中美關(guān)系始終是國民黨外交的重心所在，戰(zhàn)后尤其如此。美國與中國除了因為馬歇爾使華以及美國介入中國國內(nèi)政治斗爭而發(fā)生的密切的政治關(guān)系之外，經(jīng)濟關(guān)系也是戰(zhàn)后中美關(guān)系的一個重要內(nèi)容，其中尤以中美商約的談判占據(jù)著戰(zhàn)后中國對美外交的重要地位。
在舊有不平等條約體系下，外商在華經(jīng)濟活動受到一系列特殊的保護，與華商相比處于優(yōu)勢地位。1943年中美、中英新約簽訂后，由不平等條約體系保護的舊有經(jīng)濟規(guī)范取消了，如何界定中外之間新的經(jīng)濟關(guān)系，成為一個亟待解決的問題，中美商約談判就是在這樣的大背景下展開的。它又是中國與外國間談判的第一個新商業(yè)條約，因而不僅對于中美兩國，而且對于中國與其他國家間的經(jīng)濟關(guān)系，都具有重要的影響。正因為如此，中美商約談判引起了中美兩國政府和工商企業(yè)家的廣泛關(guān)注。
還在抗戰(zhàn)結(jié)束之前，美國政府和工商界已經(jīng)在為中美商約談判進行準備。有四百家成員參加的美國中美工商業(yè)協(xié)進會(其中包括不少美國著名工商企業(yè)),代表美國工商界提出了對中美商約談判的意見，主要目標是：“幫助為兩國間的貿(mào)易和美國在華投資建立一個健全的法律基礎(chǔ)，并為雙向貿(mào)易最大限度的發(fā)展提供一切實際的幫助?！?sup>[1]由于過去特權(quán)帶來的好處，他們?nèi)匀幌Ｍ谛聴l約中保持某種特權(quán)。在中美工商業(yè)協(xié)進會向國務院提交的意見中要求：“戰(zhàn)前美國在華實業(yè)因遵循美國法律、服從美國法庭而得到好處，人們合乎情理地相信，這種狀況將繼續(xù)下去，如果發(fā)生什么轉(zhuǎn)變，將會規(guī)定一個過渡時期，其間將繼續(xù)享受美國法律帶來的好處?！?sup>[2]不僅是美國工商界要求中國市場的開放，甚至連美國軍方亦認為，蔣介石為美國的政治經(jīng)濟支持應當付出的代價是，保證美國的特殊經(jīng)濟利益，將中國經(jīng)濟置于美國的完全指導之下^[3]。美國國務院正是在這樣的基礎(chǔ)上草擬了條約草案，在新商約框架中，將舊有特權(quán)盡可能保持下來。
根據(jù)中美新約的規(guī)定，新商約的談判將在戰(zhàn)爭結(jié)束六個月后開始。不等戰(zhàn)爭結(jié)束，1945年4月2日，美國方面已將一個長達五十八頁的商約草案交給中國外交部。外交部召集經(jīng)濟、財政、交通、內(nèi)政、教育、司法行政等部和地政署及中央宣傳部對美方草案進行了詳盡研究，認為美方約文“范圍之廣，內(nèi)容之詳，為以往美國對外商約所未有”,而且此約“不但對于中美今后合作關(guān)系重大，且將為我國與其他各國商約之范本”,因此各部均提出了若干意見，其中最大的異議集中在美方要求的給予締約雙方公司、社團以國民待遇與“無條件和無限制”的最惠國待遇問題上^[4]。雖然這樣的待遇是給予雙方國民的，但是中美兩國之間經(jīng)濟發(fā)展的巨大差異，使中國國民實際上無法享受此種待遇，而且美國是聯(lián)邦制國家，各州都有保護自己利益的特別規(guī)定，外國國民在美國所能享受的國民待遇只限于聯(lián)邦法律的范圍內(nèi)，這對于中國極為不利，最惠國待遇則有被他國援用之擔憂，因此中國有關(guān)部門均反對不加限制地給予美國公司、社團以國民待遇與“無條件和無限制”的最惠國待遇。