西藏自古即是中國(guó)領(lǐng)土不可分割的一部分，長(zhǎng)期實(shí)行政教合一的統(tǒng)治制度。18世紀(jì)以來(lái)，清朝加強(qiáng)了對(duì)西藏地方的管理，不僅規(guī)定西藏的兩大統(tǒng)治首領(lǐng)達(dá)賴和班禪喇嘛由皇帝冊(cè)封，而且自1720年平定準(zhǔn)噶爾叛亂后，開始派員駐扎西藏。1727年，正式設(shè)駐藏正、副大臣，分駐前后藏。1793年，清政府頒布《欽定西藏章程》,規(guī)定駐藏大臣督辦西藏執(zhí)政事務(wù)，地位與達(dá)賴平等，有關(guān)藏內(nèi)事務(wù)“均應(yīng)稟命駐藏大臣辦理”。
19世紀(jì)中葉，英國(guó)完成了對(duì)印度次大陸的入侵后，開始覬覦西藏。是時(shí)，沙俄也對(duì)西藏虎視眈眈，“以西藏?fù)?jù)印度之巔頂，故思得藏以圖印，以取建瓴之勢(shì)”①。故此，英國(guó)侵藏的首要目標(biāo)是確保印度的地位不受損害，使西藏成為印度與沙俄之間的緩沖地帶；其次是為掠奪西藏豐富的羊毛、皮革和礦產(chǎn)資源，推銷印度的茶葉和工業(yè)品，并通過(guò)西藏進(jìn)一步向中國(guó)西部擴(kuò)張。
英國(guó)勢(shì)力滲入西藏，最初是從游歷和通商開始的，但遭到西藏地方當(dāng)局的反對(duì)和抵抗，故而將矛頭轉(zhuǎn)向北京，向清政府施加壓力。清政府早已被英國(guó)的炮艦政策嚇倒，只求邊疆太平無(wú)事，在1876年的中英《煙臺(tái)條約》中，同意英人可由四川入藏至印度，或由印度入西藏，中方并“派員妥為照料”,從而為英國(guó)入侵西藏打開了通路。此后，英國(guó)得寸進(jìn)尺，西藏局勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)重。1888年和1903—1904年，英國(guó)兩次發(fā)動(dòng)侵藏戰(zhàn)爭(zhēng)同，先后逼迫清政府簽訂了中英《藏印條約》 (1890)及《續(xù)約》(1893)、中英《續(xù)訂藏印條約》(1906)和《通商章程》,攫取了包括開放亞?wèn)|、江孜、噶大克口岸，自由通商，派駐官員，租賃房屋，領(lǐng)事裁判權(quán)，駐兵春丕，不準(zhǔn)其他外國(guó)勢(shì)力進(jìn)入西藏等特權(quán)。同時(shí)，英國(guó)也承諾“允不占并藏境及不干涉西藏一切政治”②。
西藏邊疆出現(xiàn)的危機(jī)，引起了清政府的警覺(jué)。在“俄人覬覦于北，暗中誘之以利，英人窺伺于西，近且脅之以兵”③的形勢(shì)下，因無(wú)力與英、俄抗?fàn)?，只能希望通過(guò)在該地采取改革措施的辦法來(lái)加強(qiáng)西藏與內(nèi)地的聯(lián)系。1906年，清政府任命張蔭棠為查辦藏事大臣，擬定《藏事善后辦法》二十四條，主張?jiān)谖鞑鼐毐I餉，革除苛政，振興農(nóng)工商業(yè)等，但未及施行即告離任。后繼駐藏大臣聯(lián)豫積極推行新政，設(shè)立督練公所、巡警局、電報(bào)局、學(xué)務(wù)局等新機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，清政府任命趙爾豐為川滇邊務(wù)大臣，在四川西部的藏人聚居區(qū)實(shí)行以“改土歸流”為中心的改革。這些措施對(duì)于加強(qiáng)西藏與內(nèi)地的聯(lián)系，鞏固祖國(guó)邊疆，具有積極的意義。但這些改革中帶有一定的民族歧視色彩，不僅與西藏上層封建農(nóng)奴主的既得利益相矛盾，又不容易得到廣大藏族人民的支持。英國(guó)則乘機(jī)利用這些矛盾，加緊分裂西藏的活動(dòng)，其主要手段之一就是在西藏上層人物中扶植親英勢(shì)力，采取各種手段籠絡(luò)達(dá)賴、班禪，拉攏和收買西藏官員，挑撥漢藏關(guān)系，制造和擴(kuò)大漢藏矛盾。