東漢章帝時(shí)，土地兼并之風(fēng)繼續(xù)發(fā)展，許多農(nóng)民的土地為豪強(qiáng)地主所掠占，失地的農(nóng)民除了依附豪強(qiáng)地主外，還有大批農(nóng)民流落他鄉(xiāng)成為流民，為了穩(wěn)定封建社會(huì)秩序，安置流民，使他們依附在土地上，并增加農(nóng)村的勞動(dòng)力，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。章帝于元和元年(84年)和元和三年(86年)兩次詔令郡國(guó)“假民公田”,就是把郡國(guó)公田和上林苑的土地假給或賜給貧民，并給予貰和田器，也可貸給種子、糧食和農(nóng)具，免收田租。山林池澤也允許貧民自由采樵漁豬，也不收假稅。