經(jīng)過八年戰(zhàn)爭的摧殘，戰(zhàn)后中國經(jīng)濟(jì)面對的是復(fù)興重建的艱巨任務(wù)。有利一面是，中國的近鄰與宿敵日本戰(zhàn)敗，退出東亞經(jīng)濟(jì)角逐場，戰(zhàn)前壓迫中國經(jīng)濟(jì)的重要因素日資不復(fù)存在，相當(dāng)數(shù)量的日資產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入國人之手，增加了經(jīng)濟(jì)實(shí)力。不利一面是，政治不穩(wěn)定，交通恢復(fù)遲緩，基本生產(chǎn)資料缺乏，不利于吸引長期投資，東北工業(yè)基地因?yàn)樘K聯(lián)強(qiáng)拆裝備而受到嚴(yán)重?fù)p失。比較起來，不利面的影響遠(yuǎn)大于有利面的影響，而國民黨政策的不當(dāng)，更造成經(jīng)濟(jì)重建的失敗。其一，接收中的大量產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為國家資本，但因效率低下而未能發(fā)揮應(yīng)有的支柱作用；其二，惡性通貨膨脹銷蝕了所有尚存的經(jīng)濟(jì)活力，波動不已的幣值，令任何現(xiàn)實(shí)的投資者望而生畏，投機(jī)心理如同癌癥般彌漫于有產(chǎn)者心中；最重要的是，國民黨沒有抓住國內(nèi)人民望治心切的歷史契機(jī)，沒能以求實(shí)的態(tài)度實(shí)現(xiàn)國內(nèi)和平。結(jié)果，內(nèi)戰(zhàn)不僅使國民黨失去了人心，而且是經(jīng)濟(jì)重建極端困難的根本原因。在已經(jīng)殘破的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，進(jìn)行又一場戰(zhàn)爭，不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體系難以承受，從而使經(jīng)濟(jì)重建成為幻影，而且最終也摧毀了國民黨賴以統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
1945年11月26日，國民政府設(shè)立最高經(jīng)濟(jì)委員會，作為負(fù)責(zé)全國經(jīng)濟(jì)工作的樞紐性機(jī)構(gòu)，目的是，“實(shí)行民生主義，幫助人民使所有的力量，都放在今日的偉大和平建設(shè)及發(fā)展的工作上”;委員會的工作任務(wù)是，籌劃交通、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、外貿(mào)、衛(wèi)生和五年經(jīng)濟(jì)建設(shè)方案^[1]。兼任該委員會委員長的宋子文在委員會成立致詞時(shí)提出了政府戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)政策的綱領(lǐng)，一是扶助民間事業(yè)，協(xié)調(diào)國營與民營事業(yè)的關(guān)系，使它們的配置輕重合理；二是平衡政府收支，協(xié)調(diào)政府各部門利益；三是與友邦進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，坦白互惠，毫無偏倚^[2]。然而此三點(diǎn)綱領(lǐng)均在執(zhí)行中成為泡影，政府經(jīng)濟(jì)政策不是扶助民營而是偏于國營，政府收支不僅不能平衡反而赤字愈增，友邦經(jīng)濟(jì)合作偏于美國一家而且名為互惠實(shí)受其害，引起社會各界以及國民黨內(nèi)部其他派系的普遍不滿，成為導(dǎo)致宋子文下臺的重要因素。