駐亞?wèn)|的英國(guó)商務(wù)委員麥克唐納承認(rèn)，每當(dāng)漢藏間發(fā)生矛盾時(shí)，他總是火上澆油④。隨著藏印貿(mào)易的發(fā)展，產(chǎn)生了以倫吉夏札、邊覺(jué)道吉等為首的依靠壟斷羊毛貿(mào)易獲取高額利潤(rùn)的特權(quán)階層，他們成為親英集團(tuán)的主要人物。倫吉夏札即因?qū)？垦蛎Q(mào)易營(yíng)私舞弊而被聯(lián)豫下令抄沒(méi)家產(chǎn)。清政府在西藏的改革措施自然遭到這些特權(quán)者的強(qiáng)烈不滿，他們除要求暫緩改革外，還煽動(dòng)各地土司頭人起來(lái)反對(duì)，并直接派藏軍進(jìn)攻川邊三巖等地。在此情況下，清政府決定恢復(fù)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后名存實(shí)亡的中央駐軍西藏制度以加強(qiáng)控制。1910年2月12日，鐘穎奉命率川軍進(jìn)入拉薩。在阻止川軍入藏的企圖失敗后，十三世達(dá)賴?yán)镔上脑热私?jīng)亞?wèn)|逃到印度大吉嶺，請(qǐng)求英國(guó)“保護(hù)”。英國(guó)如獲至寶，“處處從事籠絡(luò)”。英印總督明托、英國(guó)駐錫金政務(wù)官柏爾等人還多次會(huì)見(jiàn)達(dá)賴，并“預(yù)備館舍，供給一切，未及兩年，達(dá)賴與藏員盡為所愚，而傾向維殷矣”。清政府則宣布革去達(dá)賴尊號(hào)，下令通緝隨同達(dá)賴叛逃的西藏地方高級(jí)官員。
辛亥革命爆發(fā)后，國(guó)內(nèi)政局動(dòng)蕩，西藏局勢(shì)亦再起波瀾，先是駐藏清軍因欠餉而發(fā)生兵變，囚禁聯(lián)豫，不久被擊散，聯(lián)豫稱病避人布賚繃寺休養(yǎng)，鐘穎主持藏政。繼而是征討波密的清軍于撤退途中與藏軍發(fā)生沖突，波及江孜、日喀則等地。翌年3月，拉薩市內(nèi)的漢藏沖突亦因駐軍搶掠寺院而激化，雙方為此競(jìng)自開戰(zhàn)。所有這些，都為西藏分裂勢(shì)力造成了可乘之機(jī)，英國(guó)也積極插手，企圖實(shí)現(xiàn)其把西藏從中國(guó)分裂出去的陰謀。正是在英國(guó)的慫恿和策動(dòng)下，達(dá)賴十三世委派內(nèi)侍達(dá)桑占東返藏發(fā)動(dòng)軍事叛亂。他組織了一支萬(wàn)余人的藏軍， 自任總司令，率軍向江孜和日喀則駐軍進(jìn)攻，并于1912年4月起圍攻拉薩。在英國(guó)的“調(diào)?！毕?，所有清政府駐藏官員及軍隊(duì)均被驅(qū)逐出境。6月，達(dá)賴十三世在英軍的護(hù)送下，從噶倫堡急返拉薩，宣布“獨(dú)立”。在行前的歡送儀式上，英國(guó)官員公開表示：英國(guó)的愿望是“在中國(guó)維持對(duì)西藏的宗主權(quán)而不進(jìn)行干涉的條件下，看到西藏內(nèi)部自治，他們期望達(dá)賴?yán)锬鼙M其一切力量，達(dá)到目的”⑤。在英國(guó)的支持下，西藏分裂勢(shì)力更為猖獗，他們不僅挑動(dòng)民族仇恨，煽動(dòng)要把漢人“驅(qū)逐凈盡”,而且命藏軍東進(jìn)川邊，先后攻陷江卡、鹽井、理塘等地，包圍了察木多、康定等地，川邊未被攻陷的縣城，南路只有三個(gè)縣，北路尚余八個(gè)縣，由此直接威脅到川、滇兩省的安全⑥。1913年初，達(dá)賴還秘密派遣親信德?tīng)栔菨摳巴饷?，與庫(kù)倫當(dāng)局簽訂了所謂《蒙藏條約》,議定雙方相互承認(rèn)脫離中國(guó)而“獨(dú)立”,互相援助⑦。這樣，西藏問(wèn)題就成了繼外蒙問(wèn)題之后，困擾北京政府的又一邊疆難題。
