土地法》之外，并無(wú)具體成就。
蔣介石曾命令地政署(后為地政部)指定幾個(gè)實(shí)驗(yàn)縣來(lái)實(shí)行。據(jù)《大公報(bào)》報(bào)道：“據(jù)地政部發(fā)言人對(duì)記者稱：‘自綏靖區(qū)土地處理辦法實(shí)行后，已有若干縣擬具計(jì)劃試辦，成績(jī)甚佳。根據(jù)此項(xiàng)辦法，凡綏靖區(qū)已經(jīng)非法分配之土地，國(guó)軍收復(fù)后即由縣政府征購(gòu)，并重予合理分配。其要點(diǎn)為：(一)補(bǔ)償?shù)貎r(jià)，由縣政府邀集地主、佃農(nóng)及有關(guān)機(jī)構(gòu)組織評(píng)議會(huì)，分區(qū)評(píng)定。(二)評(píng)定后之地價(jià)，由省府核定后即由農(nóng)行以現(xiàn)金配發(fā)土地債券，給予原來(lái)地主。(三)承領(lǐng)土地人之資格：(1)變亂前之原來(lái)佃耕人。(2)現(xiàn)在之耕種人。(3)具有耕種能力之退伍士兵或抗戰(zhàn)軍人家屬。(四)承領(lǐng)土地面積一般為每戶廿畝至四十畝。現(xiàn)已依照此項(xiàng)辦法試驗(yàn)實(shí)行者，全國(guó)共十二縣，即江蘇之東臺(tái)、興化、宿遷、淮陰，山東之臨沂、濟(jì)寧，河北之昌黎、豐潤(rùn)，察哈爾之張北、涿鹿，安徽之天長(zhǎng)、泗縣?！薄洞蠊珗?bào)》同日?qǐng)?bào)道，淮陰的實(shí)驗(yàn)，在三四月間進(jìn)行，清理地權(quán)，評(píng)定地價(jià)，辦理租約登記，基本上是恢復(fù)了地主的所有權(quán)。雖經(jīng)減租，但規(guī)定：“過(guò)去欠租一律不準(zhǔn)追索，此后保證佃農(nóng)交租?！倍鴮?shí)行征收放領(lǐng)示范區(qū)徹底平均地權(quán)的面積，僅1.8萬(wàn)畝土地。^[12]
前項(xiàng)工作，既沒(méi)有解決土地問(wèn)題，而恢復(fù)地主土地所有權(quán)本身就十分復(fù)雜，糾紛不斷，國(guó)民黨哪里有這個(gè)組織力量和財(cái)政力量去調(diào)和租佃矛盾，安定社會(huì)？結(jié)果當(dāng)然只能失敗。湯惠蓀在《綏靖區(qū)土地處理及戰(zhàn)士授田的實(shí)施問(wèn)題》一文中說(shuō)：“于是指定淮陰、宿遷、東臺(tái)、興化等縣為實(shí)驗(yàn)縣，后又指定山東臨沂、濟(jì)寧及河北昌黎、豐臺(tái)二縣，與安徽天長(zhǎng)、嵊縣，及察哈爾涿鹿、張北二縣(原文如此，地名有誤——引者),為實(shí)驗(yàn)縣。但是，這十二縣，都沒(méi)有做什么事，工作沒(méi)有推動(dòng)。據(jù)我知道，有幾個(gè)縣，共匪又竄來(lái)了。同時(shí)地方反對(duì)，因?yàn)殡y民多半是地主階級(jí)。他們還鄉(xiāng)以后，佃農(nóng)又把土地交還地主。所以他們說(shuō)，沒(méi)有土地問(wèn)題，因此不能推動(dòng)工作。談到土地債券問(wèn)題。在蘇北南通、海門等縣的大地主，他們?cè)敢獍阉恋卣魇樟耍胭u得幾個(gè)錢，投資到別的地方去，但該項(xiàng)土地債券，必須能向農(nóng)行抵押始可。我們本來(lái)預(yù)備能夠抵押，農(nóng)行也愿意抵押，可是農(nóng)行自己無(wú)錢，要向中央銀行轉(zhuǎn)抵押，而中央銀行說(shuō)是不行，要等財(cái)政部的政策決定后才可以。結(jié)果本案還擱在四聯(lián)總處，也沒(méi)有人說(shuō)可以，也沒(méi)有人說(shuō)不可以?！?sup>[13]
