國(guó)會(huì)戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地給袁世凱戴上正式大總統(tǒng)的桂冠以后，原以為可以專心制定憲法，把袁氏的權(quán)力約束在法律的范圍之內(nèi)，使國(guó)家走上憲政的軌道。但抱獨(dú)裁主義的袁世凱，根本不喜歡任何民意機(jī)關(guān)或法律對(duì)他的權(quán)力加以限制，所以一當(dāng)上正式大總統(tǒng)，他就覺(jué)得沒(méi)有必要再來(lái)掩飾對(duì)國(guó)會(huì)的憎惡了，并立刻以“增修約法”為借口，向國(guó)會(huì)發(fā)動(dòng)進(jìn)攻。
在制憲問(wèn)題上，國(guó)會(huì)步履艱難。早在北京參議院時(shí)代，各黨派就開(kāi)始蘊(yùn)釀制定憲法。1913年2月，國(guó)民黨、統(tǒng)一黨、共和黨及民主黨等四大黨的議員十八人，組成憲法討論會(huì)，由共和黨的汪榮寶和國(guó)民黨的易宗夔擔(dān)任干事，定期交換意見(jiàn)，磋商國(guó)家根本大法的原則和內(nèi)容。當(dāng)時(shí)，袁世凱的法律顧問(wèn)有賀長(zhǎng)雄和古德諾對(duì)制憲問(wèn)題橫加干涉，都極力鼓吹“采用總統(tǒng)制的新憲法”,擴(kuò)張大總統(tǒng)的權(quán)力。袁世凱也屢次抱怨《臨時(shí)約法》對(duì)他限制過(guò)多，并下令成立了一個(gè)由北洋官僚、政客組成的憲法研究會(huì)，任命楊度、馬良為正副會(huì)長(zhǎng)，作為政府編纂憲法的機(jī)關(guān)，以此與憲法討論會(huì)對(duì)抗。同年7月，國(guó)會(huì)組成憲法起草委員會(huì)以后，憲法討論會(huì)便自行解散，但政府的憲法研究會(huì)依然進(jìn)行活動(dòng)，并粗暴地干涉國(guó)會(huì)起草憲法的工作。
8月19日，當(dāng)國(guó)會(huì)憲法起草委員會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)，袁世凱派官員將憲法研究會(huì)制定的“憲法大綱草案”提交憲法起草委員會(huì)。大綱共二十四條，主旨在于擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力，如“大總統(tǒng)有任命國(guó)務(wù)員及駐外公使之權(quán)，無(wú)得議會(huì)同意之必要”,“大總統(tǒng)得參議院同意，有眾議院解散權(quán)”,等等。此項(xiàng)草案引起憲法起草委員的激烈反對(duì)，認(rèn)為政府無(wú)權(quán)干預(yù)憲法起草工作，并將袁派來(lái)的官員驅(qū)逐出會(huì)場(chǎng)。于是，袁世凱和憲法起草委員會(huì)之間的沖突開(kāi)始趨于表面化。10月中旬，憲法起草委員會(huì)制定的憲法草案脫稿，共十章一百十三條。與《臨時(shí)約法》比較，草案雖然明顯地?cái)U(kuò)大了總統(tǒng)的權(quán)限，對(duì)袁世凱讓步很多，但是仍含有責(zé)任內(nèi)閣的精神，沒(méi)有滿足袁氏強(qiáng)烈的獨(dú)裁欲望；尤其對(duì)他事先要求的兩條，即任命國(guó)務(wù)員不必經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)和總統(tǒng)有權(quán)解散眾議院，均未采納。
