帝制運動拖延時間的真實原因，并不是袁世凱要“征求多數(shù)國民之公意”,而是外交方面還沒有把握，同時又傳來了封疆大吏對帝制不滿的確實消息，迫使袁世凱不得不放慢步伐，迂回前進。
籌安會策動的請愿風潮，原來僅僅是帝制運動的表面現(xiàn)象。與此同時，北洋軍政界內(nèi)部還有不公開的請愿活動。各省給袁世凱的請愿密電、密呈，他都親筆批閱，交政事堂存檔，其重視程度可想而知。這場秘密的請愿也是從北京開始的。
籌安會正式宣布成立的第二天，即8月24日下午，由段芝貴、袁乃寬發(fā)起，在石附馬大街袁宅“特開軍警大會”,“討論”所謂“籌安事宜”。這是一次秘密會議，參加者都是北洋軍警要人，有雷震春、江朝宗、吳炳湘、馬龍標、張懷芝、盧永祥、李長泰、蔣雁行、唐在禮、張敬堯等四十四人，還有“臨時加入”的阮忠樞、夏壽田等五人。段芝貴在會上發(fā)表演說，先介紹了古德諾和“籌安會各大學問家”的主張，然后說：“至考歷史，國人有數(shù)千年之習慣，若君主至少亦可延三四百年，多則七八百年，有前例也；即按一君亦可數(shù)十年，則于此年限之內(nèi)可免許多擾攘。”“對外亦非君主實無實力之政府可期，目下處外人侵迫已極，必先保國為第一要義，浮文小節(jié)何能周計。況軍警有保衛(wèi)國家生命財產(chǎn)之責，不能不略為預備。今將大概利害通電各省，吾輩即以存國為重，如無異詞，請即署名簽押。至于外界少數(shù)人之清議，匪人之挑撥，當置之不理。尤要者，各自開導部下，勿為所惑，至要！至要！”段講完后，“眾無異詞”。當時，會場上備有簽名簿兩本：一為“贊成君主”,一為“贊成民主”。段首先在“贊成君主簿”上簽名，到會者“依次輪書”。此外，北京警察廳內(nèi)外城二十個區(qū)的區(qū)長，各軍隊旅長以上，拱衛(wèi)軍團長以上都有人代為簽名，一致贊同君主。臨散會時，段又補充說：“俟各省復電，再視外交團動靜，即可從速發(fā)表?！?br>軍警大會之后，文武官員紛紛上密呈給袁世凱，請愿實行君主。在政府要員之中，有楊士琦、錢能訓、陸徵祥、朱啟鈐、章宗祥、梁士詒、周自齊、梁敦彥、貢桑諾爾布、阮忠樞、唐在禮、張鎮(zhèn)芳、雷震春、袁乃寬、張士鈺、傅良佐及京兆尹沈金鑒等。軍警界的人最多，有以陸軍總長王士珍為首的中央軍事各機關三百二十多人，以海軍總長劉冠雄為首的海軍各艦長，以張紹曾為首的陸軍中將二十二人，和以吳介璋為首的少將四十三人及上校五人，步軍統(tǒng)領江朝宗率闔署員司及全體營翼官兵，京師警察廳總監(jiān)吳炳湘率領各省警察廳長，京師憲兵營營長陳興亞率領全體官兵，等等。這些密呈，大都是官樣文章，其中不少是操縱者代辦的。當時官場上已經(jīng)形成一種壓力，逼迫人人表態(tài)，其中許多人雖心以為非，口亦不敢不附和。