收復(fù)區(qū)尤其是沿海城市的經(jīng)濟(jì)活動，戰(zhàn)后由于復(fù)員還鄉(xiāng)對消費(fèi)的刺激和人口與資金的流入，加上原有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，首先得以恢復(fù)。1946年，上海新登記工廠1992家，1947年則達(dá)到9285家，創(chuàng)歷史記錄。如同戰(zhàn)前一樣，上海仍是中國最重要的工業(yè)基地，工廠、工人、產(chǎn)值數(shù)均要占到全國的一半以上。在各主要工業(yè)部門中，棉紡織工業(yè)，由于日資退出，復(fù)員所需，低價(jià)美棉大量進(jìn)口(紗棉比價(jià)為戰(zhàn)前的三倍),及投機(jī)囤購因素，“是以凡能開工的紗廠，無不利潤累累”。1947年，全國紗廠紗錠數(shù)達(dá)到438萬錠，布機(jī)數(shù)5.4萬臺，恢復(fù)至戰(zhàn)前總數(shù)的90%左右，如與戰(zhàn)前華商(包括民營與國營)設(shè)備比較，紗錠超出59%,布機(jī)超出一倍以上。但由于日資企業(yè)被接收后多轉(zhuǎn)為國營，戰(zhàn)后民營紡織業(yè)的地位較戰(zhàn)前下降，紗錠數(shù)雖已恢復(fù)到戰(zhàn)前水平，紗產(chǎn)量則只有戰(zhàn)前的三分之二，申新、永安、裕大華三大企業(yè)集團(tuán)的產(chǎn)量均未恢復(fù)到戰(zhàn)前水平。面粉工業(yè)，雖然新開廠數(shù)仍有三十余家，簡易小廠則新開二百余家，廠數(shù)和生產(chǎn)能力均超過戰(zhàn)前，但由于原料缺乏，進(jìn)口大增，產(chǎn)量逐年下降，1948年只有3600萬包，僅及戰(zhàn)前華商廠產(chǎn)量的三分之一?；鸩窆I(yè)，戰(zhàn)后新增60家工廠，大中華公司年產(chǎn)已恢復(fù)到8萬箱。造紙工業(yè)，機(jī)器造紙業(yè)工廠與職工人數(shù)，均比戰(zhàn)前翻了一番，產(chǎn)量增長三分之一以上。橡膠工業(yè)，上海一地即增設(shè)工廠71家，產(chǎn)量超過戰(zhàn)前水平。酸堿工業(yè)，酸產(chǎn)量為戰(zhàn)前的1.5倍，堿尚未恢復(fù)到戰(zhàn)前水平。重工業(yè)中的水泥和煤炭工業(yè)，較戰(zhàn)前衰落，水泥需求跌落，進(jìn)口增加，致開工不足，產(chǎn)量只及設(shè)備能力的28%;煤產(chǎn)量僅及戰(zhàn)前的一半，導(dǎo)致燃料緊缺^[3]。
收復(fù)區(qū)工業(yè)多少得以恢復(fù)的同時(shí)，戰(zhàn)時(shí)在后方發(fā)展起來的工業(yè)，反因勝利而陷于危機(jī)與蕭條之中。戰(zhàn)后后方廠商急于清貨復(fù)員，物價(jià)下降，資金緊缺，加之后方工業(yè)本身就是戰(zhàn)時(shí)產(chǎn)物，缺乏堅(jiān)固基礎(chǔ)，設(shè)施簡陋，戰(zhàn)后需求減少，主管當(dāng)局又傾注意力于沿海城市的接收，導(dǎo)致后方工業(yè)幾一蹶不振。1945年底，后方工業(yè)指數(shù)較8月間下降20%以上，其中重工業(yè)下降一半。在后方工業(yè)中心四川，重慶工廠歇業(yè)數(shù)達(dá)到95%,四川中小工廠聯(lián)合會的1200家工廠，停工者達(dá)80%,其他云南、貴州、陜西等后方各省情況亦莫不如此。曾經(jīng)為抗戰(zhàn)勝利作出了自己貢獻(xiàn)的后方工業(yè)，“當(dāng)年艱難辛苦而去，今日傾家蕩產(chǎn)而回，尤以中小工業(yè)廠家受創(chuàng)最甚”;他們“由狂歡而彷徨，由彷徨而焦憂，今則已由焦憂而面臨岌岌不可終日之危機(jī)”^[4]。
戰(zhàn)后中國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)程度，我們只能以現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)作一估計(jì)^[5]。從工廠和工人數(shù)看，1947年全國工廠數(shù)為11,862家，工人81萬人，比1936年分別增長了59%和33%。從實(shí)際生產(chǎn)量看，1947年產(chǎn)煤1949萬噸，鐵3.6萬噸，鋼6.3萬噸，電37億度，水泥73萬噸，棉紗170萬件，棉布4763萬匹，面粉5565萬包，火柴85萬箱。