10月16日，即國(guó)會(huì)選舉總統(tǒng)后的第十天，袁世凱故意無(wú)視《天壇憲法草案》的存在，向國(guó)會(huì)提出“增修約法案”。他說(shuō)：“本大總統(tǒng)證以二十閱月之經(jīng)驗(yàn)，凡從約法上所生障礙，均有種種事實(shí)可憑。竊謂正式政府之所以別于臨時(shí)政府者，非第有一正式之大總統(tǒng)，遂可為中華民國(guó)國(guó)際上之美觀而已也；必其政治刷新，確有以饜足吾民之望，而后可以收拾亂極思治之人心。顧政治能刷新與否，必自增修約法始。蓋約法上行政首長(zhǎng)之職任不完，則事實(shí)上總攬政務(wù)之統(tǒng)一無(wú)望。故本大總統(tǒng)之愚以為臨時(shí)約法第四章關(guān)于大總統(tǒng)職權(quán)各規(guī)定適用于臨時(shí)大總統(tǒng)已覺(jué)得有種種困難，若再適用于正式總統(tǒng)，則其困難將益甚。茍此種種之困難，其痛苦僅及于本大總統(tǒng)之一人一身，又何難以補(bǔ)苴彌縫之術(shù)相與周旋。無(wú)如我國(guó)民喁喁望治之殷，且各挾其生命財(cái)產(chǎn)之重，以求保障于藐躬。本大總統(tǒng)一人一身之受束縛于約法，直不啻胥吾四萬(wàn)萬(wàn)同胞之生命財(cái)產(chǎn)之重同受束縛于約法。本大總統(tǒng)無(wú)狀，尸位以至今日，萬(wàn)萬(wàn)不敢再博維持約法之虛名，致我國(guó)民哀哀無(wú)告者，且身受施行約法之實(shí)禍。”他要求國(guó)會(huì)“從速議決見(jiàn)復(fù)”^[1]。他還提出應(yīng)行修正的具體條款為：大總統(tǒng)有權(quán)制定官制官規(guī)、任命文武官吏、宣戰(zhàn)媾和及締結(jié)條約等，均無(wú)須經(jīng)國(guó)會(huì)同意；在國(guó)會(huì)閉幕期間，大總統(tǒng)有權(quán)制定與法律有同等效力之教令及臨時(shí)財(cái)政處分權(quán)等。
時(shí)隔一天，即10月18日，袁世凱又向國(guó)會(huì)提出咨文，指責(zé)國(guó)會(huì)10月4日公布的《大總統(tǒng)選舉法》侵犯了他的法令公布權(quán)。他說(shuō)：“本月四日憲法會(huì)議議決大總統(tǒng)選舉法案，來(lái)咨雖僅止聲明議決宣布，并公決送登政府公報(bào)等語(yǔ)，顯與《臨時(shí)約法》及《國(guó)會(huì)組織法》規(guī)定不符。然以目前大局情形而論，內(nèi)憂外患紛至沓來(lái)，友邦承認(rèn)問(wèn)題又率以正式總統(tǒng)之選舉能否舉行為斷。是以接準(zhǔn)來(lái)咨，未便過(guò)以《臨時(shí)約法》及《國(guó)會(huì)組織法》相繩，因即查照來(lái)咨，命國(guó)務(wù)院飭局照登。惟此項(xiàng)咨達(dá)飭登之辦法，既與約法上之國(guó)家立法程序大相違反，若長(zhǎng)此緘默不言，不惟使民國(guó)議會(huì)蒙破壞約法之嫌，亦恐令全國(guó)國(guó)民啟弁髦約法之漸，此則本大總統(tǒng)于憲法會(huì)議之來(lái)咨，認(rèn)為于現(xiàn)行法律及立法先例俱有不宜，不敢不掬誠(chéng)以相告者也?！苯又岢觯骸盁o(wú)論此次議定之大總統(tǒng)選舉法案或?qū)?lái)議定之憲法案，斷無(wú)不經(jīng)大總統(tǒng)公布，而遽可以施行之理?！?sup>[2]這就是說(shuō)：如不經(jīng)他批準(zhǔn)，不僅他所依以當(dāng)選總統(tǒng)的《大總統(tǒng)選舉法》無(wú)效，即將完成的憲法他也拒絕承認(rèn)。
