保甲制度是我國歷代所固有的地方基本政治制度。從廣義的方面說，是我國地方的自治制度；從狹義的方面說，就是農(nóng)村的保衛(wèi)政策。
一般認為，西周的基層政權(quán)組織是保甲制度的雛形，到了宋代，出現(xiàn)了保甲的名稱，設(shè)立了正規(guī)的保甲制度。清王朝實行的是牌、甲、保制度，十戶為牌，十牌為甲，十甲為保。歷代保甲制度的名稱、組織情況以及保甲制度的功能，因人、事、時、地的變革，不盡相同。但是，實行保甲制度的目的卻是一致的，都是為了使政府的統(tǒng)治力及于每一家、每一人。
辛亥革命，民主的地方自治運動興起，一度打擊了封建的宗法性質(zhì)的保甲制度。中華民國建立后，軍閥割據(jù)，戰(zhàn)爭頻仍，清末既已醞釀的地方自治，始終沒能形成基層的政權(quán)體系。為了加強對人民的控制，鞏固統(tǒng)治，出現(xiàn)了或襲用舊的保甲制度，或以自治之名行保甲之實，或把自治體制與保甲組織糅合在一起的“支離錯雜，各自為謀”的混亂局面①。山西以實行“村治”名聞全國，其基層政權(quán)組織仍是保甲形式的村、閭、鄰制，五家為鄰，五鄰為閭，六十閭為村?？h設(shè)保衛(wèi)總團，區(qū)設(shè)區(qū)團，村設(shè)村團，凡是年滿18歲到35歲的男子都是保衛(wèi)團的團丁。廣東為牌、甲、保制，每十戶編為一牌，十牌為一甲，若干甲為一保。江蘇名曰保、甲、分團，十至十五戶為一甲，三甲為一保，一村或一里為一分團。湖南為“挨戶團”。河南亦實行牌、甲、保制，在編組的數(shù)字上與廣東又有些區(qū)別，十戶為一牌，十牌為一甲，五甲為一保，并厲行連坐法。陜西是村、牌、甲制，十家為甲，五十家為一牌，二牌為一村。廣西是民團制與區(qū)、鄉(xiāng)、村、甲制相結(jié)合，十戶為一甲，五甲以上為村，合數(shù)村為一鄉(xiāng)，數(shù)鄉(xiāng)為一區(qū)。
對于1932年以前各地推行的保甲制度，國民黨保甲制度專家聞鈞天評價道：“民國十七年以前，各地保甲之形式，皆范圍于民團保衛(wèi)團村政等項政令職務(wù)之內(nèi)。十七年以后，保甲運動大興，各地保甲之組織漸備，然仍不能離保衛(wèi)政策之胎息，而別有所稟賦?！薄坝写饲昂髢芍仃P(guān)系，故各省奉行保甲，成績卓著者少，成績不良者多；條擬虛文者多，循實遵行者少；拘泥古法者多，運用古制者少；遵行官治或紳治者多，參酌現(xiàn)代民治精神者少；大綱方案之決議者多，細則實施之考核者少；認識保甲局部之意義者多，建樹保甲全部之規(guī)模者少。且地方與地方，各不相謀；中央、省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)、閭之間，脈絡(luò)亦互阻滯；遂致精神渙散，形式差池，皆為不可掩蓋之事實。”②
1930年10月，中原大戰(zhàn)結(jié)束，國民黨內(nèi)部派系斗爭告一段落，蔣介石立即集中力量“圍剿”紅軍。然而，1930年12月和1931年4月先后發(fā)動的兩次“圍剿”均以失敗告終。蔣介石認識到：紅軍不是單純地用軍事手段就能消滅的。1931年6月，醞釀發(fā)動第三次“圍剿”時，蔣介石在“剿匪”總司令部黨政委員會內(nèi)成立了地方自衛(wèi)處。該處研究了保甲制度，草擬了保甲法規(guī)，在江西的修水等43縣率先試行“編組保甲，清查戶口”的工作，舊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰組織一律取消，接著又將保甲制度推廣到江西全省。
1932年初，蔣介石著手組織對革命根據(jù)地的第四次“圍剿”。新政學(xué)系的重要人物，豫鄂皖“剿匪”總司令部秘書長楊永泰，總結(jié)前三次慘敗的教訓(xùn)，向蔣介石獻計，提出了“三分軍事，七分政治”的方針。政治“剿匪”的內(nèi)容是多方面的，其核心則是以組織對組織，以民眾對民眾。方法就是整頓保甲，訓(xùn)練民兵。蔣介石說：“辦理保甲和團隊，是匪區(qū)最緊要的政治工作。以后我們軍隊，一方面要監(jiān)督地方長官努力舉辦，而同時自己更要負起責(zé)任來切實進行?！雹凼Y介石令豫鄂皖三省“剿匪”總司令部修訂1931年在江西試行的保甲法規(guī)。1932年8月，正式頒發(fā)了《剿匪區(qū)內(nèi)編查保甲戶口條例》,在頒發(fā)“條例”的同時，三省“剿匪”總司令部還公布了以蔣介石名義撰寫的《豫鄂皖三省剿匪總司令部施行保甲訓(xùn)令》。