蔣介石在1946年11月18日在綏靖區(qū)政務(wù)會(huì)議上作報(bào)告時(shí)說(shuō)：“目前綏靖區(qū)的工作，我認(rèn)為緊要的還是土地問(wèn)題。”他要求部下表現(xiàn)出良好的成績(jī)來(lái)：“過(guò)去共產(chǎn)黨毀謗本黨和政府，說(shuō)我們政府是世界上最腐敗最無(wú)能的政府，說(shuō)我們軍人和公務(wù)員是最懦弱最貪污的軍人和公務(wù)員，這種污蔑和毀謗，在國(guó)際上已經(jīng)造成了一種牢不可破的觀念?，F(xiàn)在我們將綏靖區(qū)共匪的武力肅清了，我們可以在綏靖區(qū)推行政府的法令和政策，這就是我們表現(xiàn)能力和成績(jī)一個(gè)很好的機(jī)會(huì)，我們要乘此機(jī)會(huì)用事實(shí)來(lái)打破共匪虛偽的宣傳，證明本黨一切法令政策的確是以人民的福利為依歸。本黨一般干部人員的確有領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)國(guó)家的能力?！?sup>[14]但事實(shí)證明了國(guó)民黨政權(quán)的腐敗無(wú)能。它在地主利益和農(nóng)民利益的選擇上，政策混亂，而結(jié)果仍只能傾向于地主階級(jí)，維護(hù)其利益。1947年11月底，蔣介石到北平視察后，發(fā)布國(guó)民黨政府對(duì)收復(fù)區(qū)的措施方針，仍然采取了收復(fù)區(qū)農(nóng)地“仍然歸原業(yè)主所有，但應(yīng)佃給現(xiàn)在耕種的農(nóng)民繼續(xù)耕種”的政策，而沒(méi)有按征收放領(lǐng)的辦法實(shí)行。^[15]在國(guó)民黨系統(tǒng)辦的《土地改革》雜志上，萬(wàn)國(guó)鼎指出：“土地制度相幫著造成了官僚政治，而官僚政治阻礙土地改革?！笔掑P則更坦白地說(shuō)：“我們二十年來(lái)的政治基礎(chǔ)，是建筑在地主身上的?！?sup>[16]
1948年1月28日，在美國(guó)政府將向國(guó)會(huì)提出援華計(jì)劃的時(shí)候，行政院長(zhǎng)張群發(fā)表了中國(guó)政府關(guān)于美國(guó)援華問(wèn)題的聲明，提出了十項(xiàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)改革計(jì)劃，其第九項(xiàng)為：“發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，并實(shí)施土地改革。中美農(nóng)業(yè)技術(shù)合作團(tuán)之建議，其可提前實(shí)施者，即予采行?！?sup>[17]對(duì)此，陳果夫在他的日記里批評(píng)說(shuō)：“今日一切事均為被動(dòng)。如農(nóng)貸與地政，均為美貸款之條件，而后我之聲明始有此二條，若美方不說(shuō)，我當(dāng)局亦必不說(shuō)。如此被動(dòng)，國(guó)何以立？”^[18]馬歇爾在2月20日美國(guó)眾議院外交委員會(huì)上，聽(tīng)取各方面對(duì)于美國(guó)援華計(jì)劃的意見(jiàn)時(shí)也說(shuō)：“中國(guó)政府的基礎(chǔ)必須擴(kuò)大，而不應(yīng)以一小集團(tuán)為限。尤其我以為國(guó)民政府對(duì)于土地情形與農(nóng)民問(wèn)題，應(yīng)有所動(dòng)。在下層階級(jí)中，時(shí)常有一種感想，以為政府對(duì)于人民或他們的問(wèn)題，置之不理?！?sup>[19]
到1948年5月綏靖區(qū)政務(wù)研究會(huì)議時(shí)，蔣介石不能不承認(rèn)：“本黨今日唯一之病源，即在不能實(shí)行。各級(jí)干部，遇事不能自動(dòng)負(fù)責(zé)，實(shí)事求是，對(duì)于法規(guī)命令之推行，并無(wú)固定之程序。上級(jí)對(duì)于下級(jí)，既無(wú)技術(shù)之指導(dǎo)，亦少切實(shí)之考核。致勇于任事者，困難重重，無(wú)法解決；陽(yáng)奉陰違者，敷衍塞責(zé)，功過(guò)不分。此病在縣級(jí)以下各級(jí)機(jī)構(gòu)，尤為顯然。此種辦事作風(fēng)，如不徹底改革，則任何法令，必成具文，而剿匪軍事亦必陷于停滯?！?sup>[20]