新生的社會主義國家蘇俄先后于1919年、1920年兩次發(fā)表對華宣言，改變前沙俄政權的對外侵略政策，宣布放棄沙俄在中國的特權，謀求對中國建立正式外交關系，受到中國人民的歡迎。北京政府也嘗試開始同蘇俄的外交接觸，為兩國正式建立邦交奠定基礎。
1919年7月25日，蘇俄副外交人民委員加拉罕發(fā)表《蘇維埃俄羅斯聯(lián)邦社會主義共和國對中國人民及中國南北政府的宣言》,表示：放棄沙俄政府從中國攫取的滿洲及其他地區(qū)，無償歸還前沙皇及其他俄國勢力所掠奪的中東鐵路及其附屬產業(yè)，放棄庚子賠款、領事裁判權、租借地等一切在華特權，愿中國人民與俄國工人農民及紅軍在爭取自由的斗爭中建立聯(lián)盟。1919年8月26日，蘇俄的《消息報》、《真理報》均發(fā)表了此項對華宣言。
1919年9月12日，段棋瑞以督辦邊防事務處的名義發(fā)布的第19號訓令，即是根據日本方面的報告，查禁蘇俄對華友好宣言：“據日本武官東乙彥抄送該國田中少將在巴黎來電一道到處。查內中所述過激黨列寧一派注目中國，欲使投入漩渦，曾以支那語之印刷物配布于中國及中亞西亞等情。自應嚴密查禁，以戢亂萌?！彼降奶镏械膱蟾鏀⑹隽颂K俄力圖對中國宣傳其新政策的消息及內容：“據莫斯科發(fā)來之無線電，列寧政府曾以支那語之印刷物，配布于中國及中亞西亞，其要旨日：俄國勞農政府，破棄俄國帝政時代與日本及中國所締結之秘密條約，且廢棄拳匪事件之賠償及俄國在中國之所有特權。勞農政府欲與支那代表者商議國境與其他問題，而過激派者為支那人民惟一之同盟者，因情誼之關系，支那人民即與過激派政府開始公式之國際關系，已送此勸告與我前進軍之代表矣?！雹?br>由于消息的隔絕，正式的宣言遲至次年3月才傳到中國。國務院于3月26日要求外交部電令邵恒浚，“設法探詢此種宣言有無實效，相機為非正式接洽?！?1920年3月2日，蘇俄西伯利亞及遠東外交全權委員蔣純(即楊松)在致中國駐伊爾庫茨克領事的函中表示：“請貴領事將俄國革命人民對于中國人民所有之友睦感情，轉達于中國人民及其政府。為此，特將一九一九年七月二十六日第一八七二號敝國政府之國書遞交貴領事，即請轉呈貴國政府，并將該國書內容通告中國人民?！雹?月22日，中國駐海參崴總領事致電外交部，電告當?shù)囟砦膱蠹埶d有關蘇俄對華宣言的要點，并附寄俄國報紙的剪報。26日，北京政府外交部收到由中國駐伊爾庫茨克領事轉發(fā)的法文文本件。而楊松的信函則由駐伊領事魏渤于4月9日帶回。下系當時的譯文要點：
“吾儕今日特致書中國人民，望其明了廣義政府曾宣明放棄從前俄皇政府向中國奪取之一切侵略品，如滿洲及他種地方是也。各處人民應自行選擇愿相隸屬之國，及自行采定其政府之體制?！?br>“廣義政府愿將中國東部鐵路及租讓之一切礦產、森林、金產及他種產業(yè)，由俄皇政府與克倫斯基政府及霍爾瓦特、謝米諾夫、高爾恰克等賊徒與從前俄軍官商人及資本家等侵占得來者，一概無條件歸還中國，毫不索償?！?br>“廣義政府放棄中國因一九○ ○年拳匪之亂而負欠之賠款?！?br>“廣義政府廢棄所有各種特別權利及俄商在中國地面上占有之一切租借地后，任何俄國官員或教士不準干涉中國事件，如伊等犯罪，應照中國法律受地方審判?！?br>“廣義政府并愿即與中國人民談判，與其全權代表公同斷結所有從前俄國政府偕同日本及協(xié)約各國對于中國所作之一切強暴及不公平之事件?！?br>“如中國人民以俄國人民為榜樣，愿恢復其自由，并逃免協(xié)約各國在凡爾賽為之代定之命運，使之為第二高麗或第二印度者，則奮爭自由之時，舍俄國工人農民及其赤軍外，更無他同盟國及他兄弟可尋?！雹?br>此外，駐哈爾濱督辦邊防事務處官員張斯麟也接受了莫斯科勞農政府派專員“微服東來賚送正式國書”。
