“好人政府”本系第一次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)之后，在吳佩孚支持下，由鼓吹“好人政府主義”的王寵惠等人組織的一屆民國(guó)內(nèi)閣。由于直系軍閥內(nèi)部的斗爭(zhēng)，僅“浮”起七十二天即告“沉沒”,“好人”們成為了封建軍人們的犧牲品，同時(shí)也再次證明：資產(chǎn)階級(jí)改良主義在半殖民地半封建的中國(guó)根本行不通。
第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，戰(zhàn)時(shí)無暇東顧的英、美等列強(qiáng)勢(shì)力重返中國(guó)，英日、美日在中國(guó)的爭(zhēng)奪趨于尖銳。為了打破日本獨(dú)占中國(guó)市場(chǎng)的格局，1921年11月至次年2月，美國(guó)操縱召開了華盛頓會(huì)議，簽訂了《九國(guó)公約》。在所謂“尊重中國(guó)之主權(quán)與獨(dú)立及領(lǐng)土與行政完整”的名義下，規(guī)定了各國(guó)在華“機(jī)會(huì)均等”和“門戶開放”的原則，實(shí)際上造成了帝國(guó)主義列強(qiáng)協(xié)同侵略、共同支配中國(guó)的局面。在帝國(guó)主義的支持下，北洋軍閥的有力派系也加緊了相互間的爭(zhēng)奪，戰(zhàn)爭(zhēng)連年不斷，使中國(guó)政局陷入了極度的混亂。1920年7月，直皖戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，結(jié)果皖系兵敗，段祺瑞政府倒臺(tái)。1922年4月，直奉兩系軍閥為爭(zhēng)奪北京中央政府的控制權(quán)而兵戎相見，結(jié)果奉系張作霖被打回了東北，形成了“直系即中央”的政治格局。
但直系軍閥內(nèi)部早就不是統(tǒng)一的。至曹錕時(shí)代的直系中又分出保派(曹錕，常駐保定)和洛派(吳佩孚，常駐洛陽);保派中又有保派和津派之分，而洛派中也有馮玉祥派和孫傳芳派之別；此外，還有依附于直系的寧派(江蘇督軍齊燮元)。因派別之間的利益不同，政治主張也常不一致。但就軍事實(shí)力而論，當(dāng)時(shí)最強(qiáng)者為吳佩孚。
1922年5月10日，直系戰(zhàn)勝奉系后，吳佩孚從天津回到保定，參加“恢復(fù)法統(tǒng)”會(huì)議。曹錕左右主張實(shí)行政變，趕走徐世昌，以便曹錕立即上臺(tái)當(dāng)總統(tǒng)；吳佩孚則主張采取“恢復(fù)法統(tǒng)”的辦法先統(tǒng)一中國(guó)，然后利用國(guó)會(huì)選舉曹錕為總統(tǒng)。是時(shí)，中國(guó)北有徐世昌、南有孫中山兩個(gè)總統(tǒng)，為將其二人一同去掉，吳佩孚乃想出“法統(tǒng)重光”、“恢復(fù)法統(tǒng)”的辦法，即恢復(fù)1916年的舊國(guó)會(huì)。如此，南北兩個(gè)總統(tǒng)均為非法，都應(yīng)下臺(tái)；再抬出黎元洪來過渡，然后創(chuàng)造條件，選舉曹錕為名正言順的總統(tǒng)。他還對(duì)曹錕表示：“生我者父母，用我者曹使，茍有二心，神明殛之?！庇谑堑玫搅瞬苠K的同意，暫從“子玉之計(jì)”。
