國(guó)際銀行團(tuán)是對(duì)華資本輸出的壟斷組織，發(fā)端于前清末年。中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng)之后，政治借款和鐵路投資成為列強(qiáng)對(duì)華資本輸出的主要內(nèi)容，而鐵路讓與權(quán)的爭(zhēng)奪迫使各資本集團(tuán)降低了對(duì)華貸款的條件，削弱了彼此之間掠奪中國(guó)的力量。為了改變這種狀況，各國(guó)在華金融財(cái)團(tuán)經(jīng)過(guò)磋商，決定籌組國(guó)際銀行團(tuán)，壟斷對(duì)華借款。
1905年5月14日，英、法、德三國(guó)為湖廣鐵路借款在倫敦達(dá)成協(xié)議，正式結(jié)成三國(guó)銀行團(tuán)。英國(guó)財(cái)團(tuán)以匯豐銀行為主；法國(guó)財(cái)團(tuán)以東方匯理銀行為主，主要的法國(guó)銀行，如巴黎國(guó)家貼現(xiàn)銀行、里昂信貸銀行、法國(guó)振興商工業(yè)合股公司等都參加了法國(guó)財(cái)團(tuán)；德國(guó)財(cái)團(tuán)以德華銀行為主，德國(guó)的四大銀行，即貼兌公司、德意志銀行、德萊斯登銀行、達(dá)姆斯太國(guó)民銀行都是合股者。當(dāng)時(shí)，三國(guó)銀行團(tuán)是英、法、德三國(guó)壟斷金融資本結(jié)成的國(guó)際聯(lián)合體。協(xié)議約定它們將在中國(guó)共同承擔(dān)和平均分配有中國(guó)政府擔(dān)保而在外國(guó)發(fā)行的鐵路借款，以及對(duì)這種借款實(shí)行監(jiān)督的最低限度的條件，包括任命總工程師及會(huì)計(jì)師須得到它們認(rèn)可等。
是時(shí)的美國(guó)，新任總統(tǒng)塔夫脫正推行依靠經(jīng)濟(jì)實(shí)力在遠(yuǎn)東擴(kuò)張的“金元外交”,決定參加湖廣借款。6月11日，美國(guó)財(cái)團(tuán)宣告成立，包括摩根公司、坤洛公司、第一國(guó)民銀行和花旗銀行，鐵路大王哈里曼是財(cái)團(tuán)的核心人物。1910年11月10日，美國(guó)正式加入銀行團(tuán)，遂形成四國(guó)銀行團(tuán)。
四國(guó)銀行團(tuán)組成后，即著手脅迫清政府接受條件苛刻的借款合同。191 1年4月15日，簽署了借款額為1 000萬(wàn)英鎊的《幣制實(shí)業(yè)借款合同》。5月20日，又簽署了借款額為600萬(wàn)英鎊的《湖廣鐵路借款合同》。前者將其勢(shì)力滲入東三省，遭到日、俄的強(qiáng)烈反對(duì)和抵制；后者則激起了保路風(fēng)潮，導(dǎo)致了武昌起義的爆發(fā)。
辛亥革命時(shí)，列強(qiáng)對(duì)華采取了“金融中立”政策，他們不敢貿(mào)然給清政府以財(cái)政支持，即使是袁世凱出任內(nèi)閣總理后，也仍持觀望態(tài)度。及至南北和議告成，四國(guó)銀行團(tuán)才開(kāi)始與袁世凱談判有關(guān)借款問(wèn)題，準(zhǔn)備給其以財(cái)政支持。這樣，銀行團(tuán)對(duì)華借款的性質(zhì)，即從實(shí)業(yè)借款轉(zhuǎn)為政治借款。
清帝退位后，袁世凱為消滅南方的革命力量，急需向外國(guó)借款，進(jìn)行“武力統(tǒng)一”中國(guó)的物質(zhì)準(zhǔn)備。主持借款談判的唐紹儀則力圖利用外國(guó)銀行家的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得借款，為此，他一面與比利時(shí)華比銀行經(jīng)理德福斯談判1 000萬(wàn)英鎊借款，一面又通過(guò)美國(guó)財(cái)團(tuán)代表司戴德與四國(guó)銀行團(tuán)秘密商談，以前清幣制借款為基礎(chǔ)，續(xù)付款項(xiàng)。