對地方官制，特別是中央與地方的權(quán)限劃分問題，袁記約法基本上沒有涉及。但這并不是忽略，而是有意回避。袁世凱企圖通過具體條例，逐步地改變清末以來各省權(quán)力過重的局面。
北洋政府建立以來，對地方制度屢經(jīng)討論，多次起草條例，其中包括省制的存廢問題。民國元年，各黨派爭持最激烈的問題之一是省長簡任或民選，及省長是否有解散省議會(huì)之權(quán)。袁政府于7月將省長簡任或民選問題，提交參議院討論。這個(gè)問題和國民黨對袁世凱的政治斗爭交織在一起，因此參議院各黨派爭論不休，僵持不下。袁世凱恐民選省長的主張占上風(fēng)，妨礙他的集權(quán)計(jì)劃，便將提案撤回，討論遂中斷。其后，國務(wù)院法制局局長施愚擬定了一個(gè)折衷方案，即仿照普魯士的辦法，將地方政權(quán)分為自治機(jī)關(guān)和官治機(jī)關(guān)兩種：省長執(zhí)行官治，故由中央簡任；議會(huì)總董執(zhí)行自治，故由各省選任?！肮僦闻c自治既然化分為二，故省長既不得解散議會(huì)，議會(huì)亦不得彈劾省長”^[1]。此說發(fā)表后，江蘇、江西等省都督紛紛通電反對。袁世凱于10月12日在總統(tǒng)府親自召開地方官制研究會(huì)，決定采用所謂“虛三級制”,即省道縣三級，“存虛省而設(shè)實(shí)道”。此項(xiàng)辦法經(jīng)國務(wù)會(huì)議通過，法制局遂起草了道官制和道自治草案。因當(dāng)時(shí)準(zhǔn)備國會(huì)選舉，議員多離京外出競選，參議院不能開會(huì)，袁政府遂借口無從交議，于12月直接以命令發(fā)表了《道官制道自治條例》。依照此項(xiàng)條例，有些省設(shè)立了道觀察使。此實(shí)為熊希齡內(nèi)閣廢省計(jì)劃之先聲。1914年5月間，與中央軍政機(jī)構(gòu)改組的同時(shí)，袁政府也制定了地方官制草案，經(jīng)政治會(huì)議討論后，由袁世凱親自刪改定稿，于5月23日公布實(shí)行。
地方文官采用三級制，主要內(nèi)容在于存省分道。全國二十二省區(qū)及蒙古西藏地方未加變動(dòng)，惟每省劃為若干道^[2],由道轄縣。省置巡按使，道置道尹，縣置縣知事。巡按使管轄全省民政各官及巡防警備等隊(duì)，并受政府之特別委任，監(jiān)督財(cái)政及司法行政等。此制度表面上與前清及民國以來實(shí)行的制度無大差別，但內(nèi)容略有不同。原來各省行政公署所設(shè)的內(nèi)務(wù)、教育、實(shí)業(yè)各司(廳),全部裁撤。巡按使公署內(nèi)僅設(shè)立政務(wù)廳，由巡按使薦任廳長一人，掌握廳內(nèi)事務(wù)。廳內(nèi)有總務(wù)、內(nèi)務(wù)、教育、實(shí)業(yè)各科，由巡按使自委掾?qū)伲衾砀黜?xiàng)文牘事務(wù)。巡按使一律由大總統(tǒng)任命，不許地方保薦。馮國璋曾因保薦巡按使，受到政事堂申斥。新官制公布后，各省原民政長均改為巡按使。過去以都督兼民政長的省份，如安徽、湖南、貴州、奉天、黑龍江等省，都另外特任巡按使，實(shí)行軍民分治。所任命的巡按使大都是所謂“富從政經(jīng)驗(yàn)”的舊官僚，安徽為韓國鈞，湖南為劉心源，貴州為龍建章，奉天為張?jiān)妫瑥V西為張鳴岐，等等。
