1914年初的財政局面，基本上尚未改觀，1913年10月5日簽訂的中法實業(yè)借款一億法郎，要到1914年2月以后才能發(fā)行債票。新歷年關，熊希齡靠中法實業(yè)銀行于1913年12月30日提供的二百萬元墊款勉強度過。舊歷年關接著降臨，原擬的二三百萬元墊款，中法銀行臨時變卦，不肯交付。雖然各省解款有一百十萬元，五國銀行團通融了短期墊款一百萬元，但短缺尚多。而歷來作為財政挹注的京奉、京漢兩路收入，“交通部聲稱，將以供給支付借款本利及保險費之用，不肯通融”^[1]。熊希齡內閣由于難度年關而倒臺，袁世凱直接經(jīng)管財政事務。
當時，大借款只剩尾數(shù)，是年用于軍政開支的部分僅為八百六十萬四千零七十五元。雖然達成了幾筆外債，可以挪作軍政用費，但為數(shù)無多。其中，中法實業(yè)借款一億法郎，挪作政費部分為四千二百萬法郎(約合一千六百五十三萬五千余元)。1月21日簽訂了欽渝鐵路借款條約，財政部獲得了三千二百十一萬五千五百法郎墊款，實收二千九百五十九萬三千法郎(約合一千二百八十六萬六千余元)。4月間海軍部達成了第三次奧國借款五十萬英鎊，用以購買軍火，實收十九萬二千一百三十六英鎊(約合二百十一萬二千余元)。上述外債收入總計約為四千零十一萬七千余元。此外，為了清還以蘇路作抵的太倉洋行借款(南京臨時政府所借),于2月14日向中英公司借款三十七萬五千英鎊，以債還債。1913年12月31日，駐英公使劉玉麟與比利時證券銀行簽訂的借款條約，未經(jīng)財政部批準，允許比行發(fā)售民國元年八厘軍需公債票，一則損失太大，二則招致銀行團的抗議。為了結束這筆債務^[2],1914年8月7日遂向狄思銀行借款四十萬英鎊。1913年10月間，由熊希齡和德、英、法三國銀行代表開始舉行的一千萬英鎊幣制借款的談判，幾經(jīng)周折，未能達成協(xié)議。一直拖到歐戰(zhàn)爆發(fā)，歐洲金融市場吃緊，談判不得不宣告終止。中國政府從歐洲市場上獲得資金的希望也就破滅了。
由于外債靠不住，袁世凱直接掌管財政后，力圖從國內籌措財政費用，“誓不復借外債”^[3]。于是，一方面整頓舊稅，推行新稅，以期增加收入，一方面實行減政，壓縮軍政費用。
在增加收入方面，首先將常關稅收劃歸中央，加強了中央的直接收入。自1913年底起，各省舉辦驗契以及印花稅、煙酒牌照稅，契稅增收、煙酒稅增收等作為中央?？?，直解中央。當時，因剛剛開辦，沒有具體數(shù)目規(guī)定，但其中驗契收入頗豐。
其次，在財政會議上，核實了各省收支實數(shù)，命各省將收支盈余解歸中央。袁世凱在批復“財政部呈酌擬各省認解洋賠各款及京餉處分條例，請準施行一案”時，強調說：“環(huán)視各省秩序大定，財力漸充，所有以前應解京餉、洋賠各款，除向鹽關兩項撥解之數(shù)外，自應如數(shù)照解?！?sup>[4]根據(jù)民國三年度概算，核定各省解款總數(shù)為二千九百七十三萬七千零十三元^[5]。
第三，強向交通部籌款。交通部經(jīng)管的鐵路系統(tǒng)，是當時最重要的國家資本主義企業(yè)。據(jù)葉恭綽說：“自項城聽某某之言，強迫接濟政費”^[6],于是，責成該部每月籌撥五十萬元，“一俟庫款稍裕，再由財政部如數(shù)籌還”^[7]。
第四，籌辦內國公債。1914年3月間增設籌辦公債所，印刷民國元年六厘公債票，預備發(fā)行。但民元六厘公債期限長達三十五年之久，難以發(fā)行。故債票僅印刷二千萬元，“酌發(fā)各處抵付欠款約四百余萬元，并按期認付利息外，并未實在發(fā)售”^[8]。至歐戰(zhàn)爆發(fā)，遂于1914年8月3日發(fā)布《民國三年內國公債條例》,總額一千六百萬元，九四折，六厘息，十二年還清。由于發(fā)息還本比較可靠，用途較廣，期限較短，而資產階級也支持袁世凱“維持治安，鞏固邦基”^[9],因而發(fā)行順利，增額甚多。于是至年底又增加發(fā)行額八百萬元。1914年10月又成立新華儲蓄銀行，發(fā)行有獎儲蓄票一千萬元。
此外，鹽稅經(jīng)整頓后，收入不斷增加。只有關稅一項自歐戰(zhàn)后收數(shù)下降，影響了財政收入。
1914年上半年，袁世凱政府因為有各地解款、驗契和常關收入，及銀行團撥還鹽稅余款，月收漸達七百萬元以上，財政情況開始好轉。1914年1—6月間，各省收入國稅達六千六百零三萬七千零四十八元^[10]。1914年下半年雖因歐戰(zhàn)，關稅減少，影響到鹽稅余款的撥還，但袁世凱政府于1914年7月間，“主計局復核民三預算，以恢復宣三舊額為標準”^[11],一再通電各省整頓，規(guī)復稅率，增加收入，節(jié)省政費，接濟中央，因此各省解款比較踴躍。再加上公債收入足以應付支出的需要，賠洋各款也得以償清。據(jù)《申報》記載，除鹽關兩稅外，7月—11月五個月國稅收入總計達四千四百六十八萬六千五百四十八元^[12]。據(jù)不完全資料統(tǒng)計，1914年中央收入列表如下：