唐考慮到1 000萬(wàn)英鎊不能滿足中國(guó)方面財(cái)政善后的需要，于是遂又成立善后大借款的擬議。他提出，銀行團(tuán)先墊款700萬(wàn)兩，用于遣散南京臨時(shí)政府的軍隊(duì)，再墊款300萬(wàn)兩，以供北京政府政務(wù)之用，并于隨后的四、五、六三個(gè)月中每月墊付640萬(wàn)兩，和在夏季達(dá)成一筆供五年用的6 000萬(wàn)英鎊的善后大借款的建議。然而，銀行團(tuán)借口北京發(fā)生兵變，局勢(shì)不穩(wěn)，只允撥款200萬(wàn)兩交南方各省遣散軍隊(duì)，另?yè)?10萬(wàn)兩交給北京政府應(yīng)付急用，同時(shí)要求袁世凱保證，除四國(guó)銀行團(tuán)外，不向他國(guó)接洽任何重要借款。3月9日，袁世凱以信函方式接受銀行團(tuán)獨(dú)享對(duì)華借款權(quán)的要求。唐紹儀本來(lái)就厭惡銀行團(tuán)的壟斷，更憎恨銀行團(tuán)的背約，遂向銀行團(tuán)聲明：“中國(guó)此后借款，皆自有選擇之權(quán)?！雹?3月12日，面臨嚴(yán)重財(cái)政困擾的唐紹儀與華比銀行簽訂了100萬(wàn)英鎊的合同，以京張鐵路為擔(dān)保，并擬續(xù)借至1 000萬(wàn)英鎊。
華比銀行借款的成立，打破了銀行團(tuán)對(duì)華政治借款的壟斷，引起了列強(qiáng)的強(qiáng)烈不滿。他們指責(zé)唐紹儀失信，違背了袁世凱3月9日的函約，原擬3月16日交付的100萬(wàn)兩墊款也扣住不放。3月25日，英、法、美、德四國(guó)駐華公使面謁袁世凱，就華比銀行借款問(wèn)題提出抗議，要求取消華比銀行借款，否則“需立即歸還所有墊款”,并聲明：“自此以后，凡關(guān)于中國(guó)借款之事，應(yīng)與本國(guó)駐使交涉?！雹谠绖P卻因與唐紹儀政務(wù)上的分歧競(jìng)答復(fù)說(shuō)： “此事系由唐總理經(jīng)手，須商之唐總理方能決定?！雹壅谀戏浇M織新政府的唐紹儀不理會(huì)四國(guó)公使的抗議和銀行團(tuán)的責(zé)難，又于4月與華比銀行訂約借款200萬(wàn)英鎊。銀行團(tuán)則一方面阻撓華比銀行在法國(guó)發(fā)行債票，使預(yù)訂的200萬(wàn)英鎊借款無(wú)法續(xù)付，一方面要求唐紹儀“第一取消比款，第二謝罪”。唐為了盡快獲得急需的款項(xiàng)，被迫于4月23日拜謁英、法、美、德四國(guó)公使，表示道歉，并根據(jù)他們的要求，在與袁世凱商議后，于4月27日致函銀行團(tuán)宣布取消華比銀行借款，同意“中國(guó)政府將不從銀行團(tuán)未來(lái)借款中償還從比國(guó)公司方面借到的數(shù)目”。但銀行團(tuán)又以“中國(guó)用款習(xí)為冒濫”為由，正式向北京政府提出了財(cái)政監(jiān)督的無(wú)理要求。唐紹儀在同盟會(huì)的支持下，于5月3日與銀行團(tuán)談判時(shí)嚴(yán)正表示：對(duì)于監(jiān)督條件，“民國(guó)決不承認(rèn)，故亦不敢允諾”④,斷然拒絕了銀行團(tuán)的要求，談判陷于僵局，銀行團(tuán)則揚(yáng)言“非唐辭職，不能借款”⑤。袁世凱認(rèn)為唐損害了他和列強(qiáng)的關(guān)系，改派財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡與銀行團(tuán)交涉。熊希齡履任后，在談判中奉令承教于袁世凱，把唐紹儀擠出了借款談判的決策人之列。袁世凱急需錢款，不惜答允任何條件，5月17日，北京政府財(cái)政部與銀行團(tuán)訂立《暫時(shí)墊款合同及監(jiān)視開(kāi)支暫時(shí)墊款章程》,規(guī)定：在財(cái)政部附設(shè)核計(jì)處，由銀行團(tuán)和中國(guó)政府各任用一名核計(jì)員，簽押向銀行提款、撥款的一切支票；財(cái)政部隨時(shí)將各項(xiàng)用途，預(yù)具說(shuō)帖送交銀行團(tuán)核允；關(guān)于各省發(fā)給軍餉及遣散軍隊(duì)費(fèi)用，須由該地方軍政府備三聯(lián)領(lǐng)餉清單，由中央政府委派高等軍官及該地方海關(guān)稅務(wù)司會(huì)同簽押，并須予該軍官、稅司以調(diào)查應(yīng)需之便利等⑥。