這時(shí)國(guó)會(huì)正在討論憲法草案，認(rèn)為沒(méi)有必要再修改約法，并且因憲法草案尚未通過(guò)，公布權(quán)問(wèn)題也無(wú)必要馬上答復(fù)。同時(shí)，國(guó)民黨和進(jìn)步黨的一些議員看到袁世凱咄咄逼人的咨文，深感局勢(shì)嚴(yán)重，制憲工作前途未卜。為了表示制憲的決心，他們便聯(lián)合起來(lái)于10月18日組成民憲黨。該黨以“保障共和、擁護(hù)憲政”為宣旨，公開(kāi)聲明：“對(duì)于國(guó)家負(fù)忠誠(chéng)之義務(wù)，有搖撼吾民主國(guó)體者，必竭力以維持之，保護(hù)之?！?sup>[3]其領(lǐng)導(dǎo)人是原國(guó)民黨人張耀曾、谷鐘秀、湯漪、鍾才宏、楊永泰，和原進(jìn)步黨人丁世嶧、藍(lán)公武、劉崇佑、李國(guó)珍、汪彭年等。因此，國(guó)會(huì)里一時(shí)形成國(guó)民黨和民憲黨聯(lián)合，與進(jìn)步黨和公民黨抗衡的局面。而且前者稍占優(yōu)勢(shì)，基本上控制了國(guó)會(huì)的制憲工作。進(jìn)步黨人梁?jiǎn)⒊?、湯化龍等雖然賣力地瓦解國(guó)民黨在國(guó)會(huì)的勢(shì)力，極力用“開(kāi)明專制”的謬論蠱惑人心，支持袁世凱擴(kuò)張權(quán)力的主張，但是他們始終未能左右國(guó)會(huì)制憲工作，所以袁世凱不得不親自出馬橫加干涉。國(guó)民黨和民憲黨攜手與袁世凱斗爭(zhēng)的唯一結(jié)果，是加快了袁氏摧毀國(guó)民黨和國(guó)會(huì)的步伐。
鑒于國(guó)會(huì)無(wú)意對(duì)制憲方針作出重大改變，袁世凱便進(jìn)一步挑釁。10月24日，當(dāng)憲法起草委員會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)，他派遣施愚、顧鰲、黎淵、方樞、饒孟任、程樹(shù)德、孔昭焱、余棨昌等八人為政府委員，突然出席。他們說(shuō)是“奉總統(tǒng)令，來(lái)會(huì)陳述意見(jiàn)”,并宣布袁氏咨文，要求此后開(kāi)會(huì)都要事先通知國(guó)務(wù)院，“以便該委員等隨時(shí)出席陳述”。憲法起草委員會(huì)屢經(jīng)摧殘，有的被殺害，有的被迫逃離北京。當(dāng)時(shí)，每次開(kāi)會(huì)出席議員不過(guò)四十余人，但國(guó)民黨和民憲黨籍議員仍占多數(shù)。他們?nèi)云髨D控制立法權(quán)，建立法制的國(guó)家，以維持民國(guó)以來(lái)的政治局面。所以他們當(dāng)即拒絕八“欽差”出席，并指出按會(huì)章規(guī)定，“除兩院議員外，其他機(jī)關(guān)人員不但不能出席，即旁聽(tīng)亦不可”。
袁世凱聞?dòng)崳瑦佬叱膳?，指?zé)“國(guó)會(huì)專制”,并決心用暴力手段對(duì)付國(guó)民黨和國(guó)會(huì)。25日，他公開(kāi)通電各省都督、民政長(zhǎng)，要他們對(duì)《天壇憲法草案》逐條研究，“于電到五日內(nèi)迅速條陳電復(fù)，以憑采擇”,并煽動(dòng)說(shuō)：“制定憲法，關(guān)系民國(guó)存亡”,“乃國(guó)民黨人破壞居多，始則托名政黨，為虎作倀，危害國(guó)家，顛覆政府，事實(shí)俱在，無(wú)可諱言。此次憲法起草委員會(huì)，該黨議員居其多數(shù)，聞其所擬憲法草案，妨害國(guó)家者甚多……綜其流弊，將使行政一部?jī)H為國(guó)會(huì)所屬品，直是消滅行政獨(dú)立之權(quán)。