抗日戰(zhàn)爭時期，中美兩國間租借關(guān)系的建立，是中國方面尋求美國軍事援助的不懈努力和美國政府調(diào)整相關(guān)政策的結(jié)果。
1937年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中國國民政府除了向蘇聯(lián)及其他歐洲國家尋求軍事援助外，還在美國采購軍用物資。特別是陳光甫在美國注冊成立世界貿(mào)易公司后，這類采購活動的規(guī)模有較大發(fā)展。但最初中方在美國所能購買到的主要是些非武器類物資。至1939年底，該公司在美國共購得總額為7467.46萬元的物資，種類為以下幾類：(1)卡車及零配件、維修器械，(2)汽油和潤滑油(1145.2萬美元),(3)黑色和有色金屬(2468.33萬美元),(4)無線電和電話設(shè)備、器材(560萬美元),(5)通用機(jī)械(215.1萬美元),(6)鐵路器材(400萬美元),(7)錫礦采掘設(shè)備(300萬美元)。與此同時，中方也在美國購得若干武器并運(yùn)回國，但無論種類和數(shù)量，都遠(yuǎn)不能滿足中方的需求。例如，據(jù)緬甸海關(guān)統(tǒng)計(jì)，從1939年10月28日至12月31日，經(jīng)由仰光轉(zhuǎn)運(yùn)中國的武器價(jià)值總額為8,352,756美元，其中購自蘇聯(lián)的為5,418,665美元(火炮、機(jī)關(guān)槍、步槍及彈藥等),占64.87%;購自比利時、英國、瑞典、捷克、法國五國的共1,702,923美元(高射機(jī)槍、步槍、爆炸器材、炸藥、彈藥等),占20.39%;購自美國的1,231,168美元(手槍、雷管、子彈、飛機(jī)零件、炸藥等),只占14.74%^[1]。
1939年9月歐洲戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美國政府的軍火禁運(yùn)政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。1939年11月，美國修改《中立法》,規(guī)定外國可在美國用現(xiàn)金購買武器，運(yùn)輸自理。1940年7月初，蔣介石曾電示宋子文，按照兵工署署長俞大維開列的總額為3000萬美元的物單洽購械料，同時訂購驅(qū)逐機(jī)150架^[2]。由于當(dāng)時法國維希政府已經(jīng)向德國投降，中方認(rèn)為美方可把以往售法飛機(jī)額度，轉(zhuǎn)售于中國，因而當(dāng)月宋子文向美方正式遞交的第一份軍用物資訂單總額，除了3000萬美元的械料外，還有價(jià)款達(dá)4000萬美元的飛機(jī)，包括300架驅(qū)逐機(jī)和100架輕型轟炸機(jī)^[3]。這是自抗戰(zhàn)爆發(fā)以來中方向美方提出的數(shù)額最大、包括輕重武器和作戰(zhàn)飛機(jī)在內(nèi)的軍事援助要求。只是美國能否如額提供，中方如何支付價(jià)款，卻是雙方都無法立即解決的問題。
隨著歐洲戰(zhàn)局的發(fā)展，美國已成為中國能夠獲得外來軍事援助的最重要的國家?？墒?，當(dāng)時美國提供援助的方式，卻無法從根本上解決中國對美國軍事物資日益增加的需要。通過“桐油借款”、“華錫借款”、“鎢砂借款”和“金屬借款”,中國已經(jīng)把到1945年為止的礦產(chǎn)品的預(yù)期交貨量抵押殆盡。從美國對華借款數(shù)額來看，也比同期蘇聯(lián)對華貸款總額小得多。此外，由于日本軍隊(duì)占領(lǐng)了中國主要外貿(mào)口岸和鹽區(qū)，國民政府的關(guān)稅、鹽稅收入急劇下降，不可能調(diào)撥巨額外匯用于購買外國軍事物資。因此，到了1940年末，即美方允諾提供“金屬借款”和“平準(zhǔn)基金借款”后，中美雙方實(shí)際上都意識到，只有采用新的方式，才能從根本上解決中國為獲得美國軍事援助所面臨的財(cái)政困難。以“租借”名義對華提供軍事援助，就是這種新的方式。
