淞滬抗戰(zhàn)爆發(fā)時(shí)，駐泊南京下關(guān)有三艘日本軍艦，隨后增至七艘。南京當(dāng)局對(duì)日本的戰(zhàn)略意圖判斷失誤，認(rèn)為日軍進(jìn)攻上海僅是其“第一目的”,其戰(zhàn)略目標(biāo)“不外占領(lǐng)南京，控制長(zhǎng)江流域”^[1];戰(zhàn)火將擴(kuò)大至全中國(guó)，“中國(guó)重要各地亦隨時(shí)均有重大危險(xiǎn)發(fā)生”^[2]。南京當(dāng)局懼怕日本的原因在于防守首都南京的兵力空虛，其統(tǒng)轄的主力部隊(duì)均集中在鄂、贛等地“圍剿”紅軍，防衛(wèi)京、滬、杭的軍隊(duì)，除十九路軍外，只有第八十八、八十七兩個(gè)師的兵力。南京當(dāng)局擔(dān)心一旦日軍占領(lǐng)上海，向南京推進(jìn)后，勢(shì)必威脅中央政府的安全，因此決定遷都至中原腹地洛陽(yáng)。另外，遷都還可顯示國(guó)民政府“長(zhǎng)期抵抗”日本的姿態(tài)，以彌補(bǔ)“不抵抗主義”招致的責(zé)難。
1月30日，國(guó)民黨中央、國(guó)民政府決定遷都洛陽(yáng)。國(guó)民政府發(fā)表《遷都洛陽(yáng)宣言》,表示：“茲者政府為完全自由行使職權(quán)不受暴力脅迫起見(jiàn)，已決定移駐洛陽(yáng)辦公?！?sup>[3]隨后，行政院長(zhǎng)汪精衛(wèi)、行政院副院長(zhǎng)兼財(cái)政部長(zhǎng)宋子文、軍政部長(zhǎng)何應(yīng)欽也各自發(fā)表談話，聲稱日軍對(duì)首都南京的威脅將危及國(guó)家的政務(wù)中樞，重申國(guó)民政府遷都的目的是出于長(zhǎng)期抵抗的決心。
國(guó)民政府各院、部、會(huì)等機(jī)關(guān)從1月30日起，陸續(xù)從南京移至洛陽(yáng)。國(guó)民政府主席林森、行政院長(zhǎng)汪精衛(wèi)等國(guó)民黨政要也于當(dāng)日動(dòng)身赴洛陽(yáng)。蔣介石從南京抵達(dá)徐州，準(zhǔn)備前往洛陽(yáng)。2月1日、2日將所有印信及案卷輸送洛陽(yáng)，所有職員一律隨同前往。國(guó)民政府遷洛后，軍政部和外交部留守南京，何應(yīng)欽、羅文幹和陳銘樞仍留南京辦公，由何應(yīng)欽負(fù)責(zé)一切事務(wù)；汪精衛(wèi)、國(guó)民黨中政會(huì)在洛陽(yáng)辦公；蔣介石往來(lái)于洛陽(yáng)、南京、徐州、浦口等地，進(jìn)行全盤決策；宋子文、郭泰祺、孔祥熙等常駐上海，由宋子文指揮。
3月初召開的國(guó)民黨四屆二中全會(huì)議決洛陽(yáng)為行都，并設(shè)陪都于西安，定名西京。
《淞滬停戰(zhàn)協(xié)定》簽訂后，國(guó)民黨統(tǒng)治的中心地區(qū)南京得以暫時(shí)茍安，加上“自稱革命的新貴們”的國(guó)民黨政要自遷都洛陽(yáng)后，失去了奢侈的生活條件和享受，立即垂頭喪氣，表示不滿，希望盡快還都南京。5月14日，汪精衛(wèi)、居正通電稱，國(guó)難嚴(yán)重，政府此時(shí)不應(yīng)遷回南京?；鼐﹩?wèn)題，須待國(guó)民黨四屆三中全會(huì)決定^[4]。6月，國(guó)民黨某中央委員表示，國(guó)都由洛陽(yáng)遷回問(wèn)題，外界傳將于7月進(jìn)行，但東北問(wèn)題未解決，理論上固然不好表示遷回，但事實(shí)上行政院原在南京辦公，不過(guò)送洛陽(yáng)用印而已^[5]。這樣，還都南京問(wèn)題暫時(shí)擱置。
11月17日，國(guó)民黨舉行第四屆中央執(zhí)行委員會(huì)第四十七次常會(huì)，決定12月1日中央黨部、國(guó)民政府及各院、部、會(huì)遷回南京。12月1日，國(guó)民黨中央、國(guó)民政府舉行回京典禮。國(guó)民政府遷都洛陽(yáng)期間，主持召開了國(guó)難會(huì)議。