26日，外交部回電邵恒浚：“閣議議決派執(zhí)事設法探詢，相機接洽等語。查報載究屬無根， 自應密與接近，并隨時報部?！雹?br>29日，國務總理要求外交部“詳核”后提具意見供國務會議討論。4月3日，外交部擬具議案一件，提交閣議。北京政府外交部受到此份宣言的電報后，連夜趕譯，并向徐世昌、靳雲鵬匯報。對于蘇俄宣言，北京政府持疑慮態(tài)度。尤其對于第一項的提法。歷史上，雖然俄、 日兩國曾把東北劃入他們的勢力范圍，但中國畢竟是擁有領土主權的，根本不存在人民自決其歸屬的問題。對此，北京政府外交部不得不感到“尤難索解”。而對于北京政府比較看重的有關中東鐵路等項聲明，雙方對是否存在這一條款認識并不一致。這在以后的談判中引起爭議。3月27日，日本公使小幡酉吉見陳篆，詢問有關宣言及中國政府如何處置，陳表示：“此事俄報揭載甚詳，駐海參崴中國領事?lián)嗽鴣黼妶蟾?，此外并無何人正式通告本部。中國政府以報紙所載各節(jié)，未必可靠，并未重視其事?！雹?1日，英國駐華代辦藍普森走訪外交次長陳篆，問道：“近日報紙盛傳俄國過激派對華所為之宣言，未知有無其事？”陳表示承認，“然政府視之，亦如阿富汗之國書而已?！雹?月4日法文《北京周報》即撰文稱如果中國放棄與協(xié)約國一致轉與勞農政府協(xié)商廢除舊約將是“緣木求魚”。
徐、靳召集國務員等開會，以為收回所失主權自是幸事，但協(xié)約國尚未承認勞農政府，中方已經加入協(xié)約國方面，不便與蘇俄單獨訂約。遂于4月8日的國務會議決定由外交部密派駐鄂木斯克總領事范其光赴海參崴作非正式的接洽。在給張作霖等人的電報中，國務院表示：“事關國際，既不便單獨答復，而此項來電，系為預策將來中俄交誼進步起見，又不容不有相當表示，以免有傷俄國多數(shù)人民感情。”⑦
邵恒浚與蘇俄代表有數(shù)次接觸。3月31日，俄方代表在同中國駐海參崴總領事邵恒浚的接觸中，坦率承認，“俄所深患者，即中東路界內之俄賊，如中國不將霍爾瓦特及舊黨一般文武驅除凈盡，則俄憂未已”,“所謂先定大綱，交換意見，實欲以此事為前提”⑧。這表明中俄改善關系的前提是替俄國掃除舊黨。4月21日，談及關于雙方接洽的方式時，對方表示：所有接洽，盡可以守密不宣，但中國方面應以公文作答，以轉莫斯科，可以修改條約作為開始接洽之起點。
范其光于5月15日到達海參崴，于22日同邵恒浚走訪蘇俄代表。表示中國政府認為蘇俄政府的宣言是“親善之意”,但“該宣言不僅關于中俄兩國，尚有涉及他國之處，且俄地政象日有變遷，即以東部西比利亞而論，如不能與勞農政府統(tǒng)一，行將各自分立，故中國政府不得不詳加審慮?！雹?br>駐丹麥代辦曹云祥，與蘇俄政府代表前后晤談七次，詢問蘇俄代表關于宣言一事，蘇俄駐丹麥代表表示“須俟底稿寄到，逐條討論后，方可表示意見”。稍后又向曹表示：“西伯利亞政府前向中國所提出六條件，刻與莫斯科政府之意見尚未一致，惟放棄以前在華所獲之各項權利，莫政府亦甚贊成?！雹獗本┱畡t要求曹云詳轉告蘇俄方面：“中華民國對于俄國勞農政府，前日提議將各種權利及租借地歸還中國，以為承認莫斯科新政府之報酬，此種原意，實感激異常。惟中國為協(xié)約國之一，所處地位，不能對俄為單獨行動。如將來協(xié)約國與俄恢復貿易與邦交，則中國政府對于俄政府此種之提議，自當尊崇，希望勞農政府善體此意，并希望即通令西伯利亞及沿海各省之官吏，勿虐待中國人民及沒收其財產……以增進中俄國民之友誼?！?11)