道尹為一道的行政長官，原來的觀察使改稱道尹。依地方官制規(guī)定，道尹由中央政府簡任，其職權(quán)比較廣泛，最為重要的是有呈請任免縣知事之權(quán)。因此，官場上鉆營道尹的人頗多，1914年下半年由于京外文武官吏不斷保薦，到年底僅政事堂記存的名單，即達(dá)五百多人，而全國只有近百個(gè)道。因此，袁世凱不得不于12月4日下令暫停保薦。他說：所保薦的人員中“濫竽充數(shù)、名實(shí)相乖者亦復(fù)不少……嗣后除縣知事任職三年以上確有政績者仍準(zhǔn)保薦外，其余暫行停止”^[3]。
縣知事為一縣行政長官。全國有近二千個(gè)縣。對縣知事的選拔和任命，袁世凱頗為重視，他曾多次命令各省巡按使嚴(yán)格考核所屬縣知事，對“劣員”要“立時(shí)撤換，勿稍瞻徇”^[4]。為了“統(tǒng)一中央用人行政之權(quán)，蕩滌地方濫用私人之弊”^[5],袁世凱命令內(nèi)務(wù)部主持于1914年3月至11月舉辦了三次“縣知事試驗(yàn)”?！霸囼?yàn)”分為考試和保薦兩種。按考試條例規(guī)定，曾任簡任或薦任官滿三年以上者，在國內(nèi)外大學(xué)或?qū)ｉT學(xué)校學(xué)習(xí)法律、政治、經(jīng)濟(jì)學(xué)三年以上有文憑者等，才有資格參加考試。當(dāng)時(shí)，全國失意官吏和失業(yè)知識分子很多，1914年初，僅在北京奔走謀事者即有四萬多人^[6],縣知事考試對于他們當(dāng)然有很大的吸引力。三次考試共錄取一千九百二十一人。由于口試特別重視做官經(jīng)驗(yàn)，所以被錄取者多為舊官吏，學(xué)校出身而中榜者為數(shù)寥寥。此外，由大官僚保薦免試的三百余人，其中自然更是“賢能老吏”居多^[7]。被錄取的縣知事并非都能分發(fā)各省補(bǔ)上實(shí)缺，只有行賄或有后臺的人才能如愿以償。舉辦“縣知事試驗(yàn)”,本來說是為了“澄清吏治”,但結(jié)果并沒有達(dá)到目的，連主考官朱啟鈐也承認(rèn)“適啟仕途奔走之風(fēng)，欲清其源，轉(zhuǎn)滋其弊”^[8]。
民國以來，地方武官系統(tǒng)比較紊亂，除都督外，還有都統(tǒng)、護(hù)軍使、鎮(zhèn)守使等。各省都督的權(quán)力極為廣泛，實(shí)際上總攬軍政民政，是一省的最高統(tǒng)治者。都統(tǒng)僅設(shè)在熱河等特別區(qū)，也是兼管軍民兩政。護(hù)軍使的地位略低于都督和都統(tǒng)，如江北護(hù)軍使(駐清江)、甘肅護(hù)軍使(駐寧夏)等。鎮(zhèn)壓二次革命后，在軍隊(duì)較少的福建和貴州兩省部不再設(shè)都督，而改設(shè)護(hù)軍使。鎮(zhèn)守使則設(shè)于一省要沖之地。各省所設(shè)鎮(zhèn)守使數(shù)目不等，以軍隊(duì)的多寡而定，如江蘇駐軍多，就有江寧、松江、上海、徐州、鎮(zhèn)江等五個(gè)，陜西則只有陜南和陜北兩個(gè)。鎮(zhèn)守使大都由師旅長兼任，為都督的屬吏。
為改變都督掌握一省軍政大權(quán)的局面，袁世凱于1914年6月30日下令裁撤各省都督而設(shè)立將軍諸名號。令文說：“都督之稱，肇自漢魏。武昌起事，倉猝定名。其時(shí)兵事初興，人心未定，類晉齊之雄長，似楚漢之剖分。民國紀(jì)元，未遑變置，黎副總統(tǒng)首倡軍民分治，所陳十害三無之弊，劌目怵心，海內(nèi)賢達(dá)，咸表同情。方今大難削平，主權(quán)統(tǒng)一，各省都督皆深明大義，恪守準(zhǔn)繩。