武漢會(huì)戰(zhàn)， 日軍對(duì)華軍事攻勢(shì)業(yè)已達(dá)到極點(diǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的華北、華中敵后游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的蓬勃發(fā)展，國(guó)民政府正面戰(zhàn)場(chǎng)對(duì)日軍所造成的巨大鉗制以及日本戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員所能承受的限度改變了整個(gè)戰(zhàn)局發(fā)展的態(tài)勢(shì)。為適應(yīng)新的戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)，中國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)指導(dǎo)當(dāng)局國(guó)民政府軍事委員會(huì)決定在南岳湖南衡山召開軍事會(huì)議，調(diào)整戰(zhàn)略方針和軍事部署，以應(yīng)付持久化的戰(zhàn)爭(zhēng)。
攻下武漢之后，日軍大本營(yíng)即指示在華日軍轉(zhuǎn)變進(jìn)攻態(tài)勢(shì)，以主力回師占領(lǐng)區(qū)對(duì)付游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，確保占領(lǐng)區(qū)的穩(wěn)定；在正面戰(zhàn)場(chǎng)停止大規(guī)模的戰(zhàn)略進(jìn)攻，以局部戰(zhàn)術(shù)攻勢(shì)來(lái)達(dá)成全局戰(zhàn)略守勢(shì)的有利地位，配合政略謀略攻勢(shì)，不斷消耗中國(guó)軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力，達(dá)到瓦解中國(guó)抗戰(zhàn)陣營(yíng)和不戰(zhàn)而勝的目的。國(guó)民政府在徐州會(huì)戰(zhàn)時(shí)所設(shè)想的日軍轉(zhuǎn)攻為守的戰(zhàn)略階段終于到了。1938年10月31日，蔣介石在南岳發(fā)表《武漢撤守告全國(guó)國(guó)民書》,要求國(guó)民認(rèn)清當(dāng)前戰(zhàn)局的變化與武漢得失的關(guān)系，指出國(guó)民政府的“一貫政策”在于堅(jiān)持“長(zhǎng)期抗戰(zhàn)根本之方略”,“我國(guó)抗戰(zhàn)之根據(jù)，本不在沿江沿海淺狹交通之地帶，乃在于廣大深長(zhǎng)之內(nèi)地”,“保衛(wèi)武漢之軍事，其主要意義，原在于阻滯敵軍西進(jìn)，消耗敵軍實(shí)力……”,“此次兵力之轉(zhuǎn)移，不僅為我國(guó)積極進(jìn)取、轉(zhuǎn)守為攻之轉(zhuǎn)機(jī)，且為徹底抗戰(zhàn)轉(zhuǎn)敗為勝之樞紐”。“敵占區(qū)之?dāng)U大，早為我國(guó)人所預(yù)料，任何城市之得失，絕不能影響于抗戰(zhàn)之全局；且亦正惟我之抗戰(zhàn)為全面長(zhǎng)期之戰(zhàn)爭(zhēng)，故必須爭(zhēng)取主動(dòng)而避免被動(dòng)。敵我之利害短長(zhǎng)，正相懸殊，我惟能處立于主動(dòng)地位，然后可以打擊其速?zèng)Q之企圖，消滅其宰割之妄念”?！案锩鼞?zhàn)爭(zhēng)無(wú)時(shí)限”,“革命戰(zhàn)爭(zhēng)無(wú)前方后方區(qū)域之限制，整個(gè)國(guó)境，隨處皆得為我軍之戰(zhàn)場(chǎng)”。自今伊始，“以戮力于全面戰(zhàn)爭(zhēng)，與抗戰(zhàn)根據(jù)地充實(shí)，而造成最后之勝利”。①11月12日，日軍占岳陽(yáng)。13日，長(zhǎng)沙火變，日軍并未趁亂南趨，攻打長(zhǎng)沙，蔣介石判定日軍“力量不夠”,“氣勢(shì)已竭”,②中國(guó)轉(zhuǎn)守為攻，轉(zhuǎn)敗為勝的時(shí)刻已經(jīng)到來(lái)。