日本通過長城作戰(zhàn)逼迫中國簽訂《塘沽協(xié)定》后，雖暫時中止了對關(guān)內(nèi)地區(qū)的軍事進攻，但沒有停止對華北的侵略。日本感到須在北方加強對蘇備戰(zhàn)，難以抽出更多兵力，而且用武力奪取華北，勢將引起國際戰(zhàn)爭，固宜力避；但中國政局紛亂不已，北方軍隊號令不一，又對蔣介石懷有二心，如果日本乘席卷東北之威，臨華北以壓境之兵力，更佐以反間之謀略，可以不經(jīng)過真正之戰(zhàn)爭，達到建立傀儡政權(quán)，分離華北之目的。為此，1933年7月6日，日本陸軍省和參謀本部向內(nèi)閣提出《對華政策大綱》,其中關(guān)于華北問題的政策主要有兩條：“(一)雖然我們暫時容忍華北政權(quán)保持為南京政府的一部分，我們應當壓迫它去實現(xiàn)《塘沽協(xié)定》的意義，排除對日貨的抵制與抗日運動，保持并延伸這一形勢的發(fā)展。(二)我們必須使華北政權(quán)壓制國民黨在華北的抗日活動，并使國民黨逐漸減少力量，最后迫使其解體?！?sup>[1]9月25日，日本海軍方面提出《海軍對華時局處理方針》,將中國分作華北、華中、華南三大部分而制定對策，其中作為一個獨立問題明確使用了“對華北方策”的說法。該方針表明，日本在華北的方針不僅“通過履行停戰(zhàn)協(xié)定，根絕抗日排貨及其他反日運動，消除黨部勢力等，使華北的空氣轉(zhuǎn)向親日”,而且要“逐漸在實際上獨立于中央政權(quán)的政令之外，恢復同日滿兩國的依存關(guān)系”^[2]。日本陸軍也于10月2日提出《帝國國策》,公然要求在華北設立“緩沖地帶”,“培養(yǎng)適應于分離傾向的親日分子并促使其組織化”^[3]。接著，日本陸軍省于11月30日在對內(nèi)閣制定的《帝國外交政策》提出的最后修正案中，明確主張“支持中國大陸上之分治運動，驅(qū)逐國民政府勢力于華北之外”^[4]。這樣，日本陸軍與海軍經(jīng)過反復協(xié)商和討論，一致確定了在華北“根絕排日”、“削弱國民黨的勢力”和“與中央政權(quán)”分離的政策。
日本軍部策劃的分離華北政策，終于得到日本政府的確認。1934年12月7日，日本陸、海、外三省官員經(jīng)過協(xié)商，制訂了《有關(guān)對華政策的文件》,提出日本在華北要達到的目標是，“形成南京政權(quán)的政令不能達及的情勢”,其政治上應努力達到“伸張我方權(quán)益和形成隔絕排日的普遍氣氛，不論華北政權(quán)的主要班底由何人組成，均不能無視在華北的日、滿、華特殊關(guān)系”^[5]。據(jù)當時日本駐南京總領事須磨彌吉郎記錄，日本所希望的結(jié)果大約有四種：(一)華北五省獨立；(二)華北五省自主；(三)以河北省為中心建立自治地帶；(四)設立局外中立裁兵地區(qū)^[6]。
日本政府和軍部的對華決策，迅速貫徹到關(guān)東軍。1935年1月4日，關(guān)東軍召開大連會議，關(guān)東軍副參謀長板垣征四郎、特務機關(guān)長土肥原賢二、第二課長石本寅三、第三課長原田義和、參謀河野悅次郎、偽滿軍政部最高顧問佐佐木到一、駐山海關(guān)特務機關(guān)長儀我誠也、駐濟南武官花谷正、駐上海武官影佐禎昭及駐平津武官等均出席。會議歷時兩天，除討論加強對“滿洲國”統(tǒng)治的措施外，著重研究分離華北問題，決定要在華北扶植能夠“忠實貫徹日本要求的誠實的政權(quán)”,“始終企圖整個問題之解決，在未達到最后目的之前，則用側(cè)擊旁敲辦法，逐步前進，以貫徹其最后吞并華北之主張”^[7]。會后，關(guān)東軍派土肥原考察中國南北各地形勢，策劃西南地方實力派進行反蔣活動。3月，關(guān)東軍在土肥原回東北匯報其活動情況后召開第二次大連會議，并于3月30日確定了對華政策，提出“對于華北——(一)依據(jù)《塘沽協(xié)定》暨附帶協(xié)議事項伸張日本既得權(quán)，導引華北政權(quán)絕對服從。(二)為使將來以民眾為對象、在經(jīng)濟上造成不可分離的密切關(guān)系，即須迅速促進棉、鐵等產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和交易”^[8]。這樣，日本政府與軍部經(jīng)過近兩年的討論與研究，從上到下統(tǒng)一了對華北的分離政策，下一步就是開始實際步驟，即以分離為目標的所謂華北自治運動。