近來(lái)各省議員掣肘行政，已成習(xí)慣，倘再令照國(guó)會(huì)專制辦法，將盡天下之文武官吏皆附屬于百十議員之下，是無(wú)政府也！”又說(shuō)：“此次草案既有人主持于前，自必有人構(gòu)成于后，設(shè)非借此以遂其破壞傾覆之謀，何至國(guó)事民情，夢(mèng)夢(mèng)若是！證諸人民心理既不謂然，即各國(guó)法律家亦多訾駁。本大總統(tǒng)忝受托付之重，堅(jiān)持保國(guó)救民之宗旨，確見(jiàn)及此等違背共和政體之憲法，影響于國(guó)家治亂興亡者極大，何敢緘默而不言?！髟撐奈溟L(zhǎng)官，同為國(guó)民一分子，且各負(fù)保衛(wèi)治安之責(zé)，對(duì)于國(guó)家根本大法，利害與共，亦未便知而不言。”^[4]
此電發(fā)出后，各省都督、民政長(zhǎng)等都心領(lǐng)神會(huì)，紛紛復(fù)電響應(yīng)。10月28日，直隸馮國(guó)璋和劉若曾通電說(shuō)：國(guó)民黨人的“破壞行為，未得志于南方，今又肆毒憲法”;“得志于南方，糜爛一時(shí)，肆毒憲法，永遠(yuǎn)受害”。因此要求對(duì)憲法草案“關(guān)于行政各條，務(wù)宜殫心研究，詳加修改”^[5]。次日，浙江朱瑞和屈映光通電要求修改憲法，擴(kuò)充政府權(quán)力。他們說(shuō)：“吾國(guó)現(xiàn)狀非有強(qiáng)有力之政府，必不足以振興內(nèi)治，抵御外侮。欲有強(qiáng)有力之政府，則斷不可使行政權(quán)橫受國(guó)會(huì)束縛?！?sup>[6]河南張鎮(zhèn)芳通電列舉了憲法草案的所謂“謬點(diǎn)”后，說(shuō)憲法起草委員會(huì)“欲蹈專制君主之喜怒用事”,“竟敢訂此暴民專制之憲法”,要求將國(guó)會(huì)中“凡在國(guó)民黨籍者概行開(kāi)除，或即另行改造，布告各省，嚴(yán)行取締，停止國(guó)民黨人被選舉權(quán)”^[7]。湖南湯薌銘通電說(shuō)：“以行政一部為國(guó)會(huì)附屬品，必致國(guó)亡種滅。”他要求袁世凱毅然獨(dú)斷，解散國(guó)會(huì)，“切實(shí)搜捕亂黨，以斷根株，庶幾海宇澄清，治安可保，否則禍變相尋，將有不忍言者”^[8]。10月31日，張勛通電指責(zé)憲法草案“謬點(diǎn)甚多，摘不勝摘”,只有立即宣布作廢，并解散國(guó)會(huì)。最后他表示“勛雖不才，誅鋤叛逆，以身捍國(guó)，雖冒萬(wàn)死所不辭焉”^[9]。此外，廣東龍濟(jì)光、江西李純、廣西陸榮廷、云南唐繼堯、貴州劉顯世及湖北黎元洪等都通電附和，幾天之內(nèi)即有數(shù)十通，都以修改或取消憲法草案作引言，肆意詆毀國(guó)民黨和國(guó)會(huì)憲法起草委員會(huì)，而且大都主張立即解散國(guó)民黨，取消國(guó)民黨籍議員資格。有的則干脆主張解散國(guó)會(huì)和憲法起草委員會(huì)，而由袁世凱“察納眾言”,另定“中華民國(guó)萬(wàn)世不易之憲法”。
在一陣輿論攻勢(shì)之后，袁世凱便借口查獲李烈鈞與國(guó)民黨議員徐秀鈞等往來(lái)密電，于11月4日悍然下令解散國(guó)民黨，取消國(guó)民黨議員資格。他說(shuō)：“此次內(nèi)戰(zhàn)，該國(guó)民黨本部與該國(guó)民黨議員潛相構(gòu)扇”,“亂國(guó)殘民，于斯為極”,并飭令北京地區(qū)警備司令和京師警察廳立即追繳國(guó)民黨籍議員證書(shū)、證章。當(dāng)天，有軍警數(shù)百人包圍國(guó)民黨本部，次日又包圍國(guó)會(huì)，不僅將當(dāng)時(shí)國(guó)民黨籍議員證書(shū)、證章全部沒(méi)收，而且將已經(jīng)宣布脫離國(guó)民黨而改入他黨或“曾通電反對(duì)贛亂者”,也一律追繳。兩天之內(nèi)共追繳議員證書(shū)四百三十多件，超過(guò)國(guó)會(huì)議員總數(shù)之半。國(guó)會(huì)從此不足法定開(kāi)會(huì)人數(shù)，只得停會(huì)。
