汪精衛(wèi)國民政府是日本政府和侵華日軍一手策劃建立的，但對日本侵略者而言，炮制這個全國性傀儡政權(quán)，并不是侵華戰(zhàn)爭的終極目標(biāo)，而是企圖利用其向重慶的國民黨當(dāng)局施加壓力，最終迫使中國人民放棄抵抗，接受其殖民奴役。因此，日本對待汪偽政府的態(tài)度，完全根據(jù)其侵華戰(zhàn)略的需要而定。汪偽政府“還都”南京后，不管汪精衛(wèi)集團如何焦急，日本政府卻遲遲不正式予以承認(rèn)。這一事實，充分反映出汪偽國民政府的傀儡本質(zhì)。
早在1939年夏季，日本當(dāng)局決定在中國占領(lǐng)區(qū)建立以汪精衛(wèi)為中心的新中央政府，并與汪精衛(wèi)集團進行秘密談判。是時，日方仍未放松對重慶國民政府的和平攻勢，還派專人與重慶方面的代表進行秘密接觸。至于不放棄“重慶工作”的原因，直接負(fù)責(zé)將汪精衛(wèi)從抗日營壘中拉出來的今井武夫事后坦言：“從本質(zhì)上講，同重慶政府達(dá)成全面和平為最終目標(biāo)。因此，僅僅建立南京政府，其本身并不是目標(biāo)，而只是從側(cè)面推進的策略，應(yīng)該認(rèn)為這僅僅是一個階梯而已?！?sup>[1]
盡管對重慶的誘降工作在實際執(zhí)行中與建立汪偽政府工作存在一定矛盾，但日本陸軍參謀本部認(rèn)為這兩項工作都很重要，應(yīng)當(dāng)在提法上統(tǒng)一起來，因而明確提出：“樹立新中央政府的工作，其實質(zhì)在于使重慶與此合流以達(dá)到指導(dǎo)停戰(zhàn)之目的?！?sup>[2]該方針于同年10月30日被正式批準(zhǔn)后，對重慶工作即成為日本的一項重要謀略。不久，所謂“桐工作”也被提上了議事日程。
如何處理成立汪偽政府與對重慶誘降之間的關(guān)系，是一個十分微妙的問題。為表示對重慶和談的誠意，日本方面曾一度推遲成立新中央政府的時間。這一做法使汪精衛(wèi)集團感到急躁與不滿，他們要求立即成立新政府，然后由“局部和平到全面和平”。此時日本對重慶的誘降，有幾條秘密線路在同時進行。這些工作都有成功的可能，但暫時尚無眉目。在這一形勢下，日本方面認(rèn)為，應(yīng)特別重視成立新中央政府和轉(zhuǎn)入持久作戰(zhàn)的時間界限。于是在1940年1月1日，制定了一份《關(guān)于解決戰(zhàn)事的機密指導(dǎo)》,其方針是：“大致以1940年秋季為限，應(yīng)特別努力解決戰(zhàn)事問題，在加強和促進對汪工作的同時，開展對重慶工作，適時抓住對重慶停戰(zhàn)的機會，并指導(dǎo)蔣汪合流”?！皩χ貞c工作要與汪工作相協(xié)調(diào)，逐次積極地加以指導(dǎo)。上述汪、重慶兩項工作，在成立新中央政府前后均應(yīng)努力實施，并須盡快地掌握解決這個問題的一致點”。同時又規(guī)定，新政府成立前的工作大致到3月份為止，此后的工作預(yù)定進行半年^[3]。
為實現(xiàn)上述目標(biāo)，機密指導(dǎo)還細(xì)分為“對汪工作指導(dǎo)”、“對重慶工作指導(dǎo)”和“綜合指導(dǎo)”三個方面，并列出詳細(xì)的指導(dǎo)原則。其中“對汪工作的指導(dǎo)”原則有五項，主要包括：對汪工作之進行，“可使其適應(yīng)于工作本身的自然進度。其政權(quán)的建立，也要基于其實力作相應(yīng)的處理。