1940年12月19日，羅斯福便批準(zhǔn)向中國提供軍事援助，指示國務(wù)院、陸軍部、海軍部和財(cái)政部協(xié)商，擬訂相應(yīng)實(shí)施方案^[4]。1941年1月30日，即美國會尚在就《租借法案》進(jìn)行聽證期間，美國副國務(wù)卿韋爾斯在一次演講中談到：如果美國人民希望中國、希臘等友好國家能夠繼續(xù)成功抵御那些意欲征服世界的力量，那就必須提供美國所能的一切必要的援助^[5]。1941年3月11日，美國國會正式通過并經(jīng)羅斯福簽署了《租借法案》。該《法案》授權(quán)美國總統(tǒng)，可在其認(rèn)為有利于國防的任何時候，在資金許可的范圍內(nèi)，或根據(jù)國會批準(zhǔn)的合同，可以批準(zhǔn)為任何國家的政府生產(chǎn)任何防御物資，只要總統(tǒng)認(rèn)為這些國家的防御對于美國的防御是必不可少的；也可以向上述任何國家的政府“出售、劃撥、交換、租借，或另行處置”任何防御物資^[6]。3月15日，羅斯福又在一次演講中明確表示：“中國通過蔣介石委員長要求我們提供援助；美國已經(jīng)答應(yīng)，中國將獲得我們的援助……正如我們所曾宣布過的，我們的祖國正在成為民主國家的兵工廠。”^[7]1941年5月6日，美國政府正式宣布中國為有資格獲得租借援助的國家。
當(dāng)租借方案在美國參、眾兩院尋求通過之際，蔣介石曾向造訪的美國特使居里遞交一份《美國空軍援華備忘錄》,請其轉(zhuǎn)交羅斯?？偨y(tǒng)，這可謂中國向美國接洽租借援華問題的開端。美國國會通過《租借法案》后，蔣介石立即在3月12日和13日連續(xù)致宋子文三份電報(bào)，指示宋與美國軍方洽商具體的軍事援華事宜^[8]。旋即國民政府委派宋子文為處理租借事務(wù)的全權(quán)代表，另從國內(nèi)調(diào)派兵工與交通技術(shù)專家赴美襄助。1941年4月，宋子文出面，在美國特拉華州注冊成立了中國國防物資供應(yīng)公司(China Defense Supplies,Inc.),專門從事租借物資申請及接洽事宜。5月1日國防物資供應(yīng)公司正式成立，額定資本20萬美元，由宋子文代表國民政府認(rèn)購公司首批發(fā)行的股本1000股計(jì)10萬美元，并出任國防物資供應(yīng)公司的董事長；下設(shè)航空、兵工、交通、電信、醫(yī)藥軍需等部門^[9]。為便利對美交涉，公司另聘請美國資源計(jì)劃委員會主席、羅斯?？偨y(tǒng)的舅父德來諾(Frederic A.Delano)擔(dān)任名譽(yù)顧問，聘請了楊門(William S.Youngman Jr.)、畢范理(Harry B.Price)、科克倫(David Corcoran)等美籍人員出任該公司董事和經(jīng)理人員，這些美方人員都明確知道宋子文是中國國民政府的代表^[10]。根據(jù)美國政府的相關(guān)規(guī)定，國防物資供應(yīng)公司申請租借物資通常經(jīng)過多重手續(xù)：1.整理國內(nèi)發(fā)來的料單并草具計(jì)劃；2.向美國政府租借事務(wù)管理處(Office of Lend-Lease Administration)說明申請物資的用途，并轉(zhuǎn)請美國各購料機(jī)關(guān)采購；3.從戰(zhàn)時生產(chǎn)委員會(War Production Board)獲得優(yōu)先配額；4.敦促美國購料機(jī)關(guān)及時采購；5.防止中方獲得額度之物資轉(zhuǎn)撥其他戰(zhàn)區(qū)；6.預(yù)定船只，整批裝運(yùn)；7.預(yù)籌貨物到達(dá)遠(yuǎn)東口岸后轉(zhuǎn)運(yùn)國內(nèi)方法。凡涉及計(jì)劃、方針及特別重要事項(xiàng)時，中方還必須向包括羅斯?？偨y(tǒng)、華萊士副總統(tǒng)(Henry A.Wallace,兼美國經(jīng)濟(jì)作戰(zhàn)委員會主席)、陸軍部、海軍部、財(cái)政部、租借事務(wù)管理處，以及英美合組的聯(lián)合軍火分配委員會(Munitions Assignment Board),進(jìn)行游說接洽。另外，在重慶的蔣介石、孔祥熙也曾向美國大使高斯、美國軍事代表團(tuán)團(tuán)長馬格魯?shù)碌热私簧孢^租借援助問題。