如與1936年華商(包括民營和國營)企業(yè)產(chǎn)量比較，這其中除了面粉下降近一半外，其他全都超過了1936年的水平，其中電力增長3.8倍，棉布增長3.3倍。但如果加上外資企業(yè)產(chǎn)量，則1947年與1936年產(chǎn)量的比較，火柴為0.70,棉紗為0.67,水泥為0.65,煤為0.52,面粉為0.37,鋼為0.17,鐵只有0.05,只有電達(dá)到1.21,棉布達(dá)到1.28。如果再與1942至1943年的最高產(chǎn)量相比較，則煤為0.33,鋼為0.07,鐵不到0.02,電力亦只有東北和華北的0.72^[6]。由此可見，戰(zhàn)后輕工業(yè)尚未完全恢復(fù)到戰(zhàn)前水平，而重工業(yè)距最高水平尚有相當(dāng)距離，這主要是因?yàn)橹毓I(yè)最為發(fā)達(dá)的東北遭到戰(zhàn)爭和人為的破壞。據(jù)今人研究，從整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，除了新式交通運(yùn)輸業(yè)的指數(shù)上升了22%以外，其他近代工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)均在下降，因此戰(zhàn)后中國的近代工業(yè)在全部工業(yè)中的比重也趨于下降。按不變價(jià)格計(jì)，戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)指數(shù)為戰(zhàn)前的88%,近代工業(yè)指數(shù)為79%,礦冶業(yè)指數(shù)為42%,因此資本主義經(jīng)濟(jì)在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中的比重由戰(zhàn)前的21.81%,下降到戰(zhàn)后的19.7%^[7]。
在戰(zhàn)后中國經(jīng)濟(jì)的重建中，也有兩點(diǎn)略有積極意義的現(xiàn)象。其一是由于日資退出中國，在華外資尤其是外國直接投資有較為明顯的下降，1948年，外資總額為1936年的0.81,其中直接投資為0.48。與此相對應(yīng)，外國資本在中國經(jīng)濟(jì)中的地位亦明顯下降。如按1936年幣值計(jì)，在中國全部資本總值中，外國資本占8%(戰(zhàn)前為36%),其中占產(chǎn)業(yè)資本的11%(戰(zhàn)前為57%),商業(yè)資本的4%(戰(zhàn)前為25%),金融資本的6%(戰(zhàn)前為19%),這就為一直苦于外資擠壓的華商騰出了一定發(fā)展空間，但由于外資騰出的空間多為國家資本占據(jù)，使民營資本的發(fā)展空間又打了折扣；其二是民營重工業(yè)有了明顯增長，煤產(chǎn)量超過戰(zhàn)前16%,鐵產(chǎn)量超過39%,發(fā)電量則超過89%,盡管實(shí)際產(chǎn)量并不高，但這種增長對于一直以輕工業(yè)為主的民營工業(yè)而言，還是有一定意義的^[8]。
戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)重建，主要集中在1947年以前，但即便在這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)重建仍然面臨重重困難，主要是經(jīng)費(fèi)短缺，進(jìn)口沖擊，通貨膨脹，加上政府的政策不當(dāng)。由于內(nèi)戰(zhàn)再起，政府軍費(fèi)劇增，能夠用于經(jīng)濟(jì)重建的費(fèi)用少得可憐。據(jù)估計(jì)，戰(zhàn)后用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政府投資和國外借款總數(shù)為28,200萬美元，不及戰(zhàn)時(shí)損失的十分之一，而政府用于經(jīng)建的經(jīng)費(fèi)占軍費(fèi)支出的比例，最高為1946年的0.5%,最低為1949年的0.17%,在軍費(fèi)吞噬了所有政府開支的情況下，很難想象政府還會在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上投入多少資金^[9]。