面對(duì)西藏的分裂局勢(shì)，國(guó)內(nèi)輿論沸騰，憤怒聲討英國(guó)勾結(jié)西藏上層叛亂集團(tuán)的可恥行徑。1912年元旦，孫中山在就職時(shí)就明確宣告西藏為中華民國(guó)領(lǐng)土。袁世凱任總統(tǒng)后，再次予以重申，并于1912年4月22日發(fā)布的大總統(tǒng)令中，要求“蒙藏回疆等處”“通籌謀畫，以謀內(nèi)政之統(tǒng)一”,當(dāng)時(shí)決定的對(duì)藏方針是“先剿后撫”。1912年7月，川督尹昌衡親率川軍前隊(duì)2 500人從成都分兩路出征，南路收復(fù)了河口、理塘，北路解除了察木多和巴塘之圍。與此同時(shí)，云南都督蔡鍔派遣的一支軍隊(duì)也收復(fù)了鹽井等地。到8月底，川邊失陷之地已基本收復(fù)，形勢(shì)趨于穩(wěn)定。
川、滇軍隊(duì)的勝利，使策動(dòng)西藏“獨(dú)立”的英國(guó)政府走到了前臺(tái)，他們開始赤裸裸地干涉中國(guó)內(nèi)政。還是在當(dāng)年6月，英國(guó)駐華公使朱爾典在與袁世凱的會(huì)談中，就中國(guó)迫切需要的借款問(wèn)題提醒袁注意，如果川軍的進(jìn)兵超出一定范圍，英國(guó)就“不會(huì)對(duì)中國(guó)提供任何進(jìn)一步的援助”,進(jìn)而又聲稱“西藏問(wèn)題總以日后和商易為歸結(jié)，倘現(xiàn)時(shí)用武力，或與友睦之辦法必有巨礙”⑧。此后朱爾典在與袁世凱的幾次會(huì)談中，都重提中國(guó)不得派兵入藏，不得改西藏為行省，否則所有責(zé)任惟中國(guó)是問(wèn)。在這些威脅一時(shí)未能奏效，川、滇軍將乘勝進(jìn)軍西藏之時(shí)，8月17日，英國(guó)正式向中國(guó)提交照會(huì)，聲明五點(diǎn)：(一)英國(guó)不允中國(guó)干涉西藏內(nèi)政；(二)反對(duì)華官在藏擅奪行政權(quán)并不承認(rèn)中國(guó)視西藏與內(nèi)地各省平等；(三)英國(guó)不欲允準(zhǔn)在西藏境內(nèi)存留無(wú)限華兵； (四)以上各節(jié)先行立約，英方將承認(rèn)之意施于民國(guó)；(五)暫時(shí)中藏經(jīng)過(guò)印度之交通應(yīng)視為斷絕⑨。英國(guó)的照會(huì)不僅無(wú)視國(guó)際法準(zhǔn)則，而且違背了1906年簽訂的《中英續(xù)訂藏印條約》中承諾不干涉西藏一切政治的條款，是對(duì)中國(guó)內(nèi)政明目張膽的干涉。9月6日，朱爾典在會(huì)見(jiàn)北京外交部次長(zhǎng)顏惠慶時(shí)，又進(jìn)一步威脅說(shuō)，如果北京政府不令川、滇軍停止西進(jìn)，英國(guó)不僅不承認(rèn)北京政府，而且將以武力助藏獨(dú)立⑩。是時(shí)，北京政府正全力求取列強(qiáng)的承認(rèn)和借款，故此，在英國(guó)的強(qiáng)硬態(tài)度下改變了立場(chǎng)。前此，袁世凱在與朱爾典的會(huì)談中已承諾并無(wú)將西藏改為行省之意。8月30日，北京政府電令尹昌衡“切不可冒昧輕進(jìn)，致釀交涉，搖動(dòng)大局”。9月12日，再次電令尹昌衡：“該軍已到察木多之隊(duì)，務(wù)飭切勿過(guò)該處轄境?！?11)同時(shí)，滇軍亦奉命暫緩進(jìn)軍，雙方形成在怒江一線對(duì)峙的局面。時(shí)人評(píng)論說(shuō)：“戰(zhàn)勝川軍者，非藏兵也，英使朱爾典也?！?12)
征討之法既行不通，北京政府只好改剿為撫，“冀以懷柔之手段，牢籠藏人”(13)。即通過(guò)與西藏地方當(dāng)局直接談判，求得西藏問(wèn)題的和平解決。9月，內(nèi)閣總理趙秉鈞在參議院秘密會(huì)議上說(shuō)明今后的對(duì)藏方針是：“不施行新制，悉依舊法”,“承認(rèn)達(dá)賴之歸藏，及復(fù)其封號(hào)。”保護(hù)英人在藏之生命財(cái)產(chǎn)(14)。10月28日，袁世凱下令正式恢復(fù)達(dá)賴封號(hào)，并命蒙藏事務(wù)局?jǐn)M定了內(nèi)容類似《蒙古待遇條例》的《西藏待遇條例》。12月，袁世凱致電達(dá)賴，稱已令有關(guān)方面停戰(zhàn)，希望他“亦轉(zhuǎn)飭屬下停戰(zhàn)”,“所有滋事以來(lái)漢番曲直及善后一切事宜，另派專員商辦”(15)。同時(shí)，北京政府新任命的護(hù)理駐藏辦事長(zhǎng)官陸興祺和勸慰員楊芬先后到達(dá)印度，準(zhǔn)備人藏與達(dá)賴直接談判。