1914年中央收入各款表　　　　　　　　　單位：元

款　目	收入數(shù)
撥還鹽款	31,304,818[13]
常關稅	6,201,661[14]
各省解款	14,000,000[15]
驗　　　契	17,000,000[16]
印花稅	450,000[17]
煙酒牌照稅	400,000[18]
契稅增收	2,458,910[19]
交通部撥款	6,000,000[20]
官產收入	5,000,000[21]
民三公債	20,424,321[22]
民元公債	4,000,000
外　　　債	40,117,000
合　　　計	147,356,710

袁世凱直接經(jīng)管財政后，對支出親自核定和分配，并將北洋軍隊分布到南方就地籌餉，這使中央軍政費用得以減縮下來。1914年3月，袁“批軍費定三百萬元，政費二百二十萬元……是月軍費僅支銀二百九十九萬余元，較原請之數(shù)實減五十七萬余元；政費僅支銀二百九十萬余元，較原請之數(shù)實減六十五萬余元。全年約略推算，可減銀一千二百余萬元”^[23]。但內外債支出費用巨大，民三概算近一萬萬元。瑞記借款等到期款項，到年底因無力償還，不得不簽訂延期償付合同。此外，平定白朗暴動的臨時支出，也十分可觀。據(jù)估計，自1914年1月1日到6月15日共支軍餉九百余萬元，其中，中央四百余萬，陜西二百余萬，鄂、豫一百余萬，甘、川一百余萬^[24]。
由于歐戰(zhàn)和自然災害的影響，1914至1915年收入沒有達到預定的目標。而支出方面，各省軍費沒有完全核減下來，中央“各部出款，列數(shù)過少，迨實支時間有超過原數(shù)者”^[25]?？偲饋砜?，財政形勢大體上穩(wěn)定了下來。
即使如此，財政形勢仍然不容樂觀。1914年底，財政部就民四(1915)財政進行概算，不敷達五千萬元以上。袁世凱令在京謁見的湖北將軍段芝貴“回鄂后，趕緊籌款撥解，以濟急需”^[26]。國務卿徐世昌等致函各省將軍、巡按使，要求各省“凡有可興之利，可籌之款，不辭勞怨，不拘文法，并進兼營，切實舉辦”^[27]。1915年1月3日，徐等又恐“函到稍遲”,復致電各省，指出：“財政部編訂四年概算，應支項下，計長期外債共銀元一萬二千四十七萬三千八百余元，短期內外債必須應付之款共一千九百三十三萬九千余元，分期應付之款一千六百四十四萬余元，中央概算應支八千三百三十四萬九千余元，總共二萬三千九百六十萬零二千八百余元，核計四年歲入可指抵之款約一萬四千七百四十萬元。待整頓增加之款，驗契、稅契、煙酒、牧畜、印花等稅及變賣官產約共三千九百萬元，總共一萬八千六百四十萬元。出入相抵，約不敷銀五千三百二十萬零二千八百余元。來日大難，殊深焦灼”,要求各省“將籌辦情形電復”^[28]。
各省奉命之后，紛紛提出籌劃增加收入的辦法，盡力搜括。中央政府則于1915年4月1日公布《四年內國公債條例》,募債二千四百萬元，至1915年9月如數(shù)募足。
由于財政收入和支出的分配、核算都是按歷年制進行的，于是，中央政府離開預算，與各省重新商定中央解款和中央專款的數(shù)額。各省共認解款二千一百七十八萬元，?？钜磺О税倬攀巳f九千六百六十四元^[29]。
1915年5月28日，袁世凱批準了《中央解款考成條例》,嚴加獎懲，因此各省解款比較積極。隨著財政形勢的好轉，袁世凱在1915年7月6日發(fā)布的申令中說：“自上年春間，誓不復借外債以供消耗，迭由財政部督飭經(jīng)征官吏整頓舊稅，推行新稅，近來頗有起色，外債得以支付，國中秩序亦勉可保持，危亡之憂，庶幾獲免。人民愛國程度日高，踴躍輸將，深堪嘉尚?！?sup>[30]事實上，1915年的收支也確實比較平衡，歲入實收銀元一億三千零六十七萬八千一百二十七元，支出銀元一億三千九百零三萬六千四百五十四元^[31]。財政赤字不大，可以不依靠外債而獲得財政自給了。
袁世凱的財政措施雖然取得了如許成績，使他沾沾自喜，但實際上財政緊張的局面并未根本改善，更說不上充裕。中央和各省的財政方針，只能是勉強維持局面，政費開支只能壓縮在近乎無所作為的水平。雖然教育經(jīng)費未便大事核減，但資產階級所迫切希望的振興實業(yè)的經(jīng)費卻無從籌措。
而且，袁世凱政府的苛捐雜稅，不但增加了人民的負擔，還嚴重地阻礙了商品的流通，引起了資產階級和其他階層的強烈不滿。各地一再發(fā)生爭論甚至沖突，如廣東反對賭餉，上海反對加賦，廣東、湖北、上海等地反對印花稅的苛征，以及南北各地頻頻發(fā)生抗捐抗稅的風潮。結果，“搜括之效績，除稍加少額入款外，則為商民對于國家觀念增加極高之冷度而已”^[32]。袁政府的信用正在迅速墮落。而袁世凱毫無自知之明，其帝制自為的活動，對財政更增加了新的巨大壓力。1915年12月底，財政部匆匆將民國五年度預算交代行立法院通過，袁世凱即于1916年1月1日予以公布。根據(jù)民五預算，中央解款增加到四千二百三十萬余元，中央?？钸_六千四百六十二萬余元。這些沉重的負擔，促使人民對袁世凱政府愈加不滿。