為適應(yīng)新的戰(zhàn)爭(zhēng)局面，堅(jiān)持長(zhǎng)期抗戰(zhàn)，變整個(gè)國(guó)境“隨處皆得為我軍之戰(zhàn)場(chǎng)”,11月24日蔣介石下令在蘇北、魯東增設(shè)一個(gè)臨時(shí)戰(zhàn)區(qū)，在河北、察哈爾、熱河三省新設(shè)一個(gè)戰(zhàn)區(qū)。③25日至28日，蔣介石又為了及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略部署在南岳主持召開了第三、第九戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官、軍團(tuán)長(zhǎng)、軍長(zhǎng)、師長(zhǎng)等一百余人參加的第一次南岳軍事會(huì)議(國(guó)民政府軍委會(huì)在南岳共召開四次會(huì)議。一般所言，即指第一次)。中共方面的周恩來(lái)、葉劍英出席了會(huì)議。會(huì)議著重從軍事角度檢討了過(guò)去抗戰(zhàn)的得失，分析了新的戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)，確定了新的軍事方針和戰(zhàn)略部署。
會(huì)議上，蔣介石連續(xù)作了五次重要講話。他修正了過(guò)去南京失守為第一期，徐州撤退為第二期，保守武漢為第三期的抗戰(zhàn)時(shí)期劃分，闡述了他對(duì)抗戰(zhàn)全過(guò)程重新認(rèn)識(shí)的基本構(gòu)想，提出了將中日戰(zhàn)爭(zhēng)劃分為第一第二兩個(gè)時(shí)期的理論。他依照這次抗戰(zhàn)預(yù)定的戰(zhàn)略和政略，劃分武漢撤退、岳陽(yáng)失守前的抗戰(zhàn)為第一期，之后的抗戰(zhàn)為第二期?！霸诘谝黄趹?zhàn)斗過(guò)程中，從軍事上說(shuō)，我們雖然失去了許多土地，死傷了許多同胞，就一時(shí)的進(jìn)退看，表面上是我們失敗了；但從整個(gè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)局上說(shuō)，在精神上，我們不但沒有失敗而且是完全成功”。最大的成功在于“我們爭(zhēng)取最后勝利戰(zhàn)略上一切部署的完成，亦就是我們已經(jīng)依照我們預(yù)定的戰(zhàn)略陷敵于困弊失敗莫能自拔的地位”,我軍已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“消耗敵人，疲困敵人，誘敵深入于有利我軍作戰(zhàn)”陣地的目的。這一時(shí)期的戰(zhàn)略特點(diǎn)是不與敵爭(zhēng)一城一池之得失，機(jī)動(dòng)地使用主力部隊(duì)，層層打擊，逐步消耗敵人，使“我們能誘敵深入，處處地方我軍是先處戰(zhàn)地以待敵，敵人處處是后處戰(zhàn)地而趨戰(zhàn)，在我們完全是以逸待勞，步步制敵而不為敵所制”。日軍占領(lǐng)岳陽(yáng)，已經(jīng)“陷于進(jìn)退維谷”的境地，其兵力的使用，已經(jīng)到了最大限度， “今后他再不能有更多的兵力使用到中國(guó)來(lái)，而且他已經(jīng)派到中國(guó)境內(nèi)的這許多部隊(duì)，隨戰(zhàn)區(qū)之?dāng)U大而力量分散，且已疲敝不堪，沒有什么大的戰(zhàn)斗力量。因此，無(wú)論他在形式上是如何獲得了勝利，他這種勝利亦已經(jīng)到了最高限度，不能再有增加”。所以，“敵人侵略戰(zhàn)爭(zhēng)，今后只有一天一天的隨兵力之消耗減損而趨于失敗。在另一方面我們過(guò)去雖遭受了挫失，但我們的挫失，客觀上也只是到此限度為止，從今以后，由于作戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的增加，戰(zhàn)略部署的完成以及軍費(fèi)的增加和敵我實(shí)力消長(zhǎng)士氣盛衰的對(duì)比，我們勝利的把握和信心，一天一天提高起來(lái)”。第一期抗戰(zhàn)的事實(shí)說(shuō)明“敵人不但不能克服我們，而且反過(guò)來(lái)，我們已可以克服敵人！