美方草案的另一個突出問題是，關(guān)于在華美國公司法律地位的規(guī)定與中國正在討論中的新《公司法》不符。擬議中的新《公司法》規(guī)定，公司的法律地位采取屬地原則，無論由誰經(jīng)營，凡本部設在中國領(lǐng)土內(nèi)的公司為中國公司，反之即為外國公司，這樣許多在華營業(yè)多年的美資公司(如著名的上海電力公司等),由于他們的本部不在國外，不能算外國公司^[5]。美國對此反應強烈，他們在商約草案中極力要求中方接受美國對于公司法律地位的解釋，即公司的法律地位決定于其注冊地，這樣許多在華營業(yè)的美國公司，雖然本部設在中國，但因其在美國注冊仍可算美國公司。
美方草案提出之后，在美方催促下，中美雙方首先在美國進行了非正式會談，主要是中方要求了解美方草案中若干規(guī)定和措辭的確切含義。日本投降后，美國實業(yè)家急于返回中國，中美工商業(yè)協(xié)進會及其下屬公司發(fā)起了聲勢浩大的向戰(zhàn)后中國市場進軍的運動，協(xié)進會及美國各大工商業(yè)企業(yè)代表紛紛來華，準備在戰(zhàn)后中國市場上大顯身手。美國政府和企業(yè)家雄心勃勃地要把19世紀末美國提出門戶開放政策時對中國市場的高度期望變成現(xiàn)實，把中國潛在的龐大市場變成能為美國實業(yè)家?guī)碓丛床粩嗟呢S厚利潤的市場。因此，美方催促中方盡快開始正式談判。美國商人提出，如果中國不同意開始談判，則美國應停止對中國的貸款和援助^[6]。馬歇爾受命來華后，美國又將中美商約談判與馬氏的使命聯(lián)系起來。1946年1月17日，美國國務院將財政部的急電轉(zhuǎn)致馬歇爾，其中轉(zhuǎn)述了由國務院、財政部和商務部等部門代表組成、負責協(xié)調(diào)美國對外經(jīng)濟政策、監(jiān)管對外貸款的國際貨幣財政問題委員會的意見，將立即談判商約作為美國給予中國貸款的條件之一，同時還要考慮中國在下列問題上的態(tài)度：1.中國商業(yè)政策的非歧視性質(zhì)；2.并非旨在發(fā)展自給自足經(jīng)濟的合理的關(guān)稅政策；3.為外國在華公司創(chuàng)造與在其他商業(yè)國家相似的條件；4.在最惠國待遇基礎(chǔ)上使外國公司進入各種實業(yè)領(lǐng)域；5.擴展私人貿(mào)易和私人企業(yè)經(jīng)營的領(lǐng)域；6.無損中外企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展計劃，等等。上述種種條件多數(shù)與商約談判有關(guān)，質(zhì)言之，談不成美國滿意的商約，國民政府就很難得到貸款。這實際是在談判中加入了新的因素，即國民政府從美國獲得財政援助及馬歇爾在調(diào)處中對國民政府的支持，依賴于談判的進展，這對于已經(jīng)因為經(jīng)濟發(fā)展不平衡而在談判中處于弱勢的國民政府又加一重新的壓力，而且這樣的壓力，對于正在極力爭取美國支持以削平對手統(tǒng)一中國的國民政府幾乎是難以抗拒的。商約談判的過程充分反映了雙方的這種不平等性，美國政府與工商界一直密切合作，最大限度地保證美商利益，而國民政府因為擔心外界對條約的負面反映，一直保持了談判的秘密性，工商界不得與聞，只能在條約簽訂后，接受既成事實。