為了掩飾解散國(guó)民黨的不法行動(dòng)，袁世凱于當(dāng)天還發(fā)布了一個(gè)冗長(zhǎng)的告示，肆意歪曲二次革命的過(guò)程和意義，把民國(guó)以來(lái)堅(jiān)持反對(duì)袁氏獨(dú)裁，努力維持民主共和制度的國(guó)民黨人，誣蔑為“稱兵構(gòu)禍之暴徒”,而他則是“為救國(guó)救民起見(jiàn)，不得已而依照國(guó)家法律用兵定亂”。他說(shuō)：“本大總統(tǒng)何能寬容少數(shù)亂徒，置四萬(wàn)萬(wàn)人利害于不顧，不得已始有解散該黨之令。”^[10]
國(guó)會(huì)危機(jī)，引起非國(guó)民黨籍議員的普遍憂慮和恐慌。11月6日，進(jìn)步黨集會(huì)討論時(shí)局，湯化龍報(bào)告國(guó)民黨被解散的經(jīng)過(guò)。他說(shuō)：“民國(guó)成立，憲法尚未制定，此事之發(fā)生，對(duì)政黨而言固為不幸，而影響于兩院、關(guān)系國(guó)家前途至大。”他勸告進(jìn)步黨議員說(shuō)：仍要積極進(jìn)行，以維持大局，“萬(wàn)不可以感情用事，飄然引去，置國(guó)事于不顧”^[11]。經(jīng)過(guò)討論，許多人都希望設(shè)法維持國(guó)會(huì)，要求袁世凱保留業(yè)已脫離國(guó)民黨籍的議員，使國(guó)會(huì)能有開(kāi)會(huì)的必要人數(shù)。次日，兩院議員開(kāi)聯(lián)合會(huì)，贊同進(jìn)步黨的主張。王家襄和湯化龍兩議長(zhǎng)晉見(jiàn)袁世凱，代表國(guó)會(huì)議員提出要求。袁世凱表示此事關(guān)系頗大，政府需要調(diào)查之后，才能決定。此后，袁氏提交國(guó)務(wù)院解決，國(guó)務(wù)院答以調(diào)查困難，無(wú)法辦理。于是，國(guó)會(huì)便只有取消一途了。
11月10日，憲法起草委員會(huì)因不足法定人數(shù)，乃自行解散，《天壇憲法草案》也隨之流產(chǎn)。12日袁世凱又發(fā)布命令，除廣東、江西、湖南等省議會(huì)因附和“亂黨”已經(jīng)解散外，其他各省議會(huì)，凡國(guó)民黨籍議員一律取消資格。黎元洪不僅通電贊成“對(duì)國(guó)民黨省議員一律追繳證書(shū)證章”,而且要求“對(duì)各縣國(guó)民黨籍議員，亦應(yīng)一體辦理”^[12]。從此，全國(guó)各級(jí)議會(huì)皆陷于停頓狀態(tài)。
11月上旬，國(guó)會(huì)殘余的議員迭次集會(huì)，相顧沮喪，均以不足法定人數(shù)，不能議事。王家襄和湯化龍便于14日聯(lián)名宣布停發(fā)議事日程。對(duì)于袁世凱摧殘國(guó)會(huì)的行徑，社會(huì)輿論普遍不滿。11月17日和12月3日，眾議院議員一百九十四人和參議員六十一人聯(lián)名分別向袁政府提出質(zhì)問(wèn)。眾議院議員氣憤地指出：“民國(guó)不能一日無(wú)國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)議員不能由政府取消，此世界共和國(guó)通義，立憲政治之大經(jīng)也?！