在北京政府的努力下，西藏地方當(dāng)局一度有過(guò)和解的表示。1912年底，達(dá)賴先后通過(guò)原駐藏軍統(tǒng)帥鐘穎和新疆都督袁大化向北京政府提出議和條件，主要內(nèi)容是：(一)西藏人與漢人有同等之權(quán)利；(二)民國(guó)政府每年補(bǔ)助西藏五百萬(wàn)兩；(三)西藏人得以西藏境內(nèi)之礦山自由向外國(guó)人抵借；(四)西藏人得自由練兵，民國(guó)政府不得干涉，但承認(rèn)得以我國(guó)內(nèi)地軍隊(duì)一千五百名派駐西藏；(五)一切官制雖照民國(guó)政府之規(guī)定施行，而人才則采用西藏人。北京政府的答復(fù)是：第三條不予承認(rèn)，二、四兩條須說(shuō)明理由，余均可答應(yīng)？(16)。但由于此時(shí)英國(guó)已切斷了中國(guó)經(jīng)印度進(jìn)藏的通道(這是當(dāng)時(shí)進(jìn)藏的主要通道),陸興祺、楊芬等人滯留印度，不能前進(jìn)，無(wú)法和達(dá)賴直接接觸。楊芬等“迭電達(dá)賴及其噶布倫等”,“然所發(fā)函電皆為英人扣留，復(fù)密行雇人投遞兩次，亦為該處英人阻回”。在英國(guó)的慫恿和支持下，達(dá)賴于12月24日致電袁世凱，聲稱漢官兵盡退，藏自相安。西藏地方當(dāng)局還作出決議：“若民國(guó)政府派兵來(lái)藏，藏人不能限止時(shí)，即請(qǐng)英人出面阻止，并以特別權(quán)利報(bào)酬英人?！?17)從而關(guān)閉了協(xié)商解決西藏問(wèn)題的大門。
民國(guó)初年的西藏問(wèn)題，很大程度上是英國(guó)干涉中國(guó)內(nèi)政的結(jié)果。是時(shí)，英國(guó)對(duì)西藏問(wèn)題的基本政策，是要由中英雙方交涉，規(guī)定西藏今后的政治地位。目的是“西藏雖然名義上仍可保留在中國(guó)宗主權(quán)下的自治邦的地位，但在實(shí)際上應(yīng)使它處于絕對(duì)依賴印度政府(實(shí)則為英國(guó)政府——引者注)的地位，而且還應(yīng)該成立一個(gè)有效機(jī)構(gòu)，以便把中國(guó)和俄國(guó)都排擠出去”,從而牢牢地控制西藏。但是，袁世凱雖下令川、滇軍緩進(jìn)，卻并不想和英國(guó)重訂條約，以避免使英國(guó)對(duì)西藏的侵略合法化，因此對(duì)英國(guó)照會(huì)一直采取拖延回答的態(tài)度。英國(guó)在幾次催促無(wú)效后，12月12日，其外交大臣格雷授意朱爾典，如果不承認(rèn)民國(guó)政府尚未構(gòu)成對(duì)中國(guó)的足夠威脅，則可通知中國(guó)，除非它按照英國(guó)條件在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行談判，否則英政府將視1906年《中英條約》為無(wú)效，并將自由地與西藏直接談判，英國(guó)政府還準(zhǔn)備給西藏以實(shí)際支持，建立和維護(hù)西藏的獨(dú)立。朱爾典立即將此意通知北京政府外交次長(zhǎng)顏惠慶。