對于新蘇俄政府愿意在平等基礎上重新發(fā)展兩國關系的重要決策，中國國內各界響應熱烈。1920年4月8日，全國報界聯(lián)合會致電蘇俄政府，稱“我們謹代表中國的輿論，對于俄羅斯社會主義聯(lián)邦蘇域共和國人民表示最誠懇的謝意”。11日，全國學聯(lián)“謹代表全國學生，用極誠懇的心意”表示“你們這一次的大舉動，是為世界革命史開一新紀元，我們實在是欽佩得很”,“我們自當盡我們所有的能力，在國內一致主張，與貴國正式恢復邦交?！?12)先后致電的還有上海全國各界聯(lián)合會、商界聯(lián)合會、中華實業(yè)協(xié)會、中華勞動公會、中華救國十人團聯(lián)合會、中國工人聯(lián)合會等共30多個團體。國會議員也致電蘇俄政府表示感謝。4月11日下午，全國各界聯(lián)合會、全國學生聯(lián)合總會、全國工界協(xié)進會、工界志成會、船棧工界聯(lián)合會、華工同人代表夏奇峰、陳家鼐、明德、姚作賓等，在法租界永樂里開會討論對華宣言，俄國人保的保夫、旋篤片呢、陸疾侵，韓國人金翰、安定根， 日本社會黨人喜平次郎、平井，歸國留日學生李劍塵等，亦到會。代表們一致表決，要求北京政府接受對華宣言。如拒不收受，將在滬組織中日俄韓四國聯(lián)合會，以“聯(lián)合四國國民，以推倒軍閥，同享自由平等互助之幸福為目的”(13)為宗旨。天津《益世報》稱贊：“此實為世界人類從來未有之義舉”,《時事新報》則稱“我們不當像小孩子得了已失的糖餅，只管嬉笑”,而要“用全體人民的名義答復他，表同情于他的世界和平主義”,“驅逐舊俄國駐在我國的官吏”。上?！毒葒請蟆泛粲酢爸腥A民國國民的轉機，世界真正的和平，就在此一舉”,號召“不要懷疑他們政府未經人承認，國際的慣例是可以創(chuàng)造的；也不要聽信他是過激派，怕與他接近”。上海《星期評論》稱贊“的確是自有人類以來空前的美舉”(14)。中國國民黨主辦的上海《民國日報》綜合各界言論，歸納為以下五點：一、認識俄國此次的舉動，是世界有史以來為全人類圖幸福的空前創(chuàng)舉。二、主張對于俄國人民及俄國所表現(xiàn)的正義，表示美滿的謝意。三、準據蘇農政府的通牒，收回一切勞農政府歸還的權利。四、否認俄羅斯帝國時代及克林斯基政府時代所派來中國的官吏，正式與俄羅斯社會主義蘇域共和國修好。五、與俄國國民提攜，致力于廢除國際的壓迫，及國家的、種族的、階級的差別(15)。李大釗也撰文指出：“最近俄羅斯勞農政府，聲明把從前羅曼諾夫朝從中華掠奪去的權利一概歸還，中華的青年非常感佩他們這樣偉大的精神。但我們決不是因為收回一點物質的權利才去感謝他們的，我們是因為他們能在這強權世界中，表顯他們人道主義、世界主義的精神，才去欽佩他們的。”(16)