薄爸劣谧防U證書(shū)證章，直以命令取消議員，細(xì)按約法，大總統(tǒng)無(wú)此特權(quán)。不識(shí)政府毅然出此，根據(jù)何種法律？”又說(shuō)：“查議員中有早脫該黨黨籍改入他黨，或素稱穩(wěn)健曾通電反對(duì)贛亂者，亦一同取消。政府確為懲治內(nèi)亂嫌疑耶，則應(yīng)檢查證據(jù)，分別提交法院審判，不得以概括辦法，良莠不分，致令國(guó)會(huì)人數(shù)不足，使不蒙解散之名，而受解散之實(shí)也?！弊詈筚|(zhì)問(wèn)究竟政府方針如何？“對(duì)于民國(guó)是否有國(guó)會(huì)之必要，對(duì)于國(guó)會(huì)是否以法律為正當(dāng)之解決？”^[13]早在這年夏天，梁?jiǎn)⒊讯啻紊蠒?shū)袁世凱，建議他實(shí)行所謂“開(kāi)明專制”,依靠進(jìn)步黨人的支持，控制和利用國(guó)會(huì)，鞏固北洋派的統(tǒng)治地位。在梁氏看來(lái)，國(guó)會(huì)和政黨雖然只是形式，但決非無(wú)足輕重。他曾勸袁說(shuō)：“古之成大業(yè)者，挾天子以令諸侯，今欲戡亂圖治，惟當(dāng)挾國(guó)會(huì)以號(hào)召天下，名正言順，然后所向莫與敵也。”^[14]而今國(guó)會(huì)危如朝露，梁?jiǎn)⒊蛷堝辣阆群髸x見(jiàn)袁世凱，詢問(wèn)善后辦法。袁說(shuō)，這是他為挽救國(guó)家危亡，減輕國(guó)民痛苦，不得已而采取的一種權(quán)宜之計(jì)，并無(wú)意根本取消國(guó)會(huì)。事后，他又發(fā)表了一份“維持國(guó)會(huì)意見(jiàn)書(shū)”,說(shuō)要簡(jiǎn)化議員選舉手續(xù)，盡快補(bǔ)選議員。
袁世凱一面對(duì)進(jìn)步黨人敷衍搪塞，一面以政府不能無(wú)咨詢機(jī)關(guān)為理由，于11月26日下令組織政治會(huì)議。
政治會(huì)議由中央和各省官吏所派代表組成，其中每省派二人，蒙藏兩地區(qū)各派八人，總統(tǒng)派八人，國(guó)務(wù)總理派二人，每部派一人，共計(jì)八十人。所派代表大部分是清末官僚，如袁世凱所指派的代表為李經(jīng)羲、梁敦彥、樊增祥、寶熙、趙惟熙、馬良、楊度等人，后又增派楊士琦和饒漢祥兩人。由于李經(jīng)羲在清末曾任云貴總督，地位最高，袁世凱就指定他為議長(zhǎng)，派張國(guó)淦為副議長(zhǎng)，顧鰲為秘書(shū)長(zhǎng)。
12月15日，政治會(huì)議開(kāi)幕，到會(huì)委員僅六十九人。上午9時(shí)，委員們赴總統(tǒng)府覲見(jiàn)，在居仁堂靜坐等候到11時(shí)，袁世凱才出來(lái)。各委員起立向袁氏行三鞠躬禮，然后像小學(xué)生一樣畢恭畢敬地聆聽(tīng)訓(xùn)話。袁致訓(xùn)辭說(shuō)：“共和政治為憲政之極軌，本大總統(tǒng)固欣然慕之。然初何敢謂招牌一改，國(guó)力即隨之充足。即以目今之內(nèi)政而論，紊亂何堪設(shè)想?！痹谶@種情況下，“而猶欲侈談共和者，真不啻癡人說(shuō)夢(mèng)也”。他把“內(nèi)政紊亂”的原因，歸咎于：一是國(guó)民“誤認(rèn)平等二字”,二是國(guó)民“誤認(rèn)自由二字”,三是國(guó)民“誤認(rèn)共和二字”?？傊谒磥?lái)，內(nèi)政紊亂的原因全在國(guó)民受亂黨的煽惑，而他則是不惜以“一身支撐危局，時(shí)而身命財(cái)產(chǎn)陷于危險(xiǎn)之地，則不妨犧牲一己之身命財(cái)產(chǎn)，以保護(hù)全國(guó)人民之生命財(cái)產(chǎn)；時(shí)而名譽(yù)陷于危險(xiǎn)之地，亦不惜從而犧牲之，以付身后之公論，以期鞏固政府，整飭內(nèi)政而伸張國(guó)力”。