盡管如此，在政府要員中，仍有少數(shù)幾人從維護北洋統(tǒng)治出發(fā)，公開表示不以帝制為然。身為國務卿的徐世昌拒絕勸進，但又不愿公然反對，而是采取了超然的態(tài)度。他對袁克定說：“我不阻止，亦不贊成，聽諸君好為之。”^[1]段祺瑞稱病退居西山，袖手旁觀，拒不勸進。8月29日，袁世凱正式下令免去他的陸軍總長，由附和帝制的王士珍接替。教育總長湯化龍，平政院長周樹模，均借故辭職。農(nóng)商總長兼水利局局長張謇請假南下，回到南通后即正式辭職。婉言勸阻帝制的張一麐被調(diào)離政事堂機要局，接任教育總長，“陽為顯擢，實意疏外”^[2]。黎元洪、周學熙等人均有密呈致袁世凱，內(nèi)容大同小異，都主張實行總統(tǒng)世襲，反對君憲。周氏還勸袁說：“開國承家，小人勿用?！?sup>[3]黎元洪所講的理由大致可代表持總統(tǒng)世襲說者的看法。他說：“邇者籌安會諸君討論國體，崇議閎謨，至深欽佩。大總統(tǒng)圣神天縱，軼五超三，尊號之上，詎為阿好，況元洪受恩深重者乎！然默觀時勢，障礙頗多，亂黨既易于生心，外人尤難于承認。且大總統(tǒng)嘗以維持共和誓于眾矣。福國利民，昭然若揭，百爾君子應如何仰體上心，統(tǒng)籌全局，豈忍快一時之辯，而貽總統(tǒng)累卵之危。元洪愛民國，尤愛總統(tǒng)，私心耿耿，未敢與總統(tǒng)宗旨相背而馳也。竊以為總統(tǒng)之號不宜變更，繼承之法當為厘定。選舉之弊，學者類能言之。至如約法推舉，扶偏救弊，似具苦衷。然大寶所在，爭端易生。彼心懷叵測者，固寵盜權，皆可以覬覦金匱，一也。國本未定，群不知繼任總統(tǒng)果屬誰某，人心惶惶，將無寧宇，二也。為今計，莫若定總統(tǒng)世襲之制，為各國開一先例。揚歷練習，后起有資，利一。先朝舊人，易于駕馭，利二。開國守成，政策一致，利三。以國為家，關系密切，利四。綜此四利，既有君主之實而避其名，天下之人復曉然于國體之不更，儲君之確定，皆可以相定無事。事關憲法，亦無外人干涉之端，且與大總統(tǒng)先后誓令尤無違反。解除危險，綏靖人心，長治久安，莫善于此。敢撮所見，質(zhì)諸高明?！?sup>[4]對黎元洪和周學熙的密呈，袁世凱均令密存，留中不發(fā)，無任何表示。在他看來，京官贊成與否，影響不大，對手握兵權的地方軍帥則不能不特別注意，他們的擁戴與否才是至關重要的。
籌安會開始活動不久，段芝貴就密電各省將軍、巡按使說：多數(shù)討論趨重君主立憲，望熟籌電復。外省第一個直接上密呈給袁世凱的是奉天張作霖。他要求袁“速定國體，以安大局”,并說“關外有異議者惟作霖是問，作霖一身當之。內(nèi)省若有反對者，作霖愿率所部以平亂，雖刀鋸斧鉞加身，示不稍有顧怯也”。他還發(fā)誓說：“若有二心，天實殛之。身既許國，即赴湯蹈火亦所甘愿，區(qū)區(qū)血誠，惟期與我大總統(tǒng)一效馳驅(qū)?！?sup>[5]許多將軍、巡按使唯恐失此攀附機會，至9月2日已有十九人回電，一般地表示贊成變更國體。段芝貴即據(jù)此繕寫密呈，當面遞交給袁，說“合詞懇請元首改君主國體，以固根本，而救危亡”。除領銜人段芝貴外，被列名的有龍濟光、趙倜、靳云鵬、王占元、倪嗣沖、陳宧、李純、唐繼堯、陸建章、張廣建、湯薌銘、朱瑞、閻錫山、孟恩遠、朱慶瀾、張懷芝、潘矩楹、李厚基。這就是當時盛傳的“十九將軍聯(lián)名勸進電”。值得注意的是：直隸朱家寶、江蘇馮國璋、廣西陸榮廷等都無表示。徐州張勛的態(tài)度曖昧，他密電袁說：“近聞各界人士討論國體，滋事體大”,希望袁“折衷群言，扶植正論，庶中國前途尚克有長治久安之望”^[6],對擁戴袁做皇帝事，未提一字。