從而開(kāi)了列強(qiáng)監(jiān)督中國(guó)財(cái)政，甚至監(jiān)督中國(guó)軍隊(duì)的先例。合同簽字后，銀行團(tuán)先后于5月17日、6月12日、6月17日向北京政府各交付300萬(wàn)兩墊款，累計(jì)墊款數(shù)為1210萬(wàn)兩，成為善后大借款的組成部分。
在此期間，銀行團(tuán)方面也發(fā)生了變化。鑒于俄、日兩國(guó)和四國(guó)銀行處于對(duì)立地位，直接影響對(duì)華借款的實(shí)現(xiàn)，因此，英、美政府一開(kāi)始就希望俄、日兩國(guó)財(cái)團(tuán)以同等資格參加對(duì)華貸款。北京政府為了盡早拿到借款，并幻想借助列強(qiáng)合作來(lái)抵制俄、日對(duì)中國(guó)的領(lǐng)土野心，也認(rèn)為“消除俄、 日兩國(guó)對(duì)四國(guó)銀行團(tuán)的不信任是第一件應(yīng)辦的事”。3月初，日本方面表示，鑒于貸款的政治性質(zhì)，它的參加是必不可少的，并指定橫濱正金銀行為日本財(cái)團(tuán)的代表。俄國(guó)曾一度因擔(dān)心中國(guó)將借款用來(lái)對(duì)付自己在蒙古的擴(kuò)張而猶豫，但為了防止列強(qiáng)之間的競(jìng)爭(zhēng)，“損害列強(qiáng)在華之政治地位”,以及希望從中牽制和監(jiān)督借款的實(shí)施，很快改變了主意，同意加入銀行團(tuán)。俄國(guó)政府指示道勝銀行避免與四國(guó)銀行團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)，不要正式參加銀行團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)華貸款，但為了向四國(guó)銀行團(tuán)施加壓力，以便將來(lái)與四國(guó)銀行團(tuán)達(dá)成有利的協(xié)議，因而讓與俄亞銀行組成辛迪加的華比銀行作為私家銀行出面，談判對(duì)華貸款。5月15日，六國(guó)銀行團(tuán)之間的談判在倫敦舉行，俄、日兩國(guó)首先提出兩個(gè)關(guān)鍵性的條件：一是俄國(guó)要求承認(rèn)其在中國(guó)北滿、蒙古和新疆的利益與特權(quán)，日本則要求承認(rèn)其在中國(guó)南滿和毗鄰蒙古東部的利益與特權(quán)；二是要求在國(guó)外市場(chǎng)上自由發(fā)放分得貸款的份額，尤其是俄國(guó)還要求準(zhǔn)許樂(lè)德公司在倫敦市場(chǎng)上發(fā)行。對(duì)此，除了法國(guó)對(duì)俄國(guó)的要求表示同情外，關(guān)于第一條，原銀行團(tuán)認(rèn)為這是政治問(wèn)題而拒絕討論；關(guān)于第二條，則認(rèn)為違反了國(guó)際銀行團(tuán)在本國(guó)市場(chǎng)上銷售的原則，亦一致予以拒絕。為此，談判曾兩度中止。6月18日，六國(guó)銀行團(tuán)再次于巴黎復(fù)會(huì)，由于俄國(guó)擔(dān)心在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，而四國(guó)也不能不借助俄、日這“兩個(gè)在遠(yuǎn)東的善后借款的憲兵”,因此最后達(dá)成了妥協(xié)，當(dāng)日簽署了成立六國(guó)銀行團(tuán)的協(xié)議。俄、日的要求被列入了議事錄，四國(guó)銀行團(tuán)也各自有所保留，同時(shí)還確定了對(duì)華借款條件。