12月23日，北京政府對(duì)英國(guó)照會(huì)逐條作出正式答復(fù)，主要內(nèi)容是：中國(guó)對(duì)西藏?fù)碛腥珯?quán)，惟現(xiàn)時(shí)無(wú)意改西藏為行省，但亦不許其他一切外國(guó)干涉西藏之領(lǐng)土權(quán)及內(nèi)政；中國(guó)于西藏為履行條約，維持治安，必須駐有軍隊(duì)，但非無(wú)限制；中英已兩次訂立關(guān)于西藏之條約，今無(wú)改訂新約之必要；中國(guó)政府并無(wú)有意阻斷印藏交通之事，以后更當(dāng)加意保護(hù)；承認(rèn)中華民國(guó)不能與西藏問(wèn)題并為一談，深望英國(guó)先各國(guó)而承認(rèn)(18@。這個(gè)答復(fù)在不改西藏為行省，限制駐扎軍隊(duì)人數(shù)等問(wèn)題上滿足了英國(guó)的要求，但仍拒訂新約，又使英國(guó)“十分不滿意”,認(rèn)為中國(guó)的答復(fù)“無(wú)法討論”,只能以“上年八月十七日所備節(jié)略為根據(jù)，會(huì)商允洽之法”(19)。朱爾典還公然威脅外交總長(zhǎng)陸徵祥“不訂約恐辦不到”(20)。此時(shí)正值“善后大借款”談判進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)刻，中俄外蒙交涉也因俄蒙擅訂協(xié)約而陷入困境，北京政府既不敢得罪英國(guó)，更擔(dān)心英國(guó)步俄后塵，徑自與西藏當(dāng)局訂約，只得屈服。1913年3月27日，外交部奉命通知英國(guó)駐華公使：中國(guó)準(zhǔn)備按照8月17日英國(guó)照會(huì)中所列條件與其會(huì)商。
盡管北京政府作出讓步，但是中英西藏交涉并不順利。在正式會(huì)談前有關(guān)會(huì)談方式、內(nèi)容的幾次討論中，英國(guó)又節(jié)外生枝，提出讓西藏代表作為獨(dú)立方面與會(huì)。為此，雙方進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的討論。英方此舉的目的，是認(rèn)為三方會(huì)談為達(dá)成協(xié)議的最好解決辦法，“即使談判失敗，也將使我們處于一個(gè)有利的地位，和西藏人進(jìn)行獨(dú)立于中國(guó)人之外的談判”。所以英國(guó)堅(jiān)持三方共同會(huì)商訂約，共同簽字；中方則認(rèn)為如此“不啻承認(rèn)西藏有立約之權(quán)，而等于自立之國(guó)”。后中方作出讓步，同意舉行三方會(huì)談，但西藏代表不稱全權(quán)字樣，而是“稱為掌權(quán)員，隨同商議”。關(guān)于簽字方式，則主張中英、中藏分別會(huì)談簽約，或中英簽約，西藏代表附簽于后，并進(jìn)而指出：中藏之間“有歷史上之關(guān)系，有條約上之關(guān)系”,如若同意三方面以平等方式簽約，則“將此種關(guān)系全行取消”,中國(guó)政府“實(shí)礙難同意”。但以上建議皆遭英方拒絕，認(rèn)為三方會(huì)議的辦法英國(guó)政府“勢(shì)在必行，必?zé)o更改之理”(21)。8月25日，英國(guó)通知北京政府，無(wú)論中國(guó)代表與會(huì)與否，會(huì)議都將在10月6日開始。中方被迫再次讓步，同意出席三方會(huì)議。值得注意的是，朱爾典在與陸徵祥的會(huì)談中提出：“鑒于四川之設(shè)西康省，其西部純系藏境，將來(lái)立約不能不規(guī)定藏境，明分川藏疆界。”(22)這為其后西姆拉會(huì)議中的劃界問(wèn)題埋下了伏筆。
10月6日，中英藏三方會(huì)議在印度西姆拉開幕。中方代表為西藏宣撫使陳貽范、副宣撫使王海平；英方代表為英印政府外交大臣麥克馬洪，另以原英駐華使館官員羅斯為中國(guó)事務(wù)顧問(wèn)；英駐錫金委員柏爾為西藏事務(wù)顧問(wèn)；西藏當(dāng)局代表為首席噶倫倫青夏札。會(huì)址選在印度，是英方的主意，目的在于就近控制會(huì)議進(jìn)程。10月13日，舉行首次工作會(huì)議。在英國(guó)的唆使下，藏方代表提出六條草案，主要內(nèi)容包括：西藏獨(dú)立；西藏疆域包括青海、理塘、巴塘、打箭爐等處；英藏修改《中英印藏章程》,中國(guó)不得過(guò)問(wèn)；中國(guó)不得派員駐藏；中蒙各處廟宇認(rèn)達(dá)賴為教主，由達(dá)賴委派喇嘛主持；所有勒收之瞻對(duì)(川西藏區(qū)地名——引者注)稅款及藏人所受損失，一律繳還、賠償?shù)?23)。