3月中旬，威爾遜返回巴黎。這時，五強國之間的利害沖突日益激烈，巴黎和會的帝國主義性質(zhì)日漸暴露。在這種情況下，各弱小國家的民族利益，統(tǒng)統(tǒng)成為列強斗爭中的交易品而從屬于列強的政治需要。中國的山東問題，于是也成了一個小小的砝碼，被強迫放到了列強間權(quán)衡利益的天平上。
陸徵祥預(yù)感到情況不妙，他在致北京政府的密電中憂心忡忡地說：“各界人物對華議論觀察之輕慢，種種情況，江河日下。關(guān)于我國山東問題，除某國(指美國)善意維持外，各國要人對我態(tài)度雖無不表示同情，然每以種種事實之關(guān)系，口吻多欲吐而仍茹?！标戓缦閺姆N種跡象中看出一個道理：“總之，強權(quán)利己之見，決非公理正義所能搖。”^[1]他能夠看到這一點，表明中國代表開始從“公理戰(zhàn)勝強權(quán)”的神話中慢慢地清醒起來。
4月8日，陸徵祥會晤了意大利首相奧蘭多，再次說明，“中國欲直接交還收回膠澳，并非含有拒絕日本，屏諸門外之意，不過愿于收回后實行開放門戶主義，使歐美各國共享其益，不為日本一國獨占?！?sup>[2]他仍企圖以維護歐美各國在山東的利益為招牌，爭取列強支持中國的立場。然而用利益均沾來實施“以夷制夷”的方針，在巴黎和會上卻難以奏效，因為列強間有更大的利益要交換，比較起來，山東問題是次要的。在1917年2月訂立的英日密約中，英國承認日本繼承山東以及赤道以北各群島的德國權(quán)利，而日本則回報以支持英國對赤道以南的德屬島嶼的要求。正因為如此，小幡才得意地對陳箓說：中國代表想假借外國勢力以抑壓日本，但中國代表所恃之英國勢力并不可靠。
4月16日，五國會議討論山東問題，中國代表被排斥在外，未能參加。美國國務(wù)卿藍辛提出一個新方案，內(nèi)容是德國在中國的權(quán)益先由巴黎和會暫時接管，俟山東開作商埠后，再歸還中國。日本代表牧野起而抗議，認為山東問題中日政府已有協(xié)定，應(yīng)由日本轉(zhuǎn)交中國。對此，英、法、意三國代表均沉默不語，藍辛方案未能通過。17日，在對德和約起草會議上，美國方面轉(zhuǎn)而提議將山東問題由巴黎和會暫管改為由五強國處置，又遭日本反對。美方聲稱：“中國問題與世界有關(guān)，美國原無單獨處置之意，亦不能任他一國獨為處置。”結(jié)果，該方案經(jīng)提交五國外長會議，將該條通過^[3]。這樣，山東問題初步定為暫由五大國共管，但日本代表仍表示反對。顯然，美國先后提出由和會及五國暫管山東，都是旨在反對日本獨霸山東，這是一個典型的利益均沾的方案。考慮到直接歸還山東事實上已難以辦到，北京政府復(fù)電陸徵祥，同意在山東必須交還中國的前提下，暫由五國共管。
但就在此時，意大利提出的對阜姆的領(lǐng)土要求為各大國拒絕，于是意大利首相宣布退出巴黎和會。意大利這一舉動給巴黎和會造成一次小小的危機，同時卻給日本帶來良機，日本在山東問題上的態(tài)度立即強硬起來，并向和會施加壓力，聲稱如不答應(yīng)其要求，將隨意大利之后退出和會。在這種情況下，威爾遜只得重新權(quán)衡利弊，為使和會免遭破產(chǎn)，決定犧牲中國，滿足日本要求。向為中國倚為靠山的威爾遜突然改變立場，意味著世界列強將采取一致立場對付中國，中國將單獨承受東西方帝國主義聯(lián)合的壓力，這無疑使山東問題陷入了更加困難、復(fù)雜、嚴峻的境地。
4月22日，陸徵祥、顧維鈞應(yīng)邀出席五國會議，這是繼1月27日、28日之后，中國代表第三次也是最后一次出席最高會議。這時，日本提出在對德和約草約中，將山東問題單列一條，目的是要把山東問題從有關(guān)中國的條款中分列出來，使之不從屬于中國問題范圍。威爾遜首先發(fā)言，他一改同情中國的論調(diào)，認為：“中國、日本既有一九一五年五月之條約換文于前，又有一九一八年九月之續(xù)約于后，而英法等國亦與日本協(xié)定條件，有維持其繼續(xù)德國在山東權(quán)利之義務(wù)。此次戰(zhàn)爭，本為維持條約之神圣?！蓖栠d在十四條宣言中，頭一條即反對密約，現(xiàn)在卻提出“維護條約之神圣”,而他要維護的這些“神圣”條約，大多是密約。顧維鈞起而解釋說：1915年條約為強迫所訂，1918年條約是根據(jù)前約而來。這個解釋顯然缺乏說服力。威爾遜反問道：“一九一八年九月，當時協(xié)約軍勢甚張，停戰(zhàn)在即，日本決不能再強迫中國，何以又欣然同意與之訂約？”^[4]顧維鈞只得含糊其詞，因為他無法說出段祺瑞政府為借二千萬日金而與日本“欣然”訂約的實情。英國首相接著發(fā)言，他提出兩個解決山東問題的方案，一是按中日條約辦理，二是按對德和約規(guī)定，由德國移交日本，要求中國從中選擇一項。顧維鈞表示反對。自這次會議后，山東問題的交涉急轉(zhuǎn)直下。