6月24日，六國(guó)銀行團(tuán)與北京政府外交總長(zhǎng)陸徵祥、財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡舉行首次會(huì)談。銀行團(tuán)正式提出進(jìn)一步墊款和善后大借款的四項(xiàng)條件：“一、須予該團(tuán)以經(jīng)理五年債票之專利權(quán)，二、須以鹽務(wù)改照海關(guān)辦法，三、須延聘該團(tuán)中一人為財(cái)政部顧問(wèn)，四、須聘外人為稽核處長(zhǎng)?！雹呤菚r(shí)，列強(qiáng)控制中國(guó)的野心和袁世凱飲鴆止渴以求自固的圖謀，正遭到革命黨人和各界愛(ài)國(guó)人士的猛烈抨擊。黃興在聞知5月17日簽署的《墊款章程》后，通電痛斥熊“違法專斷”,指出：“此種章程，匪獨(dú)監(jiān)督財(cái)政，并直接監(jiān)督軍隊(duì)。軍隊(duì)為國(guó)防之命脈，今竟允外人干涉至此，無(wú)異束手待斃。埃及前車，實(shí)堪痛哭。⑧同盟會(huì)還在孫中山的倡議下，通電提出勸募國(guó)民捐的主張，以挽救“借債亡國(guó)”的危局。在各界的強(qiáng)烈反對(duì)下，熊希齡拒絕了銀行團(tuán)的條件，同時(shí)聲明：“無(wú)論什么時(shí)候都不敢提請(qǐng)參議院審核類似的草案，它在各省將激起憤怒，并被立刻拒絕?！钡y行團(tuán)自恃強(qiáng)權(quán)，也不準(zhǔn)備讓步。7月1日，北京政府向銀行團(tuán)建議，減少借款數(shù)額至1 000萬(wàn)英鎊，以求各國(guó)放寬借款條件，遭到拒絕。7月8日，六國(guó)駐華公使向陸徵祥和熊希齡聲明：六國(guó)政府不贊成與所提條件不同的任何貸款。熊希齡答稱：“墊款無(wú)著，只得令各省自行設(shè)法，或由中央另籌他法，以救目前之急?！雹嵴勁邢萑虢┚?。
大借款談判停頓后，銀行團(tuán)停付墊款，北京政府的財(cái)政益發(fā)陷入窘境。袁世凱專門在總統(tǒng)府設(shè)置了財(cái)政委員會(huì)，以剛卸任的財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡為會(huì)長(zhǎng)，企圖繞開(kāi)銀行團(tuán)，向其他外國(guó)財(cái)團(tuán)借款。據(jù)袁世凱的顧問(wèn)莫里循講：“袁總統(tǒng)需款甚急，不惜答允任何條件，他以為如能有五百萬(wàn)鎊，他就可以使他的地位鞏固，并控制軍隊(duì)?！雹?9月2日，在袁世凱的直接支持下，中國(guó)駐英公使劉玉麟和英國(guó)克里斯浦簽署了《五厘金鎊借款合同》,借款總額1 000萬(wàn)英鎊，在次年9月30日前分五次支付，年息五厘，八九折扣，以鹽稅為擔(dān)保(11)。原來(lái)，匯豐銀行并不是英國(guó)主要的銀行，英國(guó)的大銀行集團(tuán)對(duì)英國(guó)政府支持匯豐銀行壟斷對(duì)華貸款的政策十分不滿，他們和匯豐之間的矛盾，構(gòu)成了銀行團(tuán)壟斷中的薄弱環(huán)節(jié)。自從善后借款談判停頓后，英國(guó)姜克生國(guó)際銀行團(tuán)代表白啟祿、克爾頓即與北京政府暗中聯(lián)系借款事宜，并于7月12日與熊希齡簽訂了草合同。袁世凱旋即委劉玉麟以借款談判全權(quán)，與姜克生面談，莫里循也在倫敦從旁襄助。北京方面則由熊希齡一手經(jīng)理，僅由袁世凱和趙秉鈞掌握談判情況。稍后，姜克生將承辦借款權(quán)讓給了倫敦魯意特銀行的負(fù)責(zé)人克里斯浦。這筆借款得到魯意特銀行、京郡銀行、倫敦西南銀行、麥加利銀行等家的支持，并有法、美資本家參加。9月15日，5 000萬(wàn)英鎊的首批借款交付北京政府。