而本身實(shí)力有限的中國經(jīng)濟(jì)，一度又受到開放市場政策的強(qiáng)烈沖擊，國產(chǎn)貨難與大量價(jià)廉物美的進(jìn)口貨競爭。1944年中國外貿(mào)尚有出超100萬美元，但1946年入超即猛增為47,430萬美元^[10]。除了棉紡織業(yè)得益于廉價(jià)美棉外，其他工業(yè)多受打擊，面粉、卷煙、水泥等工業(yè)受影響尤大。日漸高漲的通貨膨脹，更使有效的生產(chǎn)很難進(jìn)行，企業(yè)虛盈實(shí)虧，被迫轉(zhuǎn)向投機(jī)，所謂生產(chǎn)不如投機(jī)，存錢不如存貨^[11]。至于政府的經(jīng)濟(jì)政策，則偏重國營，忽視以致壓抑民營企業(yè)，但國營企業(yè)效率不高，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)缺乏活力。及至1947年以后，隨著國民黨全盤政治經(jīng)濟(jì)軍事形勢的惡化，經(jīng)濟(jì)建設(shè)更陷于非常困難的境地，正常的生產(chǎn)已經(jīng)很難進(jìn)行，就整個(gè)經(jīng)濟(jì)的活力和發(fā)展而言，此時(shí)已經(jīng)跌入民國以來的低谷。
中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)因?yàn)槠浔举|(zhì)上的自然經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，受外部形勢影響相對少一些，但是大規(guī)模戰(zhàn)爭對生產(chǎn)環(huán)境的破壞，軍隊(duì)征發(fā)對勞力的占用，田賦征實(shí)對農(nóng)民生產(chǎn)物的低價(jià)以至無償占有等，對于戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)和發(fā)展的不利影響仍然是相當(dāng)大的，加之舊有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系甚少變化，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只能在低水平上徘徊。1947年全國稻、麥、高粱、小米、玉米、大豆六種主要糧食作物總產(chǎn)量為22.5億市擔(dān)，為1936年產(chǎn)量的97%,但棉花產(chǎn)量下降較大，1946年為743萬擔(dān)，只及1936年的43%(以后也未能恢復(fù)到戰(zhàn)前水平)^[12]。
作為民生基本的糧食問題仍然是戰(zhàn)后較為嚴(yán)重的問題之一。由于收復(fù)區(qū)的擴(kuò)大，糧食消費(fèi)不僅沒有減少反而增加，各地糧價(jià)均在不斷上漲，尤其是收復(fù)區(qū)各省，受搶購軍糧和復(fù)員還鄉(xiāng)的影響，糧價(jià)攀升更為劇烈。1946年，全國糧食消費(fèi)虧空為446萬噸^[13]。為了保證糧食尤其是軍糧和主要城市糧食的供應(yīng)，國民黨仍然沿用了戰(zhàn)時(shí)采用的征實(shí)征借征購政策，但因?yàn)檎谓?jīng)濟(jì)形勢的惡化以及其統(tǒng)治區(qū)面積的減少，實(shí)征數(shù)趨于下降。1945到1947兩個(gè)年度內(nèi)，實(shí)征7210萬石，占定額數(shù)的比例從86%下降到76%,而1948年度的實(shí)征數(shù)更是劇降為2000萬石，預(yù)示著繼貨幣制度的崩潰，實(shí)物征收制度也難以為繼^[14]。