國(guó)人對(duì)這一期間各派軍閥的頻繁開戰(zhàn)，爭(zhēng)斗不已，社會(huì)混亂早已極為不滿。各方面的代表人物或政黨為改變這種局面，紛紛提出各自不同的政治主張，希圖為中國(guó)的出路開出“療救的藥方”。在丁文江的倡議下，胡適、高一涵、王寵惠、羅文干、朱經(jīng)農(nóng)、張慰慈、王征等自命為“有職業(yè)而不靠政治吃飯”的人也結(jié)成團(tuán)體，研究政治，討論社會(huì)，并于1922年的5月7日創(chuàng)辦了《努力》周報(bào)。在他們這些主張改良主義的英美派留學(xué)生看來，曾反對(duì)安福系親日賣國(guó)，五四運(yùn)動(dòng)時(shí)支持過學(xué)生運(yùn)動(dòng)的吳佩孚有別于其他軍閥，是可以扭轉(zhuǎn)時(shí)局的人。因此寄希望于通過吳佩孚的努力，實(shí)現(xiàn)南北統(tǒng)一，在北京組成一個(gè)有“好人”參政的政府。這樣，便可以用和平的方法改變中國(guó)分裂的政治現(xiàn)狀，由大亂走向大治。正是基于這種考慮，胡適撰寫了《我們的政治主張》一文。寫作中他覺得“此文頗可用為一個(gè)公開的宣言”,便于5月11日夜脫稿時(shí)，“打電話與守常(即李大釗)商議，定明日在蔡先生(即蔡元培)家會(huì)議，邀幾個(gè)‘好人’加入”。結(jié)果大家對(duì)文稿“略有討論，修改了幾處”,便都同意列名①。5月14日，蔡元培、王寵惠、羅文干、湯爾和、陶行知、王伯秋、梁漱溟、陶孟和、朱經(jīng)農(nóng)、張慰慈、高一涵、徐寶璜、王征、丁文江、胡適等十六人(其中多為北京大學(xué)教員)聯(lián)合署名的《我們的政治主張》一文，在《努力》周報(bào)第二期上正式發(fā)表，公開提出了“好人政府主義”的主張。
胡適等人指出：“我們以為現(xiàn)在不談?wù)蝿t已，若談?wù)危瑧?yīng)該有一個(gè)切實(shí)的、明了的、人人都能了解的目標(biāo)。我們以為國(guó)內(nèi)的優(yōu)秀分子，無論他們理想中的政治組織是什么(全民政治主義也罷，基爾特社會(huì)主義也罷，無政府主義也罷),現(xiàn)在都應(yīng)該平心降格地公議‘好政府’一個(gè)目標(biāo)，作為現(xiàn)在改革中國(guó)政治的最低限度的要求。我們應(yīng)該同心協(xié)力的拿這個(gè)共同目標(biāo)來向國(guó)中的惡勢(shì)力作戰(zhàn)”。所謂的“好政府”,一方面“要有正當(dāng)?shù)臋C(jī)關(guān)可以監(jiān)督防止一切營(yíng)私舞弊的不法官吏”;另一方面要“充分運(yùn)用政治的機(jī)關(guān)為社會(huì)全體謀充分的福利”,“充分容納個(gè)人的自由，愛護(hù)個(gè)性的發(fā)展”。為此，他們提出政治改革的三項(xiàng)基本要求，即“憲政的政府”、“公開的政府”和“有計(jì)劃的政府”。
關(guān)于政治改革的具體主張，胡適等人提出以下六項(xiàng)：(一)早日召開南北和平會(huì)議；(二)以舊國(guó)會(huì)、制定憲法等項(xiàng)為南北議和的條件； (三)裁兵； (四)裁官； (五)改良選舉制度；(六)公開財(cái)政。這些主張如何實(shí)現(xiàn)呢？他們認(rèn)為：“中國(guó)所以敗壞到這步田地，雖然有種種原因，但‘好人自命清高’確是一個(gè)重要的原因?！币虼?，“今日政治改革的第一步在于好人要有奮斗的精神，凡是社會(huì)上的優(yōu)秀分子，應(yīng)該為自衛(wèi)計(jì)，為社會(huì)國(guó)家計(jì)，出來和惡勢(shì)力奮斗”,由這樣的“好人”組成“好政府”。他們還指出：民國(guó)初年的新氣象是由于“國(guó)中優(yōu)秀分子加入政治運(yùn)動(dòng)的效果”,而民國(guó)五六年以來“國(guó)家破產(chǎn)丟臉到這般田地”,是因?yàn)椤昂萌诵涫挚粗痹斐傻?，故此?hào)召“好人現(xiàn)在可以起來了！”