這也就是證明敵人今后決不能消滅我們的軍隊(duì)，亦就不能滅亡我們的國(guó)家，反之，我們的力量，最后一定可以打破敵人，消滅敵人，以求得我們國(guó)家的獨(dú)立和民族的復(fù)興”。第一期抗戰(zhàn)已經(jīng)奠定了必勝的基礎(chǔ)，抗戰(zhàn)已進(jìn)入一個(gè)新階段，這一階段的到來(lái)說(shuō)明第一期抗戰(zhàn)的戰(zhàn)略已經(jīng)成功，實(shí)現(xiàn)了抗戰(zhàn)的第一步。抗戰(zhàn)的第二步是要摧毀敵人侵略的美夢(mèng)，第二期抗戰(zhàn)即“我們轉(zhuǎn)守為攻，轉(zhuǎn)敗為勝的時(shí)期”,其立足點(diǎn)在于“攻”,中心任務(wù)是整訓(xùn)軍隊(duì)，準(zhǔn)備反攻，并著手部署這種戰(zhàn)略。在講話中，蔣介石總結(jié)了歷史上戰(zhàn)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)，提出了“要堅(jiān)忍持久以濟(jì)遠(yuǎn)入”;“要忠誠(chéng)樸拙，和衷共濟(jì)”;“要提高精神與道德之修養(yǎng)，改造軍隊(duì)與社會(huì)”三項(xiàng)轉(zhuǎn)敗為勝的要道，“希望大家盡量貢獻(xiàn)所得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，殫精竭慮，研究改進(jìn)，以達(dá)到此次會(huì)議之任務(wù)，完成抗戰(zhàn)建國(guó)之使命”。④蔣介石宣布第二期抗戰(zhàn)的宗旨為“政治重于軍事”,“民眾重于士兵”,“精神重于物質(zhì)”,“訓(xùn)練重于作戰(zhàn)”等。
全面整訓(xùn)軍隊(duì)是這次會(huì)議的重要議題。會(huì)議針對(duì)抗戰(zhàn)以來(lái)中國(guó)軍隊(duì)各種戰(zhàn)斗減員，裝備損失，編制殘缺，后方補(bǔ)給制度和兵員補(bǔ)充以及編練的不足，突出了整訓(xùn)軍隊(duì)的必要性。蔣介石提出會(huì)議最重要的目的就是“整理軍隊(duì)，建立軍隊(duì)”,“確立第二期抗戰(zhàn)勝利的基礎(chǔ)”。規(guī)定“全國(guó)軍隊(duì)今后擬分三批輪流整訓(xùn)，限期完成”。具體辦法是將全國(guó)軍隊(duì)三分之一配備在敵后游擊區(qū)域擔(dān)任游擊，三分之一部署在正面前線對(duì)日作戰(zhàn)，三分之一到后方整訓(xùn)。每期整訓(xùn)時(shí)間暫定為四個(gè)月，一年之內(nèi)將全國(guó)軍隊(duì)一律整訓(xùn)完畢。整訓(xùn)軍隊(duì)的內(nèi)容為加強(qiáng)教育訓(xùn)練和調(diào)整部隊(duì)編制及指揮機(jī)構(gòu)。在教育訓(xùn)練方面，要求通過(guò)訓(xùn)練，提高官兵戰(zhàn)術(shù)技能，培養(yǎng)官兵的作戰(zhàn)精神和戰(zhàn)斗意志。在部隊(duì)編制和指揮機(jī)構(gòu)方面，主要是精簡(jiǎn)非戰(zhàn)斗機(jī)構(gòu)和人員，充實(shí)作戰(zhàn)部隊(duì)；裁撤原有的兵團(tuán)、軍團(tuán)建制，變更基本戰(zhàn)略單位師級(jí)為軍級(jí)，使指揮級(jí)數(shù)由原來(lái)的軍委會(huì)、戰(zhàn)區(qū)、兵團(tuán)、集團(tuán)軍、軍團(tuán)、軍、師七級(jí)減縮至四級(jí)，逐次整編步兵師，廢除二旅四團(tuán)制，裁減旅級(jí)編制，改一師三團(tuán)制，以增強(qiáng)戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)操作的靈活度。此外，對(duì)兵員補(bǔ)充、后方保障等方面都提出了具體的改進(jìn)措施。