克里斯浦借款的成立，再次打破了銀行團(tuán)壟斷的局面。英國(guó)外交部獲悉后，立即表示反對(duì)，并公開(kāi)聲明不能擔(dān)保這項(xiàng)債務(wù)。六國(guó)銀行團(tuán)也緊急開(kāi)會(huì)，密商破壞該項(xiàng)借款的辦法。9月25日，英國(guó)駐華公使朱爾典奉命拜會(huì)袁世凱，除提出抗議外，還開(kāi)單逼債，各國(guó)群起仿效，法國(guó)還無(wú)理地提出賠償辛亥革命時(shí)外僑所受損失的要求。爾后，六國(guó)公使又就克里斯浦借款以鹽稅羨余為擔(dān)保的問(wèn)題向北京政府抗議。銀行團(tuán)更通電各省分行，阻止金融匯兌，并相約不準(zhǔn)買賣麥加利銀行匯票。是時(shí)，北京政府已積欠外債1 100萬(wàn)英鎊，根本無(wú)力償還。在六國(guó)的逼迫下，曾希望克里浦斯提前交款或續(xù)借1 000萬(wàn)英鎊，均因?yàn)榱鶉?guó)所遏，未能實(shí)現(xiàn)。袁世凱走投無(wú)路，只得于10月初請(qǐng)法國(guó)公使出面調(diào)停，以求與銀行團(tuán)恢復(fù)談判。在銀行團(tuán)方面，匯豐銀行由于本國(guó)銀行團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)，十分焦急。英、法、美、德四國(guó)，尤其是英國(guó)擔(dān)心北京政府財(cái)政困難，控制不住局勢(shì)，影響列強(qiáng)在中國(guó)的權(quán)益，因此他們贊成減少債額至2 000萬(wàn)英鎊，并降低監(jiān)督條件，以及早達(dá)成大借款。于是，談判復(fù)于11月27日重新開(kāi)議。但銀行團(tuán)先是要求北京政府委定辦理借款的專員，袁世凱遂于11月30日命財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙承辦借款事宜，另將熊希齡調(diào)任熱河都統(tǒng)。隨后，銀行團(tuán)又要求取消克里斯浦借款。北京政府與克里斯浦公司幾經(jīng)磋商，最后決定賠償15萬(wàn)英鎊，500萬(wàn)英鎊提前于1913年1月15日付清，其余500萬(wàn)英鎊歸人大借款案內(nèi)，由銀行團(tuán)辦理。銀行團(tuán)在達(dá)到目的后，答應(yīng)于1913年1月下旬墊款200萬(wàn)英鎊，雙方遂達(dá)成2 500萬(wàn)借款的協(xié)議，克里斯浦借款也于1912年12月23日廢除。翌日，袁世凱任命財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙兼任稅務(wù)處監(jiān)督，準(zhǔn)備實(shí)施銀行團(tuán)要求的鹽務(wù)改革。1913年1月6日，袁世凱命令鹽務(wù)收入各款?？畲鎯?chǔ)，以備抵債。1月14日，袁世凱又公布了《鹽務(wù)稽核造報(bào)新章程》,以迎合銀行團(tuán)的需要。
盡管袁世凱屈膝退讓，銀行團(tuán)依然節(jié)外生枝，借款合同并未很快簽署。先是1912年12月31日，法、日駐華公使提出賠償辛亥革命期間的外僑損失和聘用外籍財(cái)政顧問(wèn)，北京政府被迫同意加借200萬(wàn)英鎊以賠償外僑損失，并承諾以秘密方式同意聘任外籍財(cái)政顧問(wèn)。列強(qiáng)代表對(duì)此表示滿意，指令銀行團(tuán)于當(dāng)日下午與中國(guó)方面會(huì)議借款事宜，議定明年1至3月墊交700萬(wàn)英鎊，并約定1913年1月16日倫敦會(huì)議后即行簽約交款。盡管北京政府“凡可遷就者無(wú)不遷就”,但很快又因列強(qiáng)在雇傭洋員問(wèn)題上意見(jiàn)分歧，再次使借款合同無(wú)法簽署。1月15日，法國(guó)駐華公使康德拜見(jiàn)外長(zhǎng)陸徵祥，就中國(guó)擬議任命的三名財(cái)政顧問(wèn)提出異議，要求法人占有一席。1月17日，六國(guó)銀行團(tuán)駐京代表通告周學(xué)熙，倫敦來(lái)電，因巴爾干形勢(shì)緊張，歐洲金融非?？只?，不能先行墊款。同時(shí)，銀行團(tuán)要求將借款利息提高到五厘五。而關(guān)于賠償問(wèn)題，北京政府只同意限于武漢戰(zhàn)區(qū)，財(cái)政顧問(wèn)事只同意私函解決，列強(qiáng)代表表示反對(duì)。