胡適等人把中國(guó)政局?jǐn)牡脑驓w之為“好人自命清高”,不肯出來當(dāng)政；把解決問題的出路放在“好人”掌權(quán)、制定憲法、恢復(fù)國(guó)會(huì)和裁兵、裁官等方面，表現(xiàn)出在政治上的幼稚。其實(shí)質(zhì)是在不觸動(dòng)封建軍閥政權(quán)前提下的一種改良，是資產(chǎn)階級(jí)改良派軟弱的政治要求。
胡適等人的好人政府主義，對(duì)于玩弄“恢復(fù)法統(tǒng)”騙局的直系軍閥來說是大有用處的，正好被其用來裝飾門面。果然，《我們的政治主張》發(fā)表后，曹、吳“恢復(fù)法統(tǒng)”的步伐明顯加快。5月15日，長(zhǎng)江上游總司令孫傳芳率部下通電響應(yīng)吳佩孚的呼吁，稱“南北統(tǒng)一之破裂，既以法律問題為后防，統(tǒng)一之歸束，即當(dāng)以恢復(fù)法統(tǒng)為捷徑，應(yīng)請(qǐng)黎黃陂復(fù)位，召集六年舊國(guó)會(huì)，速制憲法，共選副座”。19日，曹錕、吳佩孚與直系各督聯(lián)名通電，征求民意。24日，民六國(guó)會(huì)參議院議員王家襄等26人，眾議院議員吳景濂等42人在天津舉行臨時(shí)會(huì)議，而后通電全國(guó)，依法自行集會(huì)。28日，曹錕、吳佩孚復(fù)電贊成恢復(fù)舊國(guó)會(huì)。孫傳芳立即呼應(yīng)，明確提出請(qǐng)南北兩總統(tǒng)同時(shí)退位。翌日，江蘇督軍齊燮元徑自打電報(bào)給徐世昌，促其下野。在直系咄咄逼人的攻勢(shì)下，徐世昌無奈于5月31日通電表態(tài)：“斡旋運(yùn)數(shù)，挽濟(jì)危亡，本系鄙人初戀。鄙人力不能群賢協(xié)謀以成其意，更屬求之而不得之舉。一有合宜辦法，便當(dāng)束身而退，決無希戀?！?br>1922年6月1日，以王家襄、吳景濂等為首的一百五十余名民六國(guó)會(huì)議員在天津開會(huì)，通電全國(guó)，即日行使職權(quán)，取消南北兩政府，另組合法政府。翌日，徐世昌宣布辭職，下令由國(guó)務(wù)院攝行職務(wù)。曹錕、吳佩孚領(lǐng)銜聯(lián)合十省區(qū)的督軍、省長(zhǎng)，通電“恭迎我黎元洪大總統(tǒng)依法復(fù)職”。初時(shí)，黎元洪尚半推半就，表示“倘無統(tǒng)一及裁兵之保證，決不貿(mào)然復(fù)職”。章太炎亦從上海致函，勸其“杜門高枕，偃仰三月，以待時(shí)之歲”,告誡他謹(jǐn)慎從事，免受曹、吳的耍弄。吳佩孚則通過金永炎告之：“時(shí)機(jī)稍縱即逝，此時(shí)若再討價(jià)還價(jià)，即我亦無能為力?！崩柚車恼鸵舶侔銘Z恿。在此情況下，黎元洪乃于6月11日發(fā)表通電：“先行入都，暫行大總統(tǒng)職權(quán)，維持秩序，候國(guó)會(huì)開會(huì)，聽候解決。”