因此該政權(quán)的建立，首先要作為臨時政權(quán)，而為了要解決戰(zhàn)事或遂行持久作戰(zhàn)，則進一步使它有可能發(fā)展成為正式政府”。對于政府成立前的青島會談和中央政治會議，應(yīng)作為“內(nèi)政問題處理”,使其取得一致意見。爾后的指導(dǎo)，“應(yīng)著眼于他們對重慶的看法以至措施”。關(guān)于中日國交問題，“可把形勢引導(dǎo)到完全責(zé)成汪精衛(wèi)處理”。新政府成立時，應(yīng)注意通過內(nèi)外措施，“防止堵塞爾后與重慶合流的途徑”。對新政府的承認(rèn)，“可在通過與重慶合流解決戰(zhàn)爭之際，或在兩政府對立之下，我決意遂行持久戰(zhàn)之際，(后者預(yù)定在年底),獨立自主地進行，而不受內(nèi)外有關(guān)形勢的牽制”^[4]。這些原則，完全拋棄了曾經(jīng)給予汪精衛(wèi)的許諾，而把汪政權(quán)當(dāng)作了日本整個侵華戰(zhàn)略中的一枚棋子。
進入抗戰(zhàn)相持階段后，重慶國民政府盡管面臨極為艱險的形勢，但始終沒有向日本屈服。1939年底，中國軍隊在部分戰(zhàn)區(qū)發(fā)動冬季攻勢，給日本侵略者予以沉重打擊。1940年1月21日，日汪密約公布后，蔣介石于1月23日發(fā)表《告全國軍民書》予以逐條駁斥，指出：“汪派所謂的睦鄰友好是日華合并，共同防共是永久駐兵，經(jīng)濟合作是經(jīng)濟壟斷”,并呼吁“全國同胞全軍將士乘此時機，加倍黽勉，努力奮斗，驅(qū)逐倭寇，光復(fù)山河”。同日，蔣介石還發(fā)表《告友邦人士書》,揭露日本的野心，呼吁各國“共同合作，迅采有效之行動，以制止日本之侵略”^[5]。重慶政府的強硬態(tài)度，使日本當(dāng)局進一步意識到，要徹底解決中國事變，必須同重慶當(dāng)局打交道，促使蔣、汪合流，這才是最佳的解決方案。為此，日本方面于2月1日確定《調(diào)整汪與重慶關(guān)系辦法方案》,企圖采取措施，分別處理停戰(zhàn)與和談問題，“并利用處理兩個問題的間隙，處理合流問題”^[6]。
日本方面對“桐工作”充滿希望，但重慶方面態(tài)度卻不甚明朗，這直接影響了汪偽政府的成立。經(jīng)與汪精衛(wèi)協(xié)商，日本當(dāng)局決定把新政府成立時間延至3月30日，蔣、汪事前合流的期限也限定為3月底。然而，在日、蔣代表的秘密接觸中，重慶方面要求把最高代表的會談時間推遲到4月中旬。日方認(rèn)為，“這是一種可能被誤解為企圖使新中央政府延期成立的意見”,要求重慶方面重新考慮^[7]。但至約定時間，重慶方面沒有任何回音。至此，日本方面期待蔣、汪事前合流的計劃完全落空，于是才決定成立由汪精衛(wèi)單獨組織的新中央政府。
汪偽政府的建立，并未對中日戰(zhàn)爭的全局產(chǎn)生實質(zhì)性影響，因此，日本方面對蔣、汪事后合流仍寄予很大希望。正當(dāng)汪精衛(wèi)一伙在南京粉墨登場，慶賀“還都”之時，日本特務(wù)機關(guān)已開始籌劃第二期“重慶工作”。他們把事后合流的工作期限延展到本年秋季為止^[8]。日本陸軍當(dāng)局也根據(jù)歐洲戰(zhàn)爭日趨激烈的國際形勢，抓緊研究如何盡早解決對華戰(zhàn)爭問題。由于日本政府和陸軍中央都把解決事變的希望寄托在繼續(xù)與重慶政府直接交涉上，新成立的汪偽政府反而被冷落在一旁。