在美國的壓力下，1946年2月5日，關(guān)于中美商約的談判在重慶開始舉行，中方首席代表是外交部條約司司長王化成，美方首席代表是美國駐華參贊施麥斯。雙方以美方提出的草案為基礎(chǔ)，進行了艱難的談判。中方首先聲明：1.為中美友好全面合作起見，“我們已對貴方所有建議均加以最優(yōu)惠的考慮，并盡可能立即按原有形式接受美方條款”;2.中方不僅要考慮本約，而且還必須聯(lián)系與其他國家的關(guān)系；3.中國與美國經(jīng)濟發(fā)展水平不同，因而并非所有條款在實際運用上雙方都有同樣的好處；4.中方的對案勿讓第三方知道。美方強調(diào)，美方方案是談判的基礎(chǔ)，因為此方案注意到了最近國際經(jīng)濟關(guān)系的發(fā)展，“是作為一項統(tǒng)一的計劃而設計的，因此它的有關(guān)內(nèi)容須放在與這一整個計劃的關(guān)系中考慮”^[7]。
有關(guān)中美商約談判的討價還價實際集中在三個主要分歧點上。中國首先在公司法律地位問題上向美方作出了重大讓步。3月中旬，國防最高委員會審議新《公司法》,專門委員會主任委員徐堪提出取消外國公司需在本國“營業(yè)”的規(guī)定，遭到委員們一致反對。但主管當局深知，“就兩國經(jīng)濟相需情形而論，我所賴于美者急，而美所求于我者緩，故研議本約自應權(quán)衡國家整個需要，就全面之利害著想，庶不致因小失大”^[8]。換句話說，中美雙方在商約談判中地位的不平等，是自始即由主客觀條件所決定的。因此在主管當局堅持下，3月23日，立法院還是通過了修改后的《公司法》,在公司定義上接受了美國的要求，這在國民政府立法史上是沒有先例的。著名經(jīng)濟學家馬寅初指出：“外國人不應干涉我國的內(nèi)政，更不應干涉我們的立法。中國的立法應當是為了中國人民的利益，可是我們的政府不重視人民的意見，而重視美國的利益，只知道如何便利美國，而不顧老百姓的利益，這不是中國的經(jīng)濟，而是美國的經(jīng)濟?！?sup>[9]
關(guān)于國民待遇問題，美方堅持如果沒有該項規(guī)定，外商在華經(jīng)濟活動將受到中國地方法律的限制，但閉口不提美國聯(lián)邦法與州法律的差別。美國要求美商在華享受國民待遇，而華商在美國只能享受他州待遇，這顯然不公平，但在美方壓力下，中方同意給予美國公司、社團國民待遇，并同意公司范圍包括金融業(yè)(中方以前一直反對金融業(yè)享受國民待遇),但加上“除締約彼方法律另有規(guī)定外”,同時接受了美國的“它州待遇”。關(guān)于“無條件和無限制”的最惠國待遇問題，雙方于此費時最多，中方堅決反對“無條件和無限制”字樣，因為這將開一個供他國援引的不利先例。由于中方表示“我國在事實上已采用無條件最惠國待遇，但為避免輿論反對及他國援例要求，故不愿列入條約，美方人員以我立場堅定，經(jīng)請示國務院終于讓步，同意將本款中無條件最惠國待遇一句刪去”^[10]。談判從重慶到南京，歷時半年，至8月底談成了初稿。
11月4日，中國外交部長王世杰、外交部條約司司長王化成和美國駐華大使司徒雷登、使館參贊施麥斯在南京簽訂了《中美友好通商航海條約》。條約內(nèi)容十分廣泛，林林總總，計有三十條之多，各條中又有若干款，但其主要內(nèi)容可以概括為兩項：1.締約雙方國民在下列各方面彼此享有國民待遇，即在彼方領(lǐng)土全境內(nèi)居住、旅行，從事經(jīng)商、制造、加工、金融、科學、教育、宗教及慈善事業(yè)，購置動產(chǎn)，進出口商品內(nèi)地稅的征收，商品的銷售、分配，在彼此領(lǐng)土內(nèi)所制造商品的出口關(guān)稅；2.締約雙方在下列各方面彼此享有最惠國待遇(即所謂“不低于任何第三國國民、法人及團體所享有之待遇”),即進口關(guān)稅、采礦、內(nèi)河及沿海行船與通商、購置不動產(chǎn)^[11]。