農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)復(fù)興的關(guān)鍵仍然是土地問題。據(jù)22個(gè)省的統(tǒng)計(jì)，戰(zhàn)后佃農(nóng)占農(nóng)戶總數(shù)的33%,半自耕農(nóng)占25%,兩者合占58%,較戰(zhàn)前增長了四個(gè)百分點(diǎn)^[15]。如何從解決土地權(quán)問題入手，提高農(nóng)村人口大多數(shù)的生產(chǎn)積極性，是解決中國農(nóng)村問題的關(guān)鍵所在。國民黨內(nèi)對此也不乏認(rèn)識，“土地問題是解決國民經(jīng)濟(jì)的中心，土地問題合理解決，政治與軍事便迎刃而解”。國民黨六屆二中全會提出：即刻規(guī)定耕者有其田之實(shí)施步驟及辦法，由政府發(fā)行土地債券，收購大地主土地，分配于退伍士兵及貧農(nóng)，并切實(shí)扶植自耕農(nóng)，保護(hù)佃農(nóng)。行政院亦于1946年12月修正通過《二五減租辦法》,規(guī)定本年度豁免田賦省份一律減租四分之一，下年度豁免田賦省份亦照此實(shí)行^[16]。但平均地權(quán)、減輕租賦是國民黨當(dāng)政二十余年始終未能解決的問題。它一方面要打出這面旗幟，以拉攏人心，另一方面又不能不在實(shí)踐中遷就、照顧土地所有者的利益，維護(hù)自己的統(tǒng)治基礎(chǔ)。地政部在答復(fù)國大代表的質(zhì)詢時(shí)承認(rèn)，關(guān)于耕者有其田政策，擁有土地者多持反對態(tài)度，而省縣參議會亦有請求暫緩實(shí)施者，今后全國土地改革之推進(jìn)，政府固須努力，尤賴全國人民之策動，地主階級之覺悟，以及人民團(tuán)體之協(xié)助。因此，行政院對解決土地問題的答復(fù)，始終是“正在擬訂實(shí)施辦法”。終國民黨統(tǒng)治之世，土地問題一直沒能得到真正的解決，它的所有關(guān)于農(nóng)村的政策，無論其理論上多么完美多么有效，一到實(shí)行之時(shí)則如大海中之一滴水，很快便消失于無形。連國民黨自己也承認(rèn)其政策“執(zhí)行之不力，或由執(zhí)行之時(shí)發(fā)生曲解”^[17]?！?br>在國民黨的戰(zhàn)后農(nóng)村政策中，比較特殊的一類是對所謂“收復(fù)區(qū)”或“綏靖區(qū)”(即原中共占領(lǐng)區(qū))的政策。根據(jù)《綏靖區(qū)施政綱領(lǐng)》,“凡經(jīng)奸匪盤據(jù)及流竄，經(jīng)國軍進(jìn)剿收復(fù)及尚待進(jìn)剿收復(fù)之區(qū)域，概劃為綏靖區(qū)”,第一期暫以蘇皖豫魯冀五省為范圍，第二期推及晉綏察熱及東北各省^[18]。由于這些地區(qū)或長或短處于中共治理之下，實(shí)行了一系列不同于國民黨政權(quán)的經(jīng)濟(jì)政策，得到相當(dāng)多數(shù)民眾的擁護(hù)，因此國民黨對這些地區(qū)的政策曾經(jīng)想作出某些調(diào)整，主要是改革土地收益關(guān)系，給直接生產(chǎn)者以實(shí)利，同時(shí)也可以在政治上與中共的土地改革相抗衡，爭取廣大鄉(xiāng)村民眾的支持。全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，蔣介石決定收復(fù)區(qū)經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)著重下列各點(diǎn)：1.解決土地問題，應(yīng)一本國父平均地權(quán)之旨；2.發(fā)行土地債券；3.設(shè)立農(nóng)村合作社；4.創(chuàng)辦農(nóng)民銀行^[19]。這幾條措施中，關(guān)鍵在平均地權(quán)，而蔣強(qiáng)調(diào)在所謂“收復(fù)區(qū)”實(shí)行，明顯含有與中共爭奪民眾的意義。他訓(xùn)誡部下，我們“特別要注意土地的處理和分配，要比共匪處理土地的情形，還要表現(xiàn)更好的成績出來，使一般民眾皆能了解我們的土地政策是真正為民眾解除痛苦，使農(nóng)民得到利益。然后國際的觀感，也可因而改變”^[20]。