這些要求不僅要使西藏完全脫離中國(guó)，而且還就西藏疆域劃了一條囊括青海和四川西部大片土地的界線，故此遭到中國(guó)代表的強(qiáng)烈反對(duì)。11月1日，中國(guó)代表提出駁復(fù)條款七條，主要內(nèi)容是：西藏為中國(guó)領(lǐng)土之一部分；中國(guó)可派駐藏長(zhǎng)官及衛(wèi)隊(duì)二千六百人駐扎西藏；西藏于外交及軍政事宜均應(yīng)聽(tīng)受中央政府指示而后行，不得私與外國(guó)訂約；通商條款之修改應(yīng)由中英雙方商議；中藏邊界以當(dāng)拉嶺、江達(dá)等處劃分；西藏允諾釋放因向漢之故而被監(jiān)禁的西藏人民，給還被封產(chǎn)業(yè)；中蒙各處廟宇由達(dá)賴委派喇嘛主持事可以商議等(24),目的在維持晚清原狀。由上可見(jiàn)，雙方方案懸殊很大，尤其在西藏劃界問(wèn)題上差距更遠(yuǎn)，遂由英國(guó)代表出面請(qǐng)雙方代表舉行非正式會(huì)議進(jìn)行談判，但遲遲沒(méi)有結(jié)果。1914年1月12日，中、藏各自提出正式意見(jiàn)書，內(nèi)容大略同前，請(qǐng)英方審查。這樣，本是西藏問(wèn)題禍?zhǔn)椎挠?guó)，反而變成了中國(guó)內(nèi)部問(wèn)題的仲裁人。麥克馬洪主持會(huì)議，名為“調(diào)停”,實(shí)際上處處干著有損中國(guó)主權(quán)的勾當(dāng)。是時(shí)，中俄關(guān)于外蒙問(wèn)題的聲明文件已經(jīng)發(fā)表，麥克馬洪從沙俄的行動(dòng)中得到“啟示”,向英國(guó)政府建議，仿效沙俄區(qū)分內(nèi)外蒙的辦法，將西藏一分為二，以此解決西藏的劃界問(wèn)題，得到英國(guó)政府的批準(zhǔn)。
1914年2月17日，麥克馬洪拋出了將西藏分為內(nèi)藏和外藏的主張，將西藏、青海、西康及甘肅、四川、云南的藏區(qū)統(tǒng)稱為西藏，其中金沙江以西地區(qū)為“外藏”,中國(guó)“承認(rèn)外西藏業(yè)已成立的自治權(quán)”;以東地區(qū)為“內(nèi)藏”,由“中藏共管”,“中國(guó)于內(nèi)西藏仍有若干權(quán)利”(25)。3月11日，麥克馬洪正式提出英方調(diào)停約稿11條，主要內(nèi)容是：中國(guó)對(duì)西藏?fù)碛凶谥鳈?quán)并承認(rèn)外藏有自治權(quán)，所有外藏內(nèi)政由拉薩政府管理，中英均不干涉，中國(guó)不改西藏為行省，西藏不派代表出席中國(guó)議院或類似之團(tuán)體，英國(guó)不并據(jù)西藏或西藏之任何部分；中國(guó)于西藏不派軍隊(duì)，不駐文武官員，并不辦殖民之事，中國(guó)駐藏代表的衛(wèi)隊(duì)不得逾百人，英國(guó)也不在西藏派駐文武官員，除商務(wù)委員衛(wèi)隊(duì)外不派軍隊(duì)，不辦殖民之事；廢除1893年、1908年的《中英印藏通商章程》;英國(guó)商務(wù)委員在必要時(shí)可隨時(shí)攜帶衛(wèi)隊(duì)前往拉薩；西藏在內(nèi)藏享有選派寺僧、保持關(guān)系宗教事權(quán)、委任地方官、征收租稅等權(quán)利；所有西藏劃界以及內(nèi)、外藏劃界以附圖為準(zhǔn)；中國(guó)賠償西藏人損失424 840盧比等(26)。該方案表面上承認(rèn)了中國(guó)對(duì)西藏的宗主權(quán)，但實(shí)際上卻是讓西藏以自治為名，行獨(dú)立之實(shí)。而這種所謂“獨(dú)立”,無(wú)非是欲使西藏成為英國(guó)控制的殖民地。