從1941年3月底到1942年1月，中國方面曾分三次向美國申請?zhí)岢鲎饨桀A(yù)算案，其具體內(nèi)容可分為兵工器材、航空器材、交通器材(包括戰(zhàn)車)、運(yùn)輸(包括船只)、軍用雜品、農(nóng)工產(chǎn)品、服役及其他、廠房器材；從申請物品合計(jì)的價(jià)款來看，1941年3月31日第一次提出為218,038,500美元，1941年10月28日第二次提出為461,834,253美元，1942年1月15日第三次提出為1,379,779,067美元^[11]。如果這些申請得以滿足，對于中國抗戰(zhàn)事業(yè)無疑是極大的幫助。但是，在租借物資的分配上，美國當(dāng)局表現(xiàn)出明顯的“重歐輕華”傾向，分配給中國的數(shù)額往往少于中國的申請額。而實(shí)際上向中方交付的物資，又要少于分配定額。羅斯福便曾指示有關(guān)人員在審議中方提出的軍需品申請時，“只有在研究我們的軍事問題以及我們自己和英國的需要之后，才能最后決定”^[12]。經(jīng)過中方的交涉，4月28日美國批準(zhǔn)向中國提供第一批租借援助物品，價(jià)值僅達(dá)4510萬美元，包括：滇緬鐵路材料價(jià)款1500萬美元、康印公路器材價(jià)款100萬美元、軍用卡車和民用卡車各2000輛價(jià)款1200萬美元、汽油500萬加侖價(jià)款100萬美元、柴油5000噸價(jià)款5萬美元、潤滑油2500噸價(jià)款25萬美元、兵工廠原料1000萬美元、輕蠶形卡車150輛價(jià)款30萬美元、載客車300輛價(jià)款30萬美元、棉毯300萬條價(jià)款450萬美元、棉布1000萬方碼價(jià)款70萬元^[13]。5月18日，包括300輛汽車在內(nèi)的第一批租借物資從紐約啟運(yùn)赴華^[14]。同月，美方批準(zhǔn)向中國提供價(jià)額達(dá)4934.1萬美元的軍械彈藥。至7月中旬，美方同意向中方提供飛機(jī)435架，大大少于中方要求的1000架。7月下旬，美國軍方人士曾非正式地表示，將建議羅斯福批準(zhǔn)當(dāng)年向中方交
付2.4億美元的軍火，翌年再交付5億美元^[15]。至8月15日， 宋子文已與美方擬訂了6億美元的租借援華清單，包括2億美元的飛機(jī)、1.75億美元的軍械、7600萬美元的卡車等運(yùn)輸工具，以及其他物料及運(yùn)費(fèi)^[16]。然而，中方獲得的諸多租借物資額度，實(shí)際交付情況往往不盡如人意，有些貨單甚至不得不改向加拿大商購，雖然仍歸租借案內(nèi)辦理^[17]。至于那些當(dāng)時只能在美國生產(chǎn)而中國難以得到優(yōu)先額度的貨品，中方不得不請美國出面，幫助與其他國家懇商可否先行轉(zhuǎn)讓給中國。如1941年10月和11月，經(jīng)過羅斯?？偨y(tǒng)親自勸導(dǎo)，英方把美國專為英國制造的66架轟炸機(jī)連同機(jī)槍、瞄準(zhǔn)器等，一并移交給中方^[18]。根據(jù)美國財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，1941年中國實(shí)際獲得的租借援助約為2600萬美元，僅占當(dāng)年美國提供給各國租借援助總額的1.7%^[19]。但即便如此，經(jīng)過中、美之間的反復(fù)交涉，美國畢竟開始向中國提供租借援助，中國對日本的抵抗又多了一種特殊形態(tài)的外援，中美之間也開始結(jié)成了一種特殊的經(jīng)濟(jì)-軍事互助關(guān)系。