會(huì)議根據(jù)戰(zhàn)場(chǎng)形勢(shì)的變化以及新的戰(zhàn)略方針，重新調(diào)整了全國(guó)戰(zhàn)區(qū)區(qū)劃和戰(zhàn)斗序列。其具體部署為：第一戰(zhàn)區(qū)，轄區(qū)為河南、安徽一部，兵力12個(gè)步兵師、1個(gè)騎兵師、1個(gè)步兵旅、1個(gè)騎兵旅及其他特種部隊(duì)，司令長(zhǎng)官衛(wèi)立煌；第二戰(zhàn)區(qū)，轄區(qū)為山西、陜西一部，兵力32個(gè)步兵師、5個(gè)騎兵師、14個(gè)步兵旅、3個(gè)騎兵旅及其他特種部隊(duì)，司令長(zhǎng)官閻錫山；第三戰(zhàn)區(qū)，轄區(qū)為蘇南、皖南、浙江、福建，兵力22個(gè)步兵師、2個(gè)步兵旅及其他特種部隊(duì)，司令長(zhǎng)官顧祝同；第四戰(zhàn)區(qū)，轄區(qū)為兩廣，兵力18個(gè)步兵師、2個(gè)步兵旅及特種兵，司令長(zhǎng)官?gòu)埌l(fā)奎；第五戰(zhàn)區(qū)，轄區(qū)為皖西、鄂北、豫南，兵力34個(gè)步兵師、1個(gè)騎兵師、1個(gè)騎兵旅及特種兵，司令長(zhǎng)官李宗仁；第八戰(zhàn)區(qū)，轄區(qū)為甘、寧、青及綏遠(yuǎn)，兵力6個(gè)步兵師、9步兵旅、4個(gè)騎兵師、4個(gè)騎兵旅及特種兵，司令長(zhǎng)官朱紹良；第九戰(zhàn)區(qū)，轄區(qū)為贛西北、鄂南、湖南，兵力52個(gè)步兵師和其他特種兵及游擊部隊(duì)，司令長(zhǎng)官陳誠(chéng)(薛岳代);第十戰(zhàn)區(qū)，轄區(qū)為陜西，兵力9個(gè)步兵師、1個(gè)騎兵師、1個(gè)步兵旅、1個(gè)騎兵旅，司令長(zhǎng)官蔣鼎文；蘇魯戰(zhàn)區(qū)，轄區(qū)為蘇北、山東，兵力7個(gè)步兵師和其他游擊部隊(duì)(25萬(wàn)余人),司令長(zhǎng)官于學(xué)忠；冀察戰(zhàn)區(qū)，轄區(qū)為冀、察，兵力5個(gè)步兵師、1個(gè)騎兵師、河北民軍及其他游擊部隊(duì)(10萬(wàn)余人),司令長(zhǎng)官鹿仲麟。軍委會(huì)直轄32個(gè)步兵師、1個(gè)步兵旅，其中23個(gè)步兵師為戰(zhàn)略總預(yù)備隊(duì)，輪替第一線部隊(duì)整訓(xùn)，以主力配置于衡陽(yáng)、桂林一線；以9個(gè)師又1個(gè)步兵旅警備川、康、滇地區(qū)。
會(huì)議決定裁撤軍事委員會(huì)下屬的廣州、西安、重慶行營(yíng)，改設(shè)桂林、天水行營(yíng)，統(tǒng)一指揮南北兩大戰(zhàn)場(chǎng)各戰(zhàn)區(qū)的作戰(zhàn)。增設(shè)戰(zhàn)地黨政委員會(huì)，直隸于軍事委員會(huì)，負(fù)責(zé)淪陷區(qū)工作。在敵后，設(shè)戰(zhàn)地黨政委員會(huì)分會(huì)，以發(fā)動(dòng)民眾全面抗戰(zhàn)，消滅偽組織，阻止敵偽政治、經(jīng)濟(jì)、文化侵略。
會(huì)議分析了中國(guó)軍隊(duì)的現(xiàn)狀，確認(rèn)中國(guó)軍隊(duì)尚未全部投入抗戰(zhàn)，仍保留有40%的機(jī)動(dòng)部隊(duì)，力量猶存；進(jìn)一步明確了兩個(gè)階段戰(zhàn)略及其轉(zhuǎn)換界限，確認(rèn)第二期抗戰(zhàn)已經(jīng)開始，制定了新的全面抗日戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)了第二期抗戰(zhàn)戰(zhàn)略階段的中心任務(wù)是整訓(xùn)軍隊(duì)，提高軍隊(duì)素質(zhì)，增強(qiáng)軍隊(duì)作戰(zhàn)能力，以迎接戰(zhàn)爭(zhēng)總反攻階段的到來(lái)。同時(shí)對(duì)游擊戰(zhàn)在抗戰(zhàn)中的戰(zhàn)略地位給予應(yīng)有的注視，會(huì)議決定要繼續(xù)實(shí)施持久消耗的戰(zhàn)略方針，重視游擊戰(zhàn)和運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)，以迂回包圍戰(zhàn)術(shù)轉(zhuǎn)守為攻，牽制消耗敵人。會(huì)后，國(guó)民政府軍委會(huì)根據(jù)會(huì)議決議制定的《國(guó)軍第二期作戰(zhàn)指導(dǎo)方案》以及《國(guó)軍攻勢(shì)轉(zhuǎn)移部署方案》規(guī)定：“國(guó)軍應(yīng)以一部增強(qiáng)被敵占領(lǐng)地區(qū)內(nèi)力量，積極展開廣大游擊戰(zhàn)，以牽制消耗敵人。