盡管國民黨認(rèn)識到與中共爭奪農(nóng)民支持的重要性，但國民黨正式出臺的政策仍然偏向于土地所有者。1946年10月31日，國民政府公布《綏靖區(qū)施政綱領(lǐng)》(1947年2月19日修正公布),規(guī)定：綏靖區(qū)內(nèi)之農(nóng)地，其所有權(quán)人為自耕農(nóng)者，得憑證收回自耕，其所有權(quán)人為非自耕農(nóng)者，在政府未依法處理前，得憑證保持其所有權(quán)，但其農(nóng)地應(yīng)由現(xiàn)耕農(nóng)民繼續(xù)佃耕；綏靖區(qū)內(nèi)之佃農(nóng)，對地主納租，其租額不得超過農(nóng)產(chǎn)正產(chǎn)物三分之一，其約定以錢幣交租者，不得超過農(nóng)產(chǎn)正產(chǎn)物三分之一之折價(jià)，收復(fù)前佃農(nóng)欠繳之佃租，一概不得追繳；綏靖區(qū)內(nèi)之農(nóng)地，經(jīng)非法分配，地主失蹤，或無從恢復(fù)原狀者，應(yīng)由縣政府征收，其地價(jià)應(yīng)依法估價(jià)折合農(nóng)產(chǎn)物，由中國農(nóng)民銀行發(fā)行土地債券，給予合法所有人，分年償付^[21]。在此前后，行政院公布了《綏靖區(qū)土地處理辦法》,綏靖區(qū)政務(wù)委員會通過了《綏靖區(qū)城市土地及建筑物處理辦法》,以產(chǎn)權(quán)恢復(fù)原主為原則，將土地問題的處理具體化^[22]。這些辦法，一方面強(qiáng)調(diào)地歸原主，對于已經(jīng)通過中共的土地改革得到土地的廣大鄉(xiāng)村貧農(nóng)而言，實(shí)為一次再剝奪；另一方面又不能不照顧到這些地區(qū)經(jīng)過土改后的現(xiàn)狀，對于現(xiàn)耕作者給予一定優(yōu)惠。然而即便如此，其實(shí)施范圍仍非常有限，當(dāng)局只在江蘇、安徽、山東、河北、察哈爾、陜西六個(gè)省劃出十四個(gè)縣為實(shí)驗(yàn)區(qū)，其中正式開始實(shí)行的不過五個(gè)縣。更普遍存在的是，流亡在外的地主以還鄉(xiāng)團(tuán)名義跟隨進(jìn)攻的國民黨政府軍回到原住地，向得到土地的農(nóng)民追回土地和其他財(cái)產(chǎn)。據(jù)國民黨官員實(shí)地所見，“收復(fù)區(qū)最近發(fā)現(xiàn)兩種怪現(xiàn)象，(一)查封奸匪家屬全部財(cái)產(chǎn)并驅(qū)逐之。(二)本年地租地主不特不奉行二五減租辦法，除強(qiáng)迫佃農(nóng)對半分租外并追算歷年未對半分租之舊賬”。造成這種情況的原因是，“各地方官紳均為地主官紳，既與地主打成一片，故中央各種收攬民心安定社會秩序之法令相率陽奉陰違”;識者擔(dān)心“佃農(nóng)無錢無勢，雖不服亦不敢訴訟。若長此以往，實(shí)無異驅(qū)民為匪，自塞剿匪勝利之路”^[23]。在蘇北和山東，這種情況更為嚴(yán)重。徐州綏署曾制訂了還鄉(xiāng)團(tuán)組織辦法，規(guī)定還鄉(xiāng)團(tuán)受當(dāng)?shù)乜h長及黨政軍聯(lián)席會報(bào)指揮監(jiān)督，必要時(shí)得派軍隊(duì)掩護(hù)，這意味著土地所有者可以在武力支持下向農(nóng)民追索失去的財(cái)產(chǎn)^[24]。因此，國民黨在仍然依靠地主作為農(nóng)村統(tǒng)治支柱的情況下，不可能得到最廣大農(nóng)民的支持，而土地所有權(quán)這個(gè)最重要的問題不解決，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的復(fù)興和發(fā)展就只能是空中樓閣^[25]。
為了戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建和善后工作，國民政府于1945年1月21日成立了行政院善后救濟(jì)總署(簡稱行總),由蔣廷黻出任第一任署長。該機(jī)構(gòu)實(shí)際是聯(lián)合國善后救濟(jì)總署(簡稱聯(lián)總)在中國的對應(yīng)機(jī)構(gòu)^[26],任務(wù)是“辦理戰(zhàn)后收復(fù)區(qū)善后救濟(jì)事宜”,“善后救濟(jì)工作辦理完畢時(shí)，善后救濟(jì)總署應(yīng)即撤銷”^[27]。