稍后，孫中山亦在陳炯明的逼迫下離粵赴滬，南北總統(tǒng)問題宣告解決，曹、吳之目的初步實(shí)現(xiàn)。6月13日，黎元洪下令撤銷1917年6月的解散國(guó)會(huì)令。同時(shí)，在津的民六國(guó)會(huì)議員移北京集會(huì)。6月16日，參眾兩院呈達(dá)大總統(tǒng)，聲明本年8月1日繼續(xù)開會(huì)。陳炯明發(fā)動(dòng)叛亂后，護(hù)法議員也離粵赴滬，組“法統(tǒng)維持會(huì)”留滬，另有部分議員主張赴京集會(huì)并陸續(xù)北上。故北京國(guó)會(huì)得有半數(shù)議員報(bào)到，遂如期正式開會(huì)，繼續(xù)第一屆國(guó)會(huì)第二次常會(huì)，是為舊國(guó)會(huì)的第二次恢復(fù)。一時(shí)之間，仿佛中華民國(guó)真的又“法統(tǒng)重光”了。
其實(shí)，中華民國(guó)的政權(quán)掌握在封建軍閥手中，又焉能會(huì)有資產(chǎn)階級(jí)屬性的“法統(tǒng)重光”。曹錕要恢復(fù)法統(tǒng)，目的全在于自己當(dāng)總統(tǒng)，這本是吳佩孚所贊同的。但吳的考慮是要利用法統(tǒng)做工具，先統(tǒng)一南方，再擁曹上臺(tái)；而曹則以取得總統(tǒng)為惟一目標(biāo)，南方的統(tǒng)一與否置于其次。彼此的意圖未免有緩急之別，各自的左右也隨這分為兩派，從而使津保派和洛派間的界限愈見清晰。
黎元洪入京就職后，局勢(shì)并不穩(wěn)定。督廢不了，兵裁不成，內(nèi)閣卻似走馬燈般地變換。黎復(fù)位之初，想以伍廷芳為國(guó)務(wù)總理，因直系反對(duì)，暫命顏惠慶署理國(guó)務(wù)總理組織內(nèi)閣。由于所定閣員大多不肯出任，一月后又請(qǐng)王寵惠代理。8月，國(guó)會(huì)開會(huì)后，黎元洪請(qǐng)?zhí)平B儀組閣，仍為吳佩孚所不容，反提出與孫中山接近的王寵惠組閣的主張。吳佩孚認(rèn)為，由好人政府主義的鼓吹者出面組閣，再容納幾個(gè)“好人”入閣，既可裝璜門面，撈取政治資本，又能通過親信控制內(nèi)閣，且還可以利用王寵惠，結(jié)好孫中山，達(dá)到打擊黎元洪、張作霖和段祺瑞等人的目的。黎元洪手無兵權(quán)，只得聽從吳佩孚擺布。經(jīng)過一番周折，解除了唐內(nèi)閣。9月19日，王寵惠在吳佩孚的支持下出任國(guó)務(wù)總理并正式組閣，成員如下：
外交總長(zhǎng) 顧維鈞 財(cái)政總長(zhǎng) 羅文干 司法總長(zhǎng) 徐謙 教育總長(zhǎng) 湯爾和 內(nèi)務(wù)總長(zhǎng) 孫丹林 海軍總長(zhǎng) 李鼎新 陸軍總長(zhǎng) 張紹曾 交通總長(zhǎng) 高洪恩 農(nóng)商總長(zhǎng) 高凌霨
以上閣員之中，吳佩孚的嫡系多居要職，故有“洛派內(nèi)閣”之稱；又因王寵惠、湯爾和、羅文干均署名《我們的政治主張》一文，系鼓吹“好人政府主義”的“好人”,且與顧維鈞皆為亦學(xué)亦仕的英美派人物，不屬于國(guó)內(nèi)派，故又有人稱這屆內(nèi)閣為“好人內(nèi)閣”或“好人政府”。而事實(shí)上，王寵惠等“好人”和“好人政府”都不過是吳佩孚掌中的工具。