4月24日，意大利首相離法返國。列強為使和會免遭破產(chǎn)，急于達成協(xié)議，以盡快完成對德和約的起草工作，互相作了一些讓步，同時進一步排斥各弱小國利益，一切均由三國會議裁決(意大利退出和會后，五國會議改為英、美、法三國會議)。
4月29日，三國會議在討論山東問題時，美國方面做了最后一次努力。因為日本方面多次口頭表示將來把山東交還中國，因此藍辛提出應(yīng)以文字聲明作為保證。日本代表珍田發(fā)言說：“欲得文據(jù)，是明明對于日本為無信用?！彼{辛說：“確系不敢相信?！闭涮镎f：“此與日本國家體面有關(guān)?！彼{辛說：“國際予一文據(jù)亦尋常事，何與體面有關(guān)？”最后，珍田仍堅持不允而止^[5]。自意大利首相退會后，日本方面有恃無恐，得寸進尺，而美國則是步步退讓，拆除了它的全部防線。
4月30日，三國會議對山東問題做出最后裁決，決定在對德和約中，將山東問題從中國問題中單列出來，成為一個單獨的問題。山東問題共有三項條款，即有名的第一五六、第一五七、第一五八條^[6],規(guī)定德國在山東的一切權(quán)益均讓與日本。由于日本代表的反對，三條款中沒有寫上日本須將山東交還中國的字樣。至此，中國在山東問題上的交涉完全失敗。
自山東問題交涉發(fā)生后，中國始而提出直接歸還，繼而退為五國共管；美國則最初提議和會接管，次而提出五國處置，最后僅要求日本以文字聲明將來交還山東。但是，所有的妥協(xié)方案均為日本拒絕，山東問題完全按照日本的意愿而做出最終裁決。
4月30日會議結(jié)束后，中國代表團當日即探聽到會議消息，并立即報告北京政府。但和會方面秘而不宣，沒有將關(guān)于山東問題的決定立即公布。
5月1日，英國外交大臣貝爾福召見施肇基、顧維鈞，通告三國會議對山東問題的決定。貝爾福說：“查山東問題，議決辦法大致不外兩端，政治權(quán)交還中國，經(jīng)濟權(quán)給予日本，諒中國必可滿意?！?sup>[7]將經(jīng)濟權(quán)和政治權(quán)分別而論，是不能成立的，美國駐華公使芮恩施曾對此評論道，這實際上是一種沒有政治控制名義的政治控制。
是日，中國代表團向三國會議提出強烈抗議：“查德人在山東權(quán)利，原于一八九七年之侵暴行為，今如是決定，是以暴易暴。日本在滿蒙勢力已極重大，若再益以山東半島，則北京咽喉之渤海灣完全為日本所扼，而政治中心之首都，悉為日本勢力所包圍矣?！薄叭龂鴷h欲維持和會不生破裂，竟以中國為殉，是中國運命反因參加聯(lián)合國之故而為聯(lián)合國之利益交換品。此種不信不義之處置，實屬萬難緘默。”^[8]
5月3日，陸、王、施、顧、魏五位全權(quán)代表聯(lián)名致電北京政府請求辭職，指出：“總之，和會仍憑戰(zhàn)力，公理莫敵強權(quán)。祥等力竭智窮，負國辱命，謹合呈大總統(tǒng)，請即開去全權(quán)?！?sup>[9]國務(wù)院隨即復(fù)電一律挽留。
經(jīng)過長時間激烈的討價還價，對德和約草約總算起草完畢，列強決定5月7日將草約交付德國代表，而僅僅于前一日，即5月6日才正式公布于五強國之外的其他協(xié)約國成員。5月6日，陸徵祥與王正廷出席協(xié)約國大會，在看到對德和約全部文本后，陸徵祥當即發(fā)言抗議：“中國代表團對于三國會議所擬關(guān)于膠州及山東問題之辦法，不得不表示其深切之失望之情?！薄艾F(xiàn)中國代表團業(yè)已向三國會議提有正式之抗議，反對其所擬之辦法，深望得以修正。倘竟不能如愿，則自今以往，本代表團對于上述條款，實有不能不保留之義務(wù)?！?sup>[10]會議主席克列孟梭同意將這一發(fā)言載入會議記錄。至此，中國代表正式提出對山東條款的保留意見。
5月7日，對德和約草約交付德國代表，并允許德國方面于十五日內(nèi)可要求和會對草約作出解釋。對此，陸徵祥致電政府說：“查此次和會辦法，種種情形，實堪憤懣?！覍τ跀硣杏惺逄煜奁?，準其質(zhì)疑問難，而對五國外之各國，定稿以前秘不肯以示人，定稿后并無時期可以討論，其對我情形，實為可慨?！?sup>[11]這正是帝國主義強權(quán)政治的充分暴露。
對德和約草約向各國公布后，中國在山東問題上的交涉以失敗而告一階段。山東交與日本的條款已難以改變，但中國代表并不甘心就此簽字，于是提出一個新方案，即和約可以簽字，但必須加入中國對山東問題不能承認的保留意見，即“保留簽字”。此后，中國代表團圍繞“保留簽字”這一方案，展開了困難的、長時間的交涉。
中國代表們所沒有料到的是，由于山東問題的交涉失敗，導(dǎo)致國內(nèi)爆發(fā)了一場規(guī)?？涨暗膼蹏\動——五四運動。