特別是坐鎮(zhèn)南京的馮國璋，“態(tài)度不甚明了”,使北京“要津之人甚為廑慮”^[7]。為了迫使張勛、馮國璋等人表示擁戴，在遞上十九將軍呈文的當天，段芝貴串通梁士詒、朱啟鈐、周自齊、張鎮(zhèn)芳、唐在禮、雷震春、江朝宗、吳炳湘、袁乃寬等十人，聯(lián)名再次密電各省將軍、巡按使說：“共和不能適用，亟應改為君主立憲，以救危亡”,“望熟籌解決電復”^[8]。這十人都是在京軍警政三界要人、袁世凱的心腹。此電的用意所在，十分明顯。不少將軍、巡按使立即密電政事堂或統(tǒng)率辦事處，再次明確表示贊成君憲。但是籌安會所遭到的反對，和北京袁政府的動蕩，不能不影響一些地方官吏的態(tài)度。首先起來反對帝制的是貴州巡按使龍建章。9月1日，他密電徐世昌“請求中央取消籌安會，以釋群疑”,又痛陳變更國體的危險，不下數(shù)千言。他接到段芝貴等人的密電后，9月6日再次密電說：“人心可靜不可動，若既動矣，靜之甚難”,目前應“群策群力，聚精會神”,解決“軍國民及人民生計等類”問題，“至國體問題并無研究價值，俟天下太平再行提議”。最后他說：“建章賦性愚戇，不識時務，以為今日天下正大有可為之時，若因此停頓，殊為可惜，故期期以為不可?？穹蛑裕ト藫裱?。”^[9]同日，直隸將軍朱家寶致電政事堂表示：籌安會發(fā)生之初，他不知其詳，認為“茲事體大，不得不審慎，故遲遲未復”;對段芝貴等人的主張雖“極表同情”,但見于“民國建設之始，外人贊成之難”,此次統(tǒng)籌全局自不能不先辦妥外交，否則“友邦一日不承認，國勢一日不能定”^[10]。
馮國璋于6月間親耳聽到袁世凱決不做皇帝的談話，以為帝制近期不會發(fā)生?；I安會的突然出現(xiàn)，使他感到寒心，曾氣憤地對親信說：“我跟老頭子這么多年，犧牲自己的主張，扶保他做元首，對我仍不說一句真話，鬧到結(jié)果，仍是帝制自為，傳子不傳賢，像這樣的曹丕(指袁克定),將來如何侍候得了?！?sup>[11]因此，他對籌安會不予理睬，暫作壁上觀，同時派人入京探聽消息，又與駐徐州的張勛聯(lián)絡，希望持一致態(tài)度。張勛傾向清室復辟，對袁世凱帝制自為有反感。馮國璋和巡按使齊耀琳接到段芝貴等人的電報后，便推張勛領銜，密電政事堂各部及統(tǒng)率辦事處說：“近日京中有人發(fā)起籌安會，意在變更國體，一再通電各省，并要求派員入會討論。勛等因此種舉動僅由三五私人立會號召，何敢率行附和，致蹈越職違法之嫌，故未復電派員。靜候中央辦法?！彪娢慕又f，段芝貴等人的聯(lián)名電，“自與私人發(fā)揮己見冀傾眾聽者不同。大勢所趨，風云一變”,但此事“當如何定計決疑，必早權衡至當，應請統(tǒng)籌立斷，由國務卿定稿領銜，聯(lián)合京外文武長官列名陳請，提交參政院代行立法院公議，以召公正，而免參差”^[12]。他們還將此電咨發(fā)各省征求同意。云南唐繼堯和任可澄本來于5日已復電段芝貴等表示贊成君主，次日接張勛和馮國璋的電報后，又急電政事堂，表示對由徐世昌等“挈銜聯(lián)陳，提交議院一節(jié)”,“極端贊成”,而且說如此才能“釋群疑，而定國是”^[13]。陸榮廷接到段芝貴等人的密電，正愁難以應付，突然收到張勛、馮國璋的電報，便致電政事堂說：馮電“持論正大，先獲我心，應請國務卿立斷定奪，領銜陳請交議，以昭詳慎”^[14]。張、馮、唐、陸等封疆大吏采取推托態(tài)度，目的雖不能說完全一樣，但對帝制運動的普遍不滿是非常明顯的。