由于以上磋商不定，大借款合同簽署只得延期。對(duì)此，時(shí)人評(píng)論說(shuō)：“六國(guó)團(tuán)最無(wú)理之行動(dòng)，在屢次迫我取消別國(guó)借款，及既經(jīng)取消后，則彼又不肯付款。比款時(shí)代如此，谷利斯浦(即克里斯浦——引者注)團(tuán)時(shí)代又如此?！舜稳∠葓F(tuán)優(yōu)先權(quán)時(shí)，銀行團(tuán)亦未嘗不以年內(nèi)墊款若干相?,及至年底，乃一毛不拔。一國(guó)至受人欺凌至此，吾人真乃生不如死……六國(guó)銀行團(tuán)今已純粹一外交性質(zhì)，綜言之，即六國(guó)國(guó)際保證監(jiān)督中國(guó)財(cái)政之委員會(huì)，并殖民銀行之總匯是也?！?12)
銀行團(tuán)遲遲不肯墊款，而北京政府財(cái)政又緊迫至急，周學(xué)熙乃效法前任，于1月19日致函銀行團(tuán)代表熙孔爾，聲明“本總長(zhǎng)有自由借款之權(quán)”。翌日，總統(tǒng)府會(huì)議，也以墊款無(wú)著，不得不停止與銀行團(tuán)會(huì)議。但這只是一時(shí)姿態(tài)，北京政府籌不到大宗款項(xiàng)以應(yīng)付列強(qiáng)逼債，舊歷年關(guān)又近，仍然要求之于銀行團(tuán)。2月1日，陸徵祥以秘密函件的方式，向六國(guó)公使表達(dá)了關(guān)于革命賠償和聘用財(cái)政顧問(wèn)等方面的要求。為了在春節(jié)前得到墊款，預(yù)定2月4日簽署善后借款合同。是日，北京政府通知六國(guó)駐使，任命丹麥人歐森為鹽務(wù)稽核處會(huì)辦，德國(guó)人龍伯為借款局會(huì)辦，意大利人羅西為審計(jì)處會(huì)辦。然而，這個(gè)任命使列強(qiáng)認(rèn)為在華得到的利益不平衡，銀行團(tuán)內(nèi)部爭(zhēng)吵不休。俄國(guó)借口在以鹽稅為擔(dān)保的庚子賠款中占的份額最多，堅(jiān)持有權(quán)派代表參與鹽政，法國(guó)對(duì)此表示支持，而美國(guó)則強(qiáng)烈反對(duì)；英、德兩國(guó)則都想取得鹽務(wù)處會(huì)辦職務(wù)。列強(qiáng)把歐洲兩大集團(tuán)的紛爭(zhēng)也帶人到對(duì)華貸款事務(wù)中來(lái)，方案幾經(jīng)變化，久久不能達(dá)成協(xié)議。直至3月3日，銀行團(tuán)始商定方案，通知北京政府：管理外債人選為德籍，鹽務(wù)會(huì)辦為英籍，審計(jì)會(huì)辦二人為俄籍和法籍，另添一副鹽務(wù)稽核為德籍。北京政府認(rèn)為列強(qiáng)明目張膽干預(yù)用人行政的方案與原議不符，且國(guó)會(huì)將開(kāi)，局勢(shì)復(fù)雜，故此不敢接受，協(xié)議的簽署再次擱置。
是時(shí)，美國(guó)政府新舊更迭，威爾遜于3月4日出任總統(tǒng)，決定改變以“金元外交”為特征的遠(yuǎn)東政策。3月18日，威爾遜發(fā)表對(duì)華政策聲明，指責(zé)銀行團(tuán)對(duì)華善后借款的條件“近乎損害中國(guó)本身的行政獨(dú)立”,拒絕支持美國(guó)財(cái)團(tuán)從事這樣的借款業(yè)務(wù)。(13)第二天，美國(guó)財(cái)團(tuán)宣布退出銀行團(tuán)。盡管威爾遜的聲明把撤消對(duì)美國(guó)財(cái)團(tuán)參加善后借款支持的理由說(shuō)得道義十足，但真正的原因卻是美國(guó)在銀行團(tuán)內(nèi)的處境孤立，并對(duì)俄、日在中國(guó)的勢(shì)力范圍強(qiáng)烈不滿，為實(shí)現(xiàn)其依靠門戶開(kāi)放政策打入中國(guó)市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，才下此決心。