主力應(yīng)配置于浙贛、湘贛、湘西、粵漢、平漢、隴海、豫西、鄂西各要線，極力保持現(xiàn)有態(tài)勢(shì)，不得已時(shí)，亦應(yīng)在現(xiàn)地線附近，盡量牽制敵人，獲取時(shí)間之余裕，俟新戰(zhàn)力培養(yǎng)完成，再行策動(dòng)大規(guī)模攻勢(shì)?！本唧w作戰(zhàn)指導(dǎo)原則為：“發(fā)動(dòng)有限度之攻勢(shì)反擊”,“策應(yīng)敵后之游擊部隊(duì)，加強(qiáng)敵后之控制與擾襲，”“加強(qiáng)游擊戰(zhàn)區(qū)兵力，并相繼轉(zhuǎn)移攻勢(shì)，以牽制消耗敵人，援助我游擊部隊(duì)，打破敵人扼守要點(diǎn)，抽轉(zhuǎn)兵力，建立華北軍事根據(jù)地之企圖?！雹葜?，蔣介石又更明確地提出“游擊戰(zhàn)重于正規(guī)戰(zhàn)”的口號(hào)。這項(xiàng)總的戰(zhàn)略計(jì)劃是立足于自己的力量爭(zhēng)取對(duì)日實(shí)行總反攻，無(wú)疑具有一定的客觀依據(jù)，是一項(xiàng)積極的抗戰(zhàn)戰(zhàn)略，所不足的是它缺乏對(duì)雙方力量消長(zhǎng)演變過(guò)程的準(zhǔn)確判斷，以為可以直接逾越時(shí)間較長(zhǎng)的戰(zhàn)略相持階段而轉(zhuǎn)入戰(zhàn)略反攻。
南岳軍事會(huì)議提出的第二期對(duì)日戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)略決策，標(biāo)志著國(guó)民政府完成了從戰(zhàn)略防御向戰(zhàn)略相持階段的過(guò)渡。國(guó)民政府及時(shí)抓住戰(zhàn)略形勢(shì)的轉(zhuǎn)化，分析了進(jìn)入戰(zhàn)略相持階段之后敵人的不利形勢(shì)和抗戰(zhàn)的有利條件，號(hào)召全國(guó)將士在抗戰(zhàn)最困難的時(shí)期繼續(xù)堅(jiān)持奮戰(zhàn)，極大地促進(jìn)了全國(guó)軍民的抗戰(zhàn)斗志。特別是經(jīng)過(guò)這次戰(zhàn)略調(diào)整和規(guī)劃，國(guó)民政府在敵占區(qū)的游擊戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)展到最高潮，其敵后游擊部隊(duì)成為敵占區(qū)一支重要的牽制和打擊日軍的抗戰(zhàn)力量。部隊(duì)經(jīng)過(guò)分期分批整訓(xùn)，戰(zhàn)力得到恢復(fù)和強(qiáng)化。因此，中國(guó)正面戰(zhàn)場(chǎng)的抗戰(zhàn)業(yè)已進(jìn)入一個(gè)新的階段、新的軌道。
南岳軍事會(huì)議，是在抗戰(zhàn)主題下進(jìn)行戰(zhàn)略機(jī)制大調(diào)整的會(huì)議，基本上適應(yīng)了戰(zhàn)局發(fā)展的需要。但時(shí)過(guò)兩月，國(guó)民黨即召開了五屆五中全會(huì)，制定了“限共、防共、溶共”方針，使二期抗戰(zhàn)的戰(zhàn)略方針發(fā)生了質(zhì)的扭曲，新設(shè)的冀察、蘇魯兩個(gè)敵后戰(zhàn)區(qū)及其派往敵后的游擊作戰(zhàn)部隊(duì)首先成為國(guó)共軍事沖突的地區(qū)和“摩擦”的主力；新設(shè)立的敵后戰(zhàn)區(qū)黨政委員會(huì)分會(huì)成為同共產(chǎn)黨爭(zhēng)奪游擊區(qū)內(nèi)地方政權(quán)、民眾等的政治組織指導(dǎo)機(jī)關(guān)；整訓(xùn)部隊(duì)逐漸成為保存實(shí)力、消極避戰(zhàn)的代名詞，發(fā)動(dòng)有限度攻勢(shì)也日益被消極應(yīng)付取代?！罢沃赜谲娛隆睂⒄_的戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為反共“摩擦”在軍事上政治上組織上的準(zhǔn)備。南岳軍事會(huì)議本身和會(huì)議后所產(chǎn)生的結(jié)果因之發(fā)生了必然的聯(lián)系。