5月5日，日本方面制定《對新中央政府指導(dǎo)方案》,對汪偽政府在戰(zhàn)爭中所起作用作出明確規(guī)定：“對新中央政府，首先應(yīng)根據(jù)包括重慶在內(nèi)的解決事變之方略，對其加以扶持和利用，當(dāng)取得成效時，正式予以承認(rèn)”;如逾期仍不成功，“根據(jù)其成為對立政府之現(xiàn)實，正式予以承認(rèn)，使之成為持久作戰(zhàn)方略之一環(huán)”^[9]。5月18日，日本陸軍中央部在《對華戰(zhàn)爭處理方針》中，也對汪偽政權(quán)的近期活動作出規(guī)定：“盡力扶植新中央政府，使之適應(yīng)帝國的企圖并力求其發(fā)展，到1940年底以前，特別要發(fā)揮它的謀略職能，集中力量做重慶工作?！?sup>[10]對于日方的指令，汪精衛(wèi)等人只能認(rèn)真執(zhí)行，但他們肚里不無怨言，希望日本能盡早承認(rèn)新政權(quán)，以抬高自己的國際地位。
汪偽政府是由日本一手炮制的，承認(rèn)它自然不是什么難題。日本之所以延期承認(rèn)，首先考慮的是充分發(fā)揮其在處理事變中的作用。如過早承認(rèn)，“勢必造成南京與重慶的對立形勢”,導(dǎo)致對重慶誘和工作的失敗。另外，正式承認(rèn)時，雙方所簽條約的具體內(nèi)容，“關(guān)系更為重大”,因而需要做充分準(zhǔn)備，并先就條約內(nèi)容進行談判。日本方面認(rèn)為，談判雖應(yīng)以先前達(dá)成的日、汪密約為基礎(chǔ)，但此時形勢已發(fā)生變化，談判一事理應(yīng)由自己承擔(dān)。為此，它準(zhǔn)備了一份《關(guān)于起草條約的方針》,以此作為談判的依據(jù)。方針強調(diào)指出：御前會議決定的調(diào)整日華關(guān)系的方針，“是在正式承認(rèn)新中央政府以前，作為調(diào)整日華新關(guān)系的原則正式提出來的”,“但屬于日本和中國內(nèi)部的指導(dǎo)問題，以及處理事變上應(yīng)特別考慮的問題除外”,新的條約應(yīng)“按各項內(nèi)容性質(zhì)，分為基本條約和附屬協(xié)定，且按公開、秘密分別處理”;“應(yīng)站在處理事變的觀點上，并考慮對內(nèi)、對華和對第三國的關(guān)系來決定公開基本條約的范圍”,“調(diào)整日華新關(guān)系的原則中，不包括在公開基本條約內(nèi)的東西，須用其他形式，正式地與本條約同時處理”^[11]。顯然，日本總軍想通過條約談判，獲取比原先更多的東西，而且采用不為人知的秘密方式取得這些特殊權(quán)益。
6月初，日、汪雙方開始簽約談判，日本的日高公使和汪偽政府外交部長褚民誼分別任主任委員。6月初與7月底，日本政府把經(jīng)興亞院審議的基本條約方案分兩次送達(dá)現(xiàn)地。在遞交談判代表之前，日本總軍再經(jīng)審議，并逐條提出詳細(xì)修改意見。對第一個基本方案，共提出十三條意見，如“應(yīng)作好調(diào)整日華新關(guān)系方針(協(xié)議文件基本原則和具體原則)之大部，作為基本條約或附屬協(xié)定等同時進行簽字的準(zhǔn)備”;“現(xiàn)在進行談判的條約體系，均屬與基本條約一并處理的范圍(即原則的事項),避免涉及部分的細(xì)目問題”;“對各條款和共同協(xié)議書等，只要內(nèi)容沒有異議，可以不要過分地作字句上的推敲”,等等^[12]。日本方面認(rèn)為，在現(xiàn)地形勢沒有穩(wěn)定以前，“對待密約的細(xì)目事項之處理，應(yīng)極力加以限制”,而東京方面卻與此意見相左。在第二次送達(dá)現(xiàn)地的方案中，寫入了不少細(xì)目事項。對此，日本當(dāng)局于7月18日再次向日方談判代表提出：“為了處理事變，特別是日華兩國的將來”,對有關(guān)項目和內(nèi)容的處理，應(yīng)力求避免“干涉內(nèi)政”的句子^[13]。