當(dāng)年11月14日，行總與聯(lián)總簽署協(xié)定，規(guī)定聯(lián)總以善后救濟(jì)物資和服務(wù)供應(yīng)中國，分配過程對聯(lián)總公開，并須全部用于善后救濟(jì)，聯(lián)總可觀察行總是否遵守協(xié)定，并派員視察救濟(jì)工作^[28]。根據(jù)善后救濟(jì)要求，行總確定戰(zhàn)后工作的重點(diǎn)是：輸送難民回鄉(xiāng)、各地難民救濟(jì)、醫(yī)藥衛(wèi)生工作、協(xié)助修復(fù)鐵路河堤、房屋修復(fù)、協(xié)助農(nóng)業(yè)復(fù)員、協(xié)助平抑物價(jià)等七大項(xiàng)，實(shí)際最主要的工作為分配聯(lián)總援華物資。行總將全國劃分為十五個(gè)救濟(jì)區(qū)，設(shè)立分署，并在上海、天津、青島等六處港口設(shè)立儲運(yùn)局，接收、存儲、撥發(fā)、轉(zhuǎn)運(yùn)聯(lián)總運(yùn)到中國的救濟(jì)物資。1945年10月23日，聯(lián)總救濟(jì)物資正式運(yùn)抵中國港口，至次年1月即運(yùn)來物資16.8萬噸，其中糧食即達(dá)14萬噸，其他還有衣物、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和醫(yī)藥衛(wèi)生器材。這些物資中的一部分，并未直接運(yùn)到各地，而是由政府在市場出售，如1946年1月前在上海出售的有1.8萬噸，占第一批到華物資的十分之一以上^[29]。至于收入按規(guī)定應(yīng)全部用于善后救濟(jì)工作，但實(shí)際上并非完全如此，挪用于他項(xiàng)用途者有之，借機(jī)貪污，攫為私有者也不少(行總副署長李卓敏即因貪污被停職)。
中國向聯(lián)總要求的善后救濟(jì)援助額為94,500萬美元，但聯(lián)總只能援助67,500萬美元(其中11,250萬美元為運(yùn)費(fèi)),據(jù)美國白皮書所言，聯(lián)總對中國的援助，“是這一時(shí)期外國對華援助中最大的一筆，也是聯(lián)總對所有國家援助中最大的一筆”,其總數(shù)達(dá)到了65,840萬美元，其中美國承擔(dān)的份額占到了72%,即47,400萬美元?！奥?lián)總對中國的援助主要包括食品、衣物和對于中國工農(nóng)業(yè)復(fù)興至關(guān)重要的、種類廣泛的生產(chǎn)資料和物資。此外，聯(lián)總還派去了大量的技術(shù)與監(jiān)督人員，以幫助中國分配這些消費(fèi)物資”^[30]。1947年12月31日，聯(lián)總和行總的工作結(jié)束，據(jù)行總署長霍寶樹報(bào)告，聯(lián)總運(yùn)華物資總數(shù)達(dá)到225萬噸，價(jià)值6.6億美元，受惠人民7600余萬^[31]。
根據(jù)聯(lián)總的章程，“一切形式之救濟(jì)，應(yīng)依各該區(qū)域中人民之相對需要而公平分配，不得因任何理由而對任何人有所歧視”,尤不得有“政治信仰之歧視”^[32]。因此，聯(lián)總對華援助應(yīng)一視同仁，公平分配于政府統(tǒng)治區(qū)和中共領(lǐng)導(dǎo)下的解放區(qū)，解放區(qū)為此相應(yīng)成立了由董必武任主任的中國解放區(qū)救濟(jì)總會(簡稱解總)。1946年7月，解總在上海設(shè)立辦事處，并陸續(xù)在天津、開封、煙臺、臨沂、淮陰、菏澤等地設(shè)立聯(lián)總、行總、解總?cè)铰?lián)合辦事處，處理聯(lián)總對解放區(qū)分配物資問題。國共關(guān)系破裂后，解總駐滬、津、開封三地人員成為中共在國統(tǒng)區(qū)唯一的公開合法機(jī)構(gòu)，直至1947年底，聯(lián)總結(jié)束在華救濟(jì)工作，解總?cè)藛T才全部于12月間撤回解放區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在聯(lián)總對華救濟(jì)工作中，解放區(qū)共得到價(jià)值約1000億元法幣的物資，主要通過山東港口運(yùn)入解放區(qū)的物資計(jì)八萬多噸^[33]。