中美商約是中國廢除不平等條約體系之后，和外國簽訂的第一個商約。該條約的內(nèi)容十分廣泛，不僅限于條約名稱所指的通商航海，還涉及政治、文化、教育、宗教乃至軍事等各個方面。如同艾奇遜所稱，它“為美中兩國的關(guān)系提供了一個全面的法律框架”^[12]。與舊有不平等條約不同，這個條約的大多數(shù)條文規(guī)定對于雙方都是平等的，互惠的^[13]?？紤]到中國近代訂立的那么多單方面優(yōu)惠的不平等條約，該約條文的平等互惠內(nèi)容當然具有一定的意義。然而，在廢除了舊的不平等條約的片面最惠國待遇和外僑特權(quán)之后，是否只要規(guī)定了互惠的最惠國待遇和國民待遇就是平等呢？其中的關(guān)鍵在于，美國是最發(fā)達的經(jīng)濟大國，而中國還是一個極不發(fā)達國家，互惠平等對于兩個經(jīng)濟發(fā)展差別極大的國家的意義顯然是不一樣的，美國可以充分享受的優(yōu)惠，中國由于經(jīng)濟發(fā)展程度所限，根本不可能享受，因此條約簽訂之后，中國各界反應最為強烈的，就是這種形式上的平等而實質(zhì)上的不平等。中美商約公布之后，除了國民黨的《中央日報》發(fā)文認為，“只要這個條約在原則上是平等的，便無非議的余地”外^[14],幾乎沒有得到中國社會各界和輿論的支持。知識界稱其為單惠條約，沿海大城市工商界人士多數(shù)反對或不無疑問，而內(nèi)地工商界則一致反對。《大公報》認為：“在實質(zhì)上，我們覺得它幾乎是一個新的不平等條約”;“中國當年的不平等條約中的最惠國條款，是片面的，現(xiàn)在則是雙方的，自然是平等的了。但事實上中國的國力太差，于是所有的互惠都變成了單惠?！袊@樣的大開門，是完全符合了美國的‘門戶開放’政策。美國的高度工業(yè)品大量涌來，美國的高度生產(chǎn)力與高度生活力都大量擁來，試想想，我們的工業(yè)將如何建設？我們的經(jīng)濟將成何形狀？我們?nèi)嗣竦纳顚⑻幒尉秤?？我們是弱國窮國，我們不怪美國，只是驚異我們的政府為什么竟不為本國的工業(yè)、經(jīng)濟與人民生活謀一些保護？”^[15]中共更是抨擊中美商約“乃不平等條約廢除后首度簽訂的最不平等條約”,譴責國民黨借此約“不但將獲得前次所談五萬萬元借款，而且將獲得更大更多的借款與投資，以便加強統(tǒng)治與擴大內(nèi)戰(zhàn)”^[16] 。
面對外界對中美商約的強烈批評，主持中美商約談判的王世杰承認，“因中美經(jīng)濟狀況不同，所謂互惠實際上仍易成為片面之惠，故對若干問題，中國不能不采取若干保留之態(tài)度。然為鼓勵美國對華投資以助我工業(yè)發(fā)展起見，勢不能不給予美國人民及公司以必要之保障”^[17]。為了緩和這種批評，外交部條約司司長王化成于11月28日發(fā)表聲明：“總觀各界批評，最著重之點，僉以中美兩國國力不同，我國不能根據(jù)條約而享受與美國同樣之平等互惠利益，對于此點，我方于談判中，無時不予以細密之注意?！彼J為條約對于中國的實際情況亦給予了考慮，在九個方面中國作了保留。如國民待遇在“法律另有規(guī)定時，則不適用”;關(guān)于版權(quán)，中國人翻譯美國著作不受任何限制；對關(guān)稅自主和進出口的決定權(quán)毫無影響；關(guān)于船舶航行范圍，“其權(quán)操之在己”,“我方對沿海貿(mào)易及內(nèi)河航行權(quán)之必要保留，由本國國民享有一點，向所堅持”。他強調(diào)“所謂最惠國待遇，實即為與第三國之平等待遇，此為我國歷年來在外交上所力爭之原則。我既不愿在美華僑遭受低于其他國家國民所受之待遇，則我當亦不應對在華之美僑予以不平等待遇”^[18]。