若復(fù)因仍方鎮(zhèn)之名詞，無以移易軍民之耳目，即欲實(shí)行省制，而窒礙殊多。應(yīng)將各省都督一律裁撤，于京師建將軍府，并設(shè)將軍諸名號。有督理各省軍務(wù)者，就所駐省分開府建牙，俾出則膺閫寄，入則總師屯，內(nèi)外相維，呼吸一氣?！?sup>[9]7月18日，袁又公布將軍府編制令和將軍行署編制令，并在北京設(shè)立了將軍府，安置閑散將軍(詳見本節(jié)目二)。另外，有督理一省軍務(wù)者，都在該省設(shè)行署及參謀機(jī)構(gòu)，“承大總統(tǒng)之命督理本省陸軍”,并受陸軍部和參謀部監(jiān)察。凡“有特殊功勛者”均授上將軍，如定武上將軍張勛兼長江巡閱使，鎮(zhèn)安上將軍張錫鑾督理奉天軍務(wù)兼節(jié)制吉林、黑龍江軍務(wù)，宣武上將軍馮國璋督理江蘇軍務(wù)，彰武上將軍段芝貴督理湖北軍務(wù)，振武上將軍龍濟(jì)光督理廣東軍務(wù)，昭武上將軍姜桂題兼熱河都統(tǒng)督理熱河軍務(wù)。同時(shí)，山東靳云鵬、吉林孟恩遠(yuǎn)、浙江朱瑞、江西李純、湖南湯薌銘、陜西陸建章、四川胡景伊、廣西陸榮廷、云南唐繼堯等都授予將軍，督理本省軍務(wù)，除孟恩遠(yuǎn)和朱慶瀾冠“鎮(zhèn)安”兩字外，其余都冠以“武”字，如泰武將軍靳云鵬、開武將軍唐繼堯等。另外，直隸朱家寶、河南田文烈、甘肅張廣建、新疆楊增新等則都以巡按使加將軍銜，督理本省軍務(wù)。貴州劉顯世和福建李厚基都仍任護(hù)軍使，督理本省軍務(wù)。綏遠(yuǎn)潘矩楹和察哈爾何宗蓮都仍任都統(tǒng)，管本地區(qū)軍政民政事務(wù)。
袁世凱裁撤都督，本來是想加強(qiáng)中央對地方的控制，推行軍民分治，以避免所謂“歷代藩鎮(zhèn)之禍”,然而結(jié)果并未達(dá)到預(yù)期的目的，除改變名稱外，沒有任何實(shí)際意義。與往日的都督一樣，將軍不僅督理軍務(wù)，照舊控制民政，視巡按使“如前清督撫之于布政使”^[10]。
當(dāng)時(shí)，除云南、廣西、四川及新疆外，各省督理軍務(wù)的將軍幾乎都是袁的親信。袁世凱的封建獨(dú)裁統(tǒng)治，與廣大人民起碼的經(jīng)濟(jì)政治利益形成了尖銳的對立，如果不靠各地將軍的軍事壓力，他的政權(quán)就不可能維持下去。和袁世凱一樣，各地將軍一切政策的出發(fā)點(diǎn)都是為了防備人民，愚弄人民，和一旦發(fā)生人民起義可以立時(shí)撲滅。袁世凱和各地將軍之間完全是封建的依附關(guān)系，為保持將軍對他的忠心，達(dá)到一呼百應(yīng)，就不能不允許將軍有極大的特權(quán)。所以都督更名剛剛一個(gè)月，袁就下令“所有督理軍務(wù)各將軍，略與原設(shè)都督職權(quán)相類”^[11]。各地將軍深知自己的禍福榮辱完全由袁的喜怒決定，只要不失寵信，無論怎樣貪贓枉法、草菅人命，都不會(huì)被貶黜，至多調(diào)任他職而已。所以，他們在袁世凱面前無不卑躬屈膝，唯唯諾諾，而在地方上則莫不獨(dú)攬大權(quán)，模仿袁氏作一個(gè)省區(qū)內(nèi)的土皇帝。正如張一麐后來所說，自行總統(tǒng)制后，袁氏大講“混括統(tǒng)一”,然而“省權(quán)轉(zhuǎn)重”,乃至“帝制萌芽”,“各省將軍紛紛添募軍隊(duì)”,“藩鎮(zhèn)之勢已成”^[12]。袁世凱死后，軍閥割據(jù)，連年混戰(zhàn)，正是封建獨(dú)裁統(tǒng)治所結(jié)下的惡果。