吳佩孚牽制內(nèi)閣，令曹錕十分不悅；加之“好人政府”傾向吳佩孚，向洛派提供的軍費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過保派，更使矛盾激化，倒閣運(yùn)動(dòng)隨之興起。先是保派的王承斌、齊燮元、田中玉等人在曹錕的指使下聯(lián)名反吳，稍后又有旨在倒閣的“羅案”發(fā)生，“好人政府”剎時(shí)內(nèi)便處于風(fēng)雨飄搖之中。11月18日，受保派慫恿的眾議院議長(zhǎng)吳景濂和副議長(zhǎng)張伯烈借口財(cái)政總長(zhǎng)羅文干在簽訂奧國(guó)借款展期合同時(shí)有受賄之事，要求黎元洪將其逮捕，送交地方檢察廳審辦。是謂“羅案”。
羅文干本系清末留英學(xué)生，獲有牛津大學(xué)碩士學(xué)位，經(jīng)王寵惠邀請(qǐng)入閣主政。接印時(shí)，北京政府“財(cái)政涸竭”、“庫(kù)空如洗”,已到了羅掘具窮的地步。為解燃眉之急，羅文干自認(rèn)為有吳佩孚的支持，乃孤注一擲，簽訂了奧國(guó)借款展期合同。內(nèi)閣可從中得到60萬元，以10萬元充中央政務(wù)費(fèi)，50萬元平分給津、保、洛派。為免節(jié)外生枝，采取了不交國(guó)會(huì)討論和不經(jīng)總理批準(zhǔn)的快捷辦法簽字。此舉不僅令曹錕惱火，同時(shí)也引起了國(guó)會(huì)的不滿，故有“羅案”之發(fā)生?？蓱z一介書生羅文干，不知不覺中陷入曹、吳失歡、直系分裂的政治漩渦，成了封建軍閥的犧牲品。
11月19日，府院召開聯(lián)席會(huì)議，眾閣員感喟總統(tǒng)違法，黎也答應(yīng)放人并擬令交法院辦理。但吳景濂、張伯烈又率多名議員阻止黎元洪署印。20日，吳佩孚電責(zé)黎元洪非法捕羅，“政事荒謬離奇，實(shí)所少見，羅案手續(xù)殊屬不成事體”③。曹錕立即反擊，于23日發(fā)表通電，“歷數(shù)羅文干私簽承認(rèn)粵債合同罪狀，為國(guó)會(huì)揚(yáng)聲援，務(wù)請(qǐng)將羅案徹底查辦治罪，以為賣國(guó)者戒！”④曹錕之電實(shí)屬一箭雙雕，一面可以見好國(guó)會(huì)，為今后謀選總統(tǒng)做準(zhǔn)備；一面又可以改組內(nèi)閣，以便乘勢(shì)將其私人推出組閣，并將閣中內(nèi)務(wù)、財(cái)政、交通等重要部門攫為己有。此電一出，早已不滿吳氏專權(quán)的直系諸將群起通電，紛紛表示了背吳擁曹的明確態(tài)度。諸如齊燮元、張錫元、蔡成勛、杜錫珪、熊炳奇、蕭耀南、馮玉祥等，甚至連吳素來倚重的把兄弟張福來也表示“只知服從大帥(指曹錕),擁護(hù)大帥而不知其他”。直系津保派與洛派裂痕顯形。
團(tuán)結(jié)直系，利用法統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，本是吳佩孚的“宏愿”。而今“羅案”發(fā)生，直系內(nèi)訌，大局破壞，竟致眾叛親離。在此形勢(shì)下，吳佩孚只得讓步，于24日通電表示對(duì)“羅案”毫無成見，對(duì)曹錕始終服從，對(duì)元首始終擁護(hù)。王寵惠的“好人內(nèi)閣”失去了軍人吳佩孚的支持，頓時(shí)失去了靠山，立即垮臺(tái)。11月25日，王寵惠宣布辭職。29日，汪大燮署理閣務(wù)?！昂萌苏眱H存七十余天即告夭折。
“好人內(nèi)閣”的垮臺(tái)，標(biāo)志著好人政府主義的徹底破產(chǎn)；而“好人政府”的浮沉，則充分證明在封建軍閥的統(tǒng)治之下，任何改良主義都只能是不切實(shí)際的幻想。