美國(guó)退出銀行團(tuán)，對(duì)五國(guó)團(tuán)的前景影響很大。各國(guó)特別是英國(guó)，擔(dān)心美國(guó)可能會(huì)單獨(dú)對(duì)華貸款，希望盡快達(dá)成善后借款。更為重要的是，中國(guó)的政局也正處在激變之中。圍繞著國(guó)會(huì)成立和總統(tǒng)選舉，革命黨人與袁世凱的斗爭(zhēng)日趨尖銳。3月20日，“宋案”發(fā)生，革命黨人軍事討袁聲浪陡然高漲。袁世凱為鎮(zhèn)壓革命黨人的反抗，迫切希望盡快拿到借款。為此，他指使再次對(duì)銀行團(tuán)讓步，決定接受“五顧問(wèn)方案”,旋即任命英人丁恩為鹽務(wù)稽核總所會(huì)辦、德人斯泰老為副鹽務(wù)稽核，任命法人寶道、俄人葛諾發(fā)為審計(jì)院顧問(wèn)，任命德人龍伯為稽核外債室洋稽核員。所有這些，都加快了中外反動(dòng)勢(shì)力勾結(jié)的步伐。
4月22日，袁世凱命國(guó)務(wù)總理趙秉鈞、外交總長(zhǎng)陸徵祥、財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙會(huì)同簽字。24日，草合同簽訂。25日，袁世凱秘密向有關(guān)國(guó)家去函并遞交了顧問(wèn)令。26日，北京政府代表與英國(guó)匯豐銀行、德國(guó)德華銀行、法國(guó)東方匯理銀行、俄國(guó)道勝銀行、日本橫濱正金銀行代表在北京匯豐銀行大樓簽署了《中國(guó)政府善后借款合同》(又稱《五國(guó)善后借款合同》)。主要內(nèi)容是：北京政府向五國(guó)銀行團(tuán)借款2 500萬(wàn)英鎊，年息五厘，九折發(fā)售，八四凈收(即債券九折出售，另扣除傭金百分之六，凈得百分之八十四);借款用途規(guī)定為償還賠款、墊款、借款約600萬(wàn)英鎊，賠償外人因辛亥革命所受損失200萬(wàn)英鎊，歸還各省舊債280萬(wàn)英鎊，裁遣各省軍隊(duì)費(fèi)用300萬(wàn)英鎊，中央政府六個(gè)月行政費(fèi)及各項(xiàng)工程費(fèi)550余萬(wàn)英鎊，整頓全國(guó)鹽務(wù)費(fèi)200余萬(wàn)英鎊；以鹽稅、海關(guān)稅、直隸、河南、山東、江蘇四省指定之中央稅為借款擔(dān)保；以四十七年為期限，前十年付息，后三十七年本利并付，十七年后北京政府得任意償還，但如系在三十二年前償本，須追加百分之二點(diǎn)五的費(fèi)用；將來(lái)中國(guó)如舉借以鹽稅為擔(dān)保的借款，或與此次借款用途相同的借款，銀行團(tuán)有進(jìn)而承辦之選擇權(quán)；提用借款，須將領(lǐng)款憑單經(jīng)審計(jì)處華洋稽核員簽字后，將發(fā)款命令隨同發(fā)票一并送交銀行團(tuán)代表核對(duì)，再行提款；財(cái)政部鹽務(wù)稽核所于中國(guó)總辦外，設(shè)洋會(huì)辦一員，主管鹽務(wù)稽核，將來(lái)鹽務(wù)收入存入銀行，非經(jīng)稽核所總會(huì)辦簽字，不得提款等(14)。
善后大借款對(duì)中國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了嚴(yán)重的危害。在政治上，列強(qiáng)開(kāi)創(chuàng)了通過(guò)借款操縱中國(guó)政局的先例，從而加強(qiáng)了對(duì)中國(guó)的統(tǒng)治，使中國(guó)進(jìn)一步殖民地化。而且善后借款條件嚴(yán)苛，繼海關(guān)之后，列強(qiáng)又控制了中國(guó)的鹽稅，北京政府提用鹽稅抵還外債后的余額必須經(jīng)過(guò)銀行團(tuán)的核準(zhǔn)。而列強(qiáng)通過(guò)對(duì)鹽稅的管理，通過(guò)對(duì)善后借款用途的稽核，通過(guò)對(duì)審計(jì)院的干預(yù)，也就監(jiān)督著中國(guó)的財(cái)政；通過(guò)監(jiān)督和控制中國(guó)財(cái)政，就可以達(dá)到左右中國(guó)政局的目的，使北洋統(tǒng)治者成為其攫取在華利益的工具。