對于社會各界的言論，北京政府稱據海參崴高等委員李家鏊電，駐海參崴俄國代表威林斯基不承認有宣言轉交，恐有欺詐等，斥責“該全國各界聯(lián)合會等，不審內容，率爾表決承受，并有種種陰謀，實屬謬妄”。電令與法方交涉解散全國各界聯(lián)合會外，要求各省“嚴密偵查，認真防范，遇有此類文件，并應注意扣留，以杜亂源”(17)。
在疑慮中，北京政府仍嘗試與蘇俄進行外交接觸。兩國派出代表互訪，開始了探討建立外交關系的可能。1920年6月，中國方面派出邊防處官員張斯麟以軍事代表名義赴俄考察。張等于6月下旬到達遠東共和國首府上烏丁斯克，見遠東政府必須聽命于莫斯科，無法交涉，便提出西上。北京邊防處指示他“勞農政府既表歡迎，應即西上，實地調查，遇事只能相機妥與作非正式之接洽，藉察內情，而資應付?！?18)張于8月25日西行，遠東共和國外交部長等赴車站送行。張一行經伊爾庫茨克于9月上旬抵達莫斯科。
張斯麟等初抵莫斯科，因無正式代表身份，對方尚持懷疑，不予接待。后經解釋，態(tài)度轉變誠懇。加拉罕旋在私宅接見了張，后又邀往外交部續(xù)談，要求張電達北京政府愿否與其政府訂立預先協(xié)約，表示雙方恢復舊好之意，并稱“遇事無不可和平解決”。張駐留莫斯科期間，見蘇俄“勢力日見擴張，國際地位亦益形鞏固”,且“今其政府因屬新選，志在重修舊好，以利通商，故不惜委屈遷就，一切均可讓步，是亟宜利用時機，挽回已失國權在茲一舉”(18)。要求邊防處會商外交部，委其全權，與蘇俄政府正式接洽訂立協(xié)約事宜。9月18日，張斯麟、朱紹陽再次致電邊防處、外交部，“今勞農正與我竭力要求先訂協(xié)約，似宜審查商訂，匪特足以防范一切妨害?！O令拒絕，在我，則將失時機，在彼，必以我懦不足恃，屆時另生他策，結合蒙古，并派員與他國訂立條約，協(xié)謀中國，為害滋大”(20)。提請政府迅速籌劃方針對策。外交部拒絕了張等的建議，電令張等即日回國。
為進一步加深兩國關系，蘇俄提出第二次對華宣言。
1920年9月27日，蘇俄副外交人民委員加拉罕署名發(fā)表了《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國外交人民委員部致中國外交部照會》,即第二次對華宣言。提出：
“一、俄國勞農政府宣明所有昔日俄國各前政府與中國所定各條約為無效。放棄中國領土之侵占及在中國境內各租界，并將從前俄帝國政府及中級社會人士所掠奪者，俱以無報酬永久還付中國。
二、兩民國政府迅即設法將有秩序之商務經濟交際成立，隨即根據使兩締約國得最大惠利之宗旨，商定專約。
三、(甲)中國政府應不扶助俄國反革命派之舊黨各團體及各個人，并不容其在中國領土內有所動作。(乙)應將反對勞農俄國及其聯(lián)合國之軍隊及各團體解除武裝，收容于簽畫此約時留在中國者，并以交付俄國勞農政府，并連同其所有武器財產。(丙)俄國勞農政府對于背叛中國之各個人及各團體，亦應同負上項責任。
四、所有居住中國之俄國人民，服從中國領土內現(xiàn)行之法律規(guī)章，任何領事裁判權不得享有。其居住俄國之中國人民，服從勞農俄國領土內現(xiàn)行之法律規(guī)章。
五、中國政府應于批準條約后，即從速向僭居俄國外交領事代表名分，而未受有勞農政府委任之各俄人，停止交際，并將其放逐中國領土以外。所有在中國領土內歸屬俄國公使領事之館第，以及公使領事他項公產并檔庫，交給俄國勞農政府。