簽約談判表面是共同協(xié)商，實際則由日方一手操縱。根據(jù)日方提議，首先確定了幾項談判與簽約原則，對于過去已經(jīng)達(dá)成的“協(xié)議文件”之內(nèi)容，雖不可能全部載入新文件，但將來“繼續(xù)有效”^[14]。汪偽方面為顧及面子，在駐軍等問題上與日方進行了爭論，但最終仍按日方意見寫入了協(xié)議條文。在近三個月時間里，雙方經(jīng)過15次正式會談，于8月28日就條約內(nèi)容達(dá)成一致意見。條約送至東京后，日本最高決策層經(jīng)過一個多月爭論，至10月中旬，方才決定采納現(xiàn)地達(dá)成的方案。
日汪條約達(dá)成之后，日本政府為誘使重慶政府屈服，繼續(xù)拖延正式簽約及承認(rèn)汪偽政府，這一定程度上引起了汪偽集團的不滿甚至是動搖。由于日本當(dāng)局對重慶的誘降活動接連受挫，故決定于11月28日與汪政權(quán)簽訂日華新條約，正式承認(rèn)汪偽政府。為與日本的行動相配合，汪精衛(wèi)立即于11月29日正式就任南京偽政府主席。30日汪精衛(wèi)即同日本全權(quán)大使阿部信行簽訂《日華基本關(guān)系條約》及《附屬議定書》;另外汪精衛(wèi)還與阿部信行、偽滿“總理”臧式毅簽署了《日滿華共同宣言》。
日汪《基本關(guān)系條約》與《附屬議定書》是日汪新條約的主體。其中除重彈近衛(wèi)三原則等老調(diào)外，日本還虛偽地承諾“撤銷治外法權(quán)”并“交還租界”,以示對華友好。然而，為達(dá)到全面控制汪偽政府之目的，條約又明確規(guī)定：“兩國政府相約，互相消除政治、外交、教育、宣傳、貿(mào)易等各方面足以破壞兩國間友誼的措施及原因，并在將來亦加以杜絕”;“在必要期間內(nèi)，根據(jù)兩國另行協(xié)議決定，駐扎必要的軍隊于蒙疆及華北的一定地區(qū)”;在必要時期內(nèi)，“得駐泊其艦艇部隊于中華民國領(lǐng)域內(nèi)的特定地區(qū)”;“在撤兵尚未完了之前，對共同的治安維持予以緊密合作”^[15]。這些規(guī)定，實際上是以國際法的形式將汪偽政府緊緊控制在日本手中。為防止理解上的分歧，雙方在《附屬議定書》中作了更明確的規(guī)定：“中華民國政府諒解日本國在中華民國領(lǐng)土內(nèi)目前正在繼續(xù)進行的戰(zhàn)爭期間，隨著上述戰(zhàn)爭的進行而產(chǎn)生的某種特殊事態(tài)，并諒解日本為完成上述戰(zhàn)爭的目的而采取必要的措施?！背鶕?jù)《基本關(guān)系條約》及兩國現(xiàn)行約定而駐扎的日本軍隊外，“其余日本軍隊于兩國間恢復(fù)全面和平，結(jié)束戰(zhàn)爭狀態(tài)時開始撤兵，并應(yīng)在治安確立后的二年內(nèi)撤退完畢”^[16]。這些規(guī)定，不僅承認(rèn)了日本侵華之現(xiàn)狀，而且還使日本長期在華駐軍具有了合法性。