在經(jīng)濟(jì)上，善后借款是對(duì)中國(guó)人民的一次高利盤剝。借款期限之長(zhǎng)，為前所未有，年息五厘，累計(jì)須付息4289萬(wàn)余英鎊。借款折扣大，按實(shí)收八四計(jì)，北京政府僅得2100萬(wàn)英鎊，利息總額達(dá)到實(shí)收額數(shù)的二倍，再按實(shí)收數(shù)額計(jì)算，實(shí)際利率高達(dá)年息五厘九五。根據(jù)合同規(guī)定，借款主要用于抵還外債和賠償外人在辛亥革命中的損失之用，共計(jì)約1078萬(wàn)英鎊，占實(shí)收數(shù)額的半數(shù)以上，北京政府僅得760萬(wàn)英鎊。也就是說(shuō)，轉(zhuǎn)手之間，銀行團(tuán)在外國(guó)金融市場(chǎng)上募集的款項(xiàng)，又都落入了列強(qiáng)的囊中。
《善后借款合同》的簽署，遭到了國(guó)內(nèi)各界的反對(duì)。4月下旬，孫中山致電各國(guó)政府和人民：“北京政府未得巨款，人民與政府尚有調(diào)和之望，一旦巨款到手，勢(shì)必促成悲慘戰(zhàn)爭(zhēng)”,“非特國(guó)人受無(wú)限之損失，凡外人在華之權(quán)利亦將受間接之影響”,“奉懇各國(guó)政府人民設(shè)法禁阻銀行團(tuán)，俾不得以巨款借給北京政府?！?15)黃興也發(fā)表通電，強(qiáng)烈指出：“臨時(shí)政府將遂告終，國(guó)勢(shì)未安，百政莫舉，掌財(cái)政者全無(wú)計(jì)劃足以昭示國(guó)人，驟需巨款，用途安在？此小之表示政府之不誠(chéng)，大之人民得坐政府以破壞約法，蹂躪國(guó)會(huì)之罪。今宋案證據(jù)已經(jīng)發(fā)表，詞連政府，人心駭皇，倘違法借款之事同時(shí)發(fā)生，則人心瓦解，大局動(dòng)搖，乃意計(jì)中事?！北硎尽吧钔拿褚?，非得人民代表之畫諾，一文不敢茍取?！?16)孫中山、胡漢民還分別到上海和香港匯豐銀行，要求停止向袁世凱交款。
國(guó)會(huì)對(duì)善后借款的態(tài)度也十分鮮明。4月27日，張繼、王正廷即以參議院正副議長(zhǎng)的名義通電全國(guó)，譴責(zé)袁世凱違法借款的行徑，指出：“政府如此專橫，前之參議院既屢被摧殘，今之國(guó)會(huì)又遭其蹂躪。不有國(guó)會(huì)，何言共和？繼等惟有抵死力爭(zhēng)，誓不承認(rèn)?！?17)眾議院亦于5月5日以229票對(duì)147票通過(guò)決議：“政府違法簽約，咨送本院查照備案，本院決不承認(rèn)，應(yīng)將合同咨還政府?！?18)5月8日，袁世凱向參眾兩院發(fā)出咨文，以列強(qiáng)逼債相威脅，稱對(duì)于各省歷欠之外債，列強(qiáng)“屢次催逼，百無(wú)一應(yīng)，國(guó)信不立，安能奠定邦基”,“且前欠各項(xiàng)款均有抵押，設(shè)在遷延，勢(shì)必橫加干涉，實(shí)行監(jiān)督財(cái)政，致陷民國(guó)有破產(chǎn)之虞?！北硎尽爸灯澵?cái)政艱窘，國(guó)際債權(quán)催逼更甚，借款一日不成，國(guó)本一日不定，此次合同簽字，在勢(shì)無(wú)可取消”(19),態(tài)度十分強(qiáng)硬地要求兩院承認(rèn)大借款。進(jìn)步黨議員因擔(dān)心國(guó)會(huì)再次否決借款，遂以不出席會(huì)議，使議會(huì)不足法定人數(shù)而無(wú)法開(kāi)議的策略來(lái)對(duì)付國(guó)民黨。于是，善后借款案在國(guó)會(huì)擱淺，國(guó)會(huì)的正常活動(dòng)也無(wú)法進(jìn)行。7月，袁世凱憑借這筆借款充實(shí)的軍事實(shí)力，血腥鎮(zhèn)壓了國(guó)民黨人發(fā)動(dòng)的二次革命，鞏固了北洋軍閥對(duì)全國(guó)的反動(dòng)統(tǒng)治。