六、勞農政府放棄拳匪賠款，不再收受。惟中國政府將來無論何時，不得因前俄國領事或他項人等以及俄國各種團體不合法之要求，將此項賠款付與。
七、此約批準后，中俄兩國外交領事代表，應即急速成立。
八、中俄兩國政府，允即商訂專約，規(guī)定勞農俄國需用中東鐵路辦法之專約。定立此項條約，除中俄兩國外，遠東共和國亦加入之。”(20)
第二次對華宣言，比起第一次聲明中的承諾，明顯地退步了，中東鐵路無償歸還的條文變成另行商定專約。
10月2日，蘇俄政府托即將回國的張斯麟將這一宣言轉達北京政府。在加拉罕致張斯麟的信中表示：“深望貴中將設法早日訂立兩大民國親密盟約，是為俄國之主要目的。”(22)次日，張即將內容電告北京政府外交部、陸軍部，認為“于我實有裨益”。
同時，蘇俄方面致函張稱：“今接我國駐倫敦代表克拉辛同志轉來中國駐倫敦代表的口頭照會，內稱中國駐倫敦代表奉中國民國外交部之命通知我國，中國政府似乎并未賦予您進行談判的全權并請您動身回國，該通知使我們的相互關系變得十分不明確了，使進一步談判一事已根本不可能了，因為據您的口頭聲明，我們一直把您當作中華民國的全權代表。”(23)對此，張頗感委屈，向外交部表示， 自己歷盡艱辛奉邊防處之命而來，沿途報告情況，并未擅專行動以國事為兒戲。盡管如此，10月31日，蘇俄外交部仍特舉辦歡送會，契切林表示希望中國解除對俄國的封鎖，為各國之先導，張斯麟表示歸國后“當以正義為原則，決行中俄修好”(24)。11月2日，列寧接見了張斯麟。1 1月28日，張回北京，除攜帶第二次宣言原本外，同時帶回第一次對華宣言的修正本。
此外，在蘇俄兩次宣言之間，遠東共和國成立后，臨時總統(tǒng)曾發(fā)表對華宣言，其第六條稱：“臨時政府對于勞農政府拋棄俄國舊時各條約之宣言，不受拘束。對于一九二○年三月二十六日勞農政府電告中國讓與各節(jié)，亦不負責?！钡?5條稱：“俄國對于中東鐵道其所有財政上及經濟上之利益，預須設法維持?！?25)鑒于遠東共和國與蘇俄的“母國”關系，這一宣言預示了蘇俄對華政策的調整。
1921年2月11日，北京政府外交部電駐莫斯科總領事陳廣平，轉遞中國政府答復蘇俄政府函，表示：“書中各節(jié)本國政府已加注意，而于國際平等及相互之宗旨尤為注意，查中俄界連長至數(shù)千里，證之歷史，考之地理，兩國一切關系情形當然極為切近。故本國政府深盼有最早之機會，循此宣言書中指示之程序，以與貴國直接開議也?！?26)同時要求蘇俄政府保護中國僑民。
蘇俄的宣言，打破列強外交上長期欺凌中國的局面，但其出發(fā)點仍是其本國利益。據顧維鈞回憶，1922年中俄交涉時，“越飛建議中國正式宣布廢除與其他西方國家締結的條約，蘇俄將支持中國的這一立場。他想了解我的反應，我是否認為中國政府能在國際事務方面同蘇俄合作。我當即向他解釋說，我認為中國的目的首先是要廢除不平等條約，并在平等互惠和互相尊重領土完整和主權的基礎上與所有國家建立新的外交關系?！?27)
蘇俄兩次宣言，表明了這個新生的社會主義國家對中國人民的友好，他們表示主動放棄在華特權，愿意在平等基礎上發(fā)展兩國間的關系，這給中國以鼓舞。但是，在以后的交涉中，涉及兩國具體的領土疆界、中東鐵路等問題上，蘇俄也表現(xiàn)出明顯的民族主義傾向。蘇俄對宣言的解釋與中國對宣言的理解差距甚遠。這說明其外交宣言與其政治實踐是有距離的。蘇俄此期對華政策，仍是首先服務于其國家民族利益的需要。