最后，他要求各委員以“救國(guó)救民”為己任，“務(wù)以國(guó)情社習(xí)為準(zhǔn)，勿徒高談學(xué)理”,“切實(shí)負(fù)起責(zé)任，凡利之當(dāng)興，害之當(dāng)除，群策群力，一致進(jìn)行，生命財(cái)產(chǎn)及一身之名譽(yù)概可犧牲，則轉(zhuǎn)危為安，即唯諸君是望”^[15]。下午，政治會(huì)議在北海團(tuán)城承光殿開(kāi)幕，李經(jīng)羲致辭說(shuō)：“本日大總統(tǒng)訓(xùn)辭，兢兢以共同救國(guó)為言，而救國(guó)之道，則以扶植強(qiáng)有力政府為歸?！币笕w委員“無(wú)負(fù)大總統(tǒng)召集本會(huì)之盛意”^[16]。
政治會(huì)議是袁世凱的御用工具。它所講的“救國(guó)救民”的真諦，就是解散國(guó)會(huì)和修改約法。就在政治會(huì)議召開(kāi)的前后，各省文武官吏為迎合袁世凱的意旨，紛紛通電陳述所謂“救國(guó)大計(jì)”,如龍濟(jì)光建議以政治會(huì)議代替國(guó)會(huì)；黎元洪等主張將殘留在北京的國(guó)會(huì)議員盡行遣散。袁世凱即據(jù)此向政治會(huì)議提出一大堆咨詢案：十九省都督、民政長(zhǎng)要求解散國(guó)會(huì)案，增修約法案，組織造法機(jī)關(guān)案，停止省議會(huì)案，等等。政治會(huì)議無(wú)條件地順從袁的意旨，一一作出了決議。
袁世凱“據(jù)政治會(huì)議的決議”,于1914年1月10日公然下令停止全體國(guó)會(huì)議員職務(wù)，每人發(fā)旅費(fèi)四百元，飭令回籍。同時(shí)他還煞有介事地成立了一個(gè)“籌辦國(guó)會(huì)事務(wù)局”,派顧鰲為局長(zhǎng)，接收參議院和眾議院，為將來(lái)組織新國(guó)會(huì)作準(zhǔn)備。民國(guó)第一屆國(guó)會(huì)就這樣被正式取消了。當(dāng)上年4月國(guó)會(huì)開(kāi)幕時(shí)，袁世凱曾派梁士詒為代表致詞，高呼“民國(guó)國(guó)會(huì)萬(wàn)歲！”國(guó)會(huì)還不滿一歲，便被他扼殺了。2月3日，他以各地方自治機(jī)關(guān)良莠不齊，流品濫雜，藐法亂紀(jì)，甚至以“亂黨”盤(pán)踞把持為理由，下令“著各省民政長(zhǎng)通令各屬將各地方現(xiàn)設(shè)之各級(jí)自治會(huì)，立予停辦”^[17]。28日，又進(jìn)一步以“統(tǒng)一國(guó)家不應(yīng)有此龐大地方議會(huì)”為理由，下令將“各省議會(huì)一律解散，所有一切事宜，由各省行政長(zhǎng)官力負(fù)完全責(zé)任”^[18]。十年前，袁世凱是清末籌辦“地方自治”的帶頭人和“召開(kāi)國(guó)會(huì)”的支持者，而今在他的眼里，一切“民選機(jī)關(guān)”都變?yōu)樽飷旱臏Y藪。他的這種反復(fù)無(wú)常的言行，正是一切獨(dú)裁者、陰謀家的慣技。
袁世凱所采取的上述一系列反人民反民主的政治措施，與當(dāng)時(shí)的政府性質(zhì)是完全一致的。這是一個(gè)受到帝國(guó)主義列強(qiáng)支持、由極少數(shù)封建軍閥官僚操縱的政府，其權(quán)益不可能不與廣大人民的利益發(fā)生沖突，自然也就不可能給予人民以任何民主權(quán)利，只有剝奪人民的參政權(quán)，不讓人民監(jiān)督，才能維持他們的統(tǒng)治。