評價中美商約，不能僅僅從經(jīng)濟意義考量，它的談判過程和政治背景也是不應忽視的重要一面。在條約談判過程中，中美雙方處于不平等的地位，中方始終承受著某種有形和無形的壓力，有些是美方公開強加的，有些是中方可以感覺到的。而條約談判的政治背景，加劇了雙方的這種不平等性。戰(zhàn)后中美關(guān)系的兩個顯著特點是：中國經(jīng)濟的恢復有賴于美國的援助，國民政府需要美國的支持對付其對手中共并確立其在國內(nèi)的獨尊地位?？梢哉f，中美雙方都充分認識到自己在談判中的不利和有利、劣勢與優(yōu)勢地位，唯其如此，美國才敢于對中國有關(guān)立法過程進行干預；國民黨才不顧內(nèi)外的強烈反對，不惜以損害國內(nèi)工商業(yè)界利益為代價遷就美國，以換取美國的支持。為免節(jié)外生枝，條約簽訂后，11月6日，國防最高委員會批準了條約，9日立法院表決通過條約，這樣在條約簽訂后的一周內(nèi)，國民政府已經(jīng)完成了全部批準手續(xù)。
頗具諷刺意味的是，就在中國各界對中美商約強烈反對之際，被中國人認為占了便宜的美國人對這個條約仍不滿意，這其中除了兩國經(jīng)濟文化環(huán)境帶來的差別外，確實也存在對于國際經(jīng)濟規(guī)則的不同理解^[19]。比如內(nèi)河航運問題，在美國人看來，中國關(guān)于航運的規(guī)定，采取了相背于普遍國際慣例的極端民族主義立場，即所有外籍貨輪均不得載貨駛往非指定?？诘闹袊诎丁＿@樣就使外籍貨輪不能進入上海以遠的長江，而只能在上海卸貨，再經(jīng)轉(zhuǎn)運至長江上游港口，如重要的商業(yè)中心漢口。結(jié)果，貨物在中國水域內(nèi)的轉(zhuǎn)運費遠高于其應花費數(shù)字，而且上海轉(zhuǎn)運中的種種程序，使它成為阻礙中國內(nèi)地極需貨物的瓶頸^[20]。再如知識產(chǎn)權(quán)問題，在國人看來似乎并不那么重要，而在極端重視知識產(chǎn)權(quán)并以此作為出口創(chuàng)匯大宗產(chǎn)品之一的美國人眼中，條約對中國作了重要讓步。美國人希望的是無條件和無限制的自由貿(mào)易以及國民待遇，因此，直到1948年11月，美國國會才批準了該條約，30日，中美雙方在南京交換了批準書。此時國民黨政府已在內(nèi)戰(zhàn)中全面失利，條約對美國人的意義已經(jīng)很小了。
在戰(zhàn)后最初兩年間，中美之間還簽訂了一系列條約和協(xié)定，如《關(guān)于美國駐華軍事顧問團之協(xié)定》(1946年4月29日)、《中美空中運輸協(xié)定》(1946年12月20日)、《關(guān)于美國武裝部隊駐扎中國領(lǐng)土之換文》(1947年9月3日)、《關(guān)于美國救濟援助中國人民之協(xié)定》(1947年10月27日)、《中美在華教育基金協(xié)定》(又稱《中美文化協(xié)定》,1947年11月10日)等。通過這些條約、協(xié)定和換文，將美國與國民政府之間的特殊關(guān)系進一步固定下來，保障了美國在中國政治、經(jīng)濟、軍事、文化等各方面的具有絕對優(yōu)勢的排他性的特殊地位。單就中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系而言，1936年，中國自美進口及對美出口貨值分別占中國進出口貿(mào)易的19.6%和26.4%;而到1946年，這兩個數(shù)字為57.2%和38.7%^[21],僅此一項，即可見美國在中國對外關(guān)系中所占的特殊重要地位。