日汪新條約，除上述兩個文件外，還有《附屬秘密協(xié)約》、《附屬秘密協(xié)定》、《秘密交換公文》等五個機密文件。這些不公開的文件，更廣泛、更具體地規(guī)定了日本應(yīng)得的各種權(quán)益?！陡綄倜孛軈f(xié)約》規(guī)定：“日本國應(yīng)將必要的艦艇部隊駐扎于長江沿岸特定地點和華南沿海的特定島嶼以及有關(guān)地點，日本國的艦艇得在中華民國領(lǐng)域內(nèi)的港灣水域自由出入、停泊”;“中華民國政府約定允諾，兩國緊密合作，籌劃開發(fā)廈門和海南島附件島嶼的特定資源，特別是國防上必需的資源”;“關(guān)于上述資源的利用……特別應(yīng)滿足日本國防上的要求”。雙方在《附屬秘密協(xié)定》中約定，“進行以相互合作為基礎(chǔ)的外交，在對第三國的關(guān)系上，不采取與此相違反的一切措施”;“對日本國軍隊所駐扎地區(qū)和有關(guān)地區(qū)內(nèi)的鐵路、航空、通訊、重要港灣和水路等，按照兩國間另外的協(xié)議決定，答應(yīng)日本國有關(guān)軍事上必要事項的要求”,“提供軍隊駐扎所必要的各種便利”。《秘密交換公文》更以通信方式，對蒙疆、華北、華中、華南等廣大地區(qū)的政治、經(jīng)濟等具體問題達(dá)成諒解，汪精衛(wèi)再次向日本保證：“日本國在中華民國領(lǐng)域內(nèi)目前正在繼續(xù)進行戰(zhàn)爭期間，中華民國政府對日本國完成戰(zhàn)爭行為的目的，應(yīng)積極予以合作。”^[17]
締約當(dāng)天，汪精衛(wèi)接見中外記者，聲稱：“中日關(guān)系，因此獲得紀(jì)元一新，已為中日兩大民族開辟一線光明之路”;“兩國之國交方針，對共存共榮，共亡共辱，已趨一致”。因此雙方在軍事、經(jīng)濟、文化各方面攜手合作，不但可能，而且很有必要。他在談話中還顛倒黑白，胡說日本侵華是由中國抗日引起的，“此全系重慶方面應(yīng)受之罪過”,并稱自己的行動符合孫中山先生所倡導(dǎo)的“大亞細(xì)亞主義”理念^[18]。
日本當(dāng)局對日汪《基本關(guān)系條約》之簽訂亦極為重視。日本政府于簽約當(dāng)天發(fā)表聲明，宣稱：“本條約之意義，厥在明示中日兩國政府于全世界新舊秩序相互交流之一大混亂期，站在人類相愛立場上維護天賦之本分，為建設(shè)有無相通、共存共榮之世界新秩序之先遣。東亞民族之欣慰，莫過于此?！?sup>[19]直接來華簽約的阿部大使也發(fā)表談話，強調(diào)締約后，日本“承認(rèn)南京國民政府為中華民國唯一無二之正統(tǒng)政府，此后兩國政府間關(guān)系趨于正?；?對于該政府，日本“擬不惜予以全幅之援助”^[20]。日軍西尾壽造總司令也于同日發(fā)表談話，稱贊條約“意義重大”;同時又強調(diào)“達(dá)到偉大理想的前進途中，障礙也多，一切都要依靠三國的合作來打通道路”;“在這里應(yīng)分清平時戰(zhàn)時的觀念，正確運用平時、戰(zhàn)時的原則。特別是在現(xiàn)地，應(yīng)當(dāng)密切日華兩國間的互相合作，為達(dá)成共同目的而努力”^[21]。
汪偽政府得到其日本主子正式“承認(rèn)”之后，試圖擴展其國際承認(rèn)空間。日本政府也幫助游說德、意軸心國及仆從國。但是，直至1941年6月30日和7月1日，意大利與德國才相繼承認(rèn)汪偽政府^[22]。7月1日，羅馬尼亞政府為了“與德、意政府一致行動起見”,宣布正式承認(rèn)汪偽政府^[23]。此后，西班牙、法國維希政府等也宣布承認(rèn)汪偽政府^[24]。而美國與英國等西方國家，則始終堅持承認(rèn)在重慶的國民政府為中國惟一合法的政府，拒絕承認(rèn)汪偽政府。