北京政府接此方案后，鑒于已有外蒙的成例可循，沒(méi)有表示過(guò)多的異議，只提出兩點(diǎn)，其一，是西藏在中國(guó)議院不得有代表的條款不能接受；其二，是英藏簽署通商章程須經(jīng)中國(guó)同意，而對(duì)劃界一事，堅(jiān)持不同意英方的主張。北京政府最初主張以江達(dá)為川藏界，當(dāng)達(dá)嶺為青藏界，因?yàn)檫@是晚清時(shí)趙爾豐經(jīng)營(yíng)川邊所達(dá)到的最遠(yuǎn)地界。由于英方的反對(duì)，中國(guó)一讓再讓，由江達(dá)退至丹達(dá)，再退至怒江，最后提出：當(dāng)達(dá)嶺以北青海地方及巴塘、理塘等地仍歸中國(guó)完全治理，怒江以東及德格、瞻對(duì)、察木多、三十九族等地劃為特別區(qū)域，不再添設(shè)郡縣，維持達(dá)賴?yán)锵蛴兄妫晕饔晌鞑刈灾?。但英?guó)自恃強(qiáng)權(quán)，依然固執(zhí)不讓。4月27日，三方再次會(huì)議，英方拿出文字基本照舊的最后修正案，僅在條約附圖上將白康普陀嶺、阿美馬頃嶺東北之地劃歸青海。英藏代表先行簽字后，英方威脅中國(guó)代表說(shuō)：如“不于今日畫行，則約稿中之第二、第四兩款(即承認(rèn)中國(guó)對(duì)藏有宗主權(quán)及代表駐藏的條款——引者注)全行刪去，即與西藏訂約，不再與貴員商議”(27)。在此情況下，中國(guó)代表陳貽范被迫在條約上草簽，但同時(shí)聲明：“畫行與簽押，當(dāng)截?cái)喾譃閮墒拢炑阂粚?，必須奉有?xùn)令而后可?！?28)4月28日，北京政府接獲陳貽范草簽的報(bào)告后亦立即去電聲明：“執(zhí)事受迫畫行，政府不能承認(rèn)，應(yīng)即聲明取消?！?29)29日，又通知中國(guó)駐英公使劉玉麟：“陳使為勢(shì)所迫，以個(gè)人不正式之畫行，本政府不能承認(rèn)。仍希根據(jù)前電，向英政府交涉，請(qǐng)其電英員按照中政府業(yè)經(jīng)讓步辦法，接續(xù)磋議為要。”(30)北京政府之所以在劃界問(wèn)題上不肯輕易讓步，是因?yàn)槲鞑貑?wèn)題尚不同于外蒙，主要是民初川、滇軍隊(duì)的西征，使中國(guó)在藏邊有了一塊根基，“西姆拉草約”劃歸內(nèi)藏的相當(dāng)區(qū)域，也都駐有中國(guó)軍隊(duì)，即使有英國(guó)的支持，藏方一時(shí)還無(wú)力占領(lǐng)這些地方。
此后，中英間改由袁世凱和朱爾典在北京直接交涉。6月13日，袁世凱提出內(nèi)外藏劃界方案，關(guān)于內(nèi)藏界線，主張自東經(jīng)86°、北緯36°起循昆侖山脈東行至白康普陀嶺；南行循阿美烏頃嶺向東南斜行至打箭爐，近北緯34°西折至巴塘之寧?kù)o山；沿金沙江南下，向西南斜行門工，復(fù)沿怒江下游，上至當(dāng)拉嶺；西行至東經(jīng)86°、北緯36°即昆侖山麓止。關(guān)于外藏界線，應(yīng)自門工起，沿怒江下游，上至當(dāng)拉嶺，北行至東經(jīng)86°、北緯36°即昆侖山麓止，此線以西為外藏自治范圍之地。但朱爾典認(rèn)為這個(gè)方案與“西姆拉草約”所劃內(nèi)外藏界線相差甚遠(yuǎn)，不予承認(rèn)。6月25日，朱爾典照會(huì)北京政府，再次威脅中國(guó)：“除非該協(xié)約于本月底前簽字，本政府將自由地單獨(dú)與西藏簽約。在此情況下，中國(guó)當(dāng)然將失去所有三方協(xié)約內(nèi)載的特權(quán)與利益，包括對(duì)它的宗主權(quán)的承認(rèn)。駐藏大臣之返藏亦將無(wú)限期推遲。本政府并將盡其所能協(xié)助西藏抵抗中國(guó)侵略?！贝撕?，中方雖然在劃界問(wèn)題上又作了若干讓步，但由于英方頑固堅(jiān)持“西姆拉草約”原案，致使談判毫無(wú)進(jìn)展。