帝制運動開始時，袁世凱及帝制派對地方封疆大吏已做了反復考慮和安排，認為不成問題。直隸、山東、河南、陜西、甘肅及熱察綏三區(qū)(今內(nèi)蒙古及河北、遼寧一部分)都是北洋舊部，或已變?yōu)楸毖笙?。山西閻錫山雖革命出身，但無實力，又在北洋勢力包圍之內(nèi)。新疆楊增新地處邊遠，只能聽命中央。東北三省關鍵在張作霖，早由段芝貴極力拉攏，最后又以段督理奉天，節(jié)制吉、黑兩省軍務。南方各省，江蘇、江西、安徽、湖北、福建都是北洋舊部，浙江朱瑞表示輸誠。湖南、四川都是袁的親信，又有曹錕第三師駐岳州，威鎮(zhèn)西南。廣東龍濟光和龍覲光兄弟，早已俯首中央。廣西、云南、貴州兵力都不多，并有北洋官吏王祖同、龍建章等監(jiān)視之。他們以為布置已極為周密，萬無一失，沒料到問題正出在北洋派身上。
對于龍建章，帝制派沒有給予特別重視，因為龍手中沒有軍隊，不敢造反，所以不僅斷然拒絕他的請求，而且指斥他受“亂徒嗾使，首鼠兩端”。龍被迫很快改變態(tài)度，隨聲附和。云南起義后，他又電請另行表決國體，再次遭到訓斥，及至貴州獨立前夕，被迫離任。經(jīng)過一番疏通，朱家寶也改變了態(tài)度。馮國璋和張勛兩員上將，擁重兵坐鎮(zhèn)江淮，一舉一動，事關大局，又有陸榮廷、唐繼堯附和其說。袁世凱及帝制派雖然認為他們的“電文語含譏諷，皆不甚滿意”^[15],但也不敢施加壓力，魯莽從事，只好采取“調(diào)?！睉B(tài)度，以避免事態(tài)擴大。他們認為此種“波折”處理不當，“對內(nèi)對外均足惹起誤會”,“涓涓不絕，將成江河”,大局不堪設想^[16]?！罢{(diào)?！钡霓k法有三點：一、放慢了帝制運動的步伐，這就是9月6日袁世凱突然宣布要征求“多數(shù)國民公意”的真實原因。二、派袁乃寬勸說徐世昌領銜勸進。三、急派阮忠樞南下，調(diào)解矛盾，消除“誤會”。
袁乃寬的活動不成功，徐世昌不僅仍然拒絕領銜勸進，而且提出辭職。袁世凱親自挽留，他答復說：“舉大事者不可不稍留余地，若使親貴悉入局中，萬一事機不順，無人以局外人資格發(fā)言以謀轉(zhuǎn)圜。某當此時而求去，非為自身計也?！?sup>[17]由于他堅持離開北京，袁世凱只得允許他請假，而派陸徵祥代理國務卿。阮忠樞到南京和徐州反復陳說北洋團結(jié)的重要性，并允許馮、張保留他們的意見，對帝制“雖不必明白贊成，亦不必正當反對”。不久，馮國璋探知帝制已是大勢所趨，無法挽回，也就不顧“悠悠毀譽”,一面派親信入京“切為解說”,一面公開發(fā)電“辟謠”,說明他對袁以公誼論則“心悅誠服”,以私情論則“受恩深重”,“分雖僚屬，誼猶家人”。至9月下旬，馮國璋、張勛先后密電袁世凱表示，各省人民業(yè)已爭先上書請愿，請袁世凱“俯同民好，早定大計，而奠久安長治之基”。馮電還解釋說：以前未能及時電復，因考慮“職在鎮(zhèn)撫地方，未便輕率建議”,密電堂部領銜，目的是“商詢辦法”,并無他意。^[18]
北洋派內(nèi)部的一次政治危機表面上過去了，請愿帝制的活動便迅速進入一個新階段。