7月2日，英方代表通知中方代表將于次日簽約，除重復(fù)以前的威脅外，為了誘使中方簽約，他還故弄玄虛地告訴陳貽范：“明日會(huì)議有圖兩份：一為舊圖，一將昆侖山以北之境，劃歸中國(guó)……不再有內(nèi)藏之名，如中、英、藏三面簽押，則簽此新圖。如僅英、藏兩方簽押，則簽四月二十七日之圖?！?31)陳則奉命拒簽。7月3日，英、藏代表私行簽訂了所謂的《西姆拉條約》。陳貽范當(dāng)即嚴(yán)正聲明：“凡英藏本日或他日所簽之約，或類似之文件，中國(guó)政府一概不能承認(rèn)?！?32)7月6日，北京政府又照會(huì)朱爾典，并通過(guò)中國(guó)駐英公使劉玉麟向英國(guó)政府聲明：“中國(guó)政府不能擅讓領(lǐng)土，致不能同意簽押，并不能承認(rèn)中國(guó)未經(jīng)承諾之英藏所簽之約或類似之文牘。”(33)
所謂的《西姆拉條約》正文共11款，基本上類同于3月11日的英國(guó)“調(diào)停約稿”,另附交換文書七款及聲明一件。交換文書一面承認(rèn)西藏為中國(guó)領(lǐng)土，達(dá)賴?yán)镉芍袊?guó)政府冊(cè)封；另一方面又規(guī)定外藏官員由西藏當(dāng)局任免，外藏不派代表出席中國(guó)國(guó)會(huì)及其類似機(jī)關(guān)，使西藏實(shí)際上居于“獨(dú)立”地位。其聲明書則認(rèn)定：“只要中國(guó)拒絕在上述條約簽字，中國(guó)將被排除享受由于該條約所生的一切權(quán)利。”(34)《西姆拉條約》雖由英藏雙方簽署，但中國(guó)政府從未承認(rèn)，西藏當(dāng)局作為中國(guó)的地方政府，也根本無(wú)權(quán)與外國(guó)私自訂約。因此，《西姆拉條約》完全是非法的，對(duì)中國(guó)沒(méi)有任何約束力。相反，卻作為英國(guó)侵略中國(guó)，陰謀分裂中國(guó)的鐵證載于史冊(cè)。
西姆拉會(huì)議期間，英、藏代表還于7月3日簽訂了新的《印藏通商章程》,內(nèi)容包括英國(guó)可在西藏全境租賃土地、興修建筑、自由貿(mào)易、架設(shè)電線、會(huì)同審判等11條。這個(gè)章程未經(jīng)中國(guó)政府認(rèn)可，其根據(jù)又是非法的《西姆拉條約》,因此同樣不具有法律效力。西姆拉會(huì)議從未討論過(guò)中印邊界問(wèn)題，但同年3月24、 25日，英國(guó)代表麥克馬洪與西藏代表夏札在德里用秘密換文的方式，劃定了西藏東南與印度的邊界線即所謂的“麥克馬洪線”,將西藏東南門隅、洛隅、察隅地區(qū)約九萬(wàn)余平方公里的土地劃入了印度。當(dāng)時(shí)北京政府即不知此事，當(dāng)然也無(wú)須承認(rèn)，以后的歷屆中國(guó)政府也從未予以承認(rèn)，因而這是一條完全非法的無(wú)效的邊界線。
西姆拉會(huì)議由于中國(guó)政府拒絕在條約上簽字而收?qǐng)?。此后，中英西藏交涉一度停頓。1915年5月，中日“二十一條”交涉結(jié)案，袁世凱為了盡快實(shí)現(xiàn)帝制，換取列強(qiáng)的支持，便想了結(jié)中英西藏?cái)R案。6月，他命外交部與英國(guó)駐華公使重起交涉。28日，外交部參事顧維鈞與朱爾典晤談，中方要求將西藏為中國(guó)領(lǐng)土及中國(guó)在西藏自治區(qū)域有宗主權(quán)列入條約正文，中國(guó)可同意將察木多劃入西藏自治區(qū)，現(xiàn)駐中國(guó)軍隊(duì)年內(nèi)撤退，察木多、江孜、扎什倫布、亞?wèn)|、噶大克開為商埠，中國(guó)設(shè)佐理員，其職位及護(hù)衛(wèi)隊(duì)與英國(guó)商務(wù)委員會(huì)同。英方則認(rèn)為《西姆拉條約》雖可略改，全題不可另議。為此，袁世凱命外交部提出了最后讓步案，主要內(nèi)容是：打箭爐、巴塘、裹塘各土司所屬土地歸四川省治理；察木多、八宿、類鳥齋各呼圖克圖及三十九族土司所屬土地劃入外藏；昆侖山以南、當(dāng)拉嶺、三十九族察木多德格土司以北，及青海南部之地劃入內(nèi)藏，內(nèi)藏改名康藏；云南、新疆省界依如舊約等。但英方接此方案后，一直未予答復(fù)。此后由于袁世凱帝制自為，全國(guó)政局再起動(dòng)蕩，西藏問(wèn)題遂長(zhǎng)期成為懸案。