蔣介石在訓(xùn)令中指出：“保甲之制本屬民眾自衛(wèi)之良規(guī)，清查戶口尤為遏滅亂萌之急務(wù)”,認為地方自治弊端重重，必須推行保甲制度。理由是：現(xiàn)行的把地方自治事業(yè)與地方自衛(wèi)事業(yè)溶于一體，讓自治機關(guān)長兼自衛(wèi)領(lǐng)導(dǎo)者的辦法，使得清鄉(xiāng)條例、保衛(wèi)團法、及調(diào)查戶口暫行辦法等種種與自衛(wèi)有關(guān)的規(guī)章制度，必須依賴于區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公所等自治組織的建立；而區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公所的建立，又有待于區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、坊、閭、鄰各長的民選；然而，選舉、創(chuàng)制、罷免、復(fù)決四權(quán)，“非目前漠視政治、未經(jīng)訓(xùn)練之人民所能行使，尤非各匪區(qū)蕩析流里之農(nóng)村民眾所樂與聞”,所以民選工作一時無從舉辦。自治組織不能建立，自衛(wèi)工作也就無法開展。同時，自治與自衛(wèi)精神是矛盾的，自治是發(fā)揮自由平等的精神，自治職員必須經(jīng)選舉產(chǎn)生；而自衛(wèi)職員，因負有保安除亂的責(zé)任，凡遇到群眾或個人有妨害治安的行為時，即施行職權(quán)，予以斷然干涉；這樣一來，“使自治之領(lǐng)導(dǎo)者而兼自衛(wèi)之負責(zé)者，何異南轅北轍，結(jié)果必至寬蒙無所適從”,“自治自衛(wèi)使命皆將無術(shù)以完成”。我國農(nóng)村家族制度本極發(fā)達，“欲謀地方安定，只有沿用家族制度中之家長，以為嚴密民眾組織之基礎(chǔ)，乃可執(zhí)簡而馭繁”,否則是無法應(yīng)付目前嚴重而紛亂環(huán)境的。現(xiàn)行的基層政治制度，自治與自衛(wèi)不分，自衛(wèi)是自治的附庸，在百業(yè)凋零，農(nóng)村破產(chǎn)，經(jīng)濟、人才均感困難的情況下，既要依保衛(wèi)團法、清鄉(xiāng)法、清鄉(xiāng)條例及戶口調(diào)查暫行辦法辦理各種自衛(wèi)事業(yè)，又要舉辦教育、交通、農(nóng)村畜牧、衛(wèi)生、防災(zāi)、慈善種種自治事業(yè)，實無同時舉辦的能力。根據(jù)這種情況，“欲辦好自治而辦自衛(wèi)，恐自治固告無期，而自衛(wèi)亦隨之俱廢”。在現(xiàn)行的地方政治制度下，自衛(wèi)組織方面還存在著“假借團防經(jīng)費之名，日事抽剝，土劣利以自肥，人民益不堪命”的弊端；存在著戶口無法清查的弊端；改革這些弊端只有推行保甲制度。
訓(xùn)令闡述了推行保甲制度的必要性后，下達了三項指示：一、將自治與自衛(wèi)分開，先謀自衛(wèi)之完成，再作自治之推進；二、將團與練分開，保甲屬于團的方面，編練民兵武裝等另定條例；三、將編組保甲與調(diào)查戶口一氣呵成④。
《剿匪區(qū)內(nèi)編查保甲戶口條例》,全文共四十條，主要內(nèi)容有五點。
第一，規(guī)定了改編保甲、編制民眾的方法與步驟。
步驟之一是，編組保甲、清查戶口?！皸l例”規(guī)定：各縣縣長根據(jù)實際情形，將全縣分為若干區(qū)，依照本條例編組保甲，清查戶口。保甲編組以戶為單位，戶設(shè)戶長；十戶為甲，設(shè)甲長；十甲為保，設(shè)保長。編余之戶，不滿一甲者，六戶以上得另立一甲；五戶以下并入鄰甲。編余之甲不滿一保者，六甲以上得另立一保，五甲以下得并入鄰近之保。寺觀廟庵之僧尼及公共住所的住戶均屬在編之列。保甲編制完成后，即由縣長派員會同保甲長挨戶清查人口，填寫戶口。戶口清查內(nèi)容包括：性別、年齡、婚姻、文化程度、職業(yè)、家中有無槍支、失蹤或死亡及遷居異地者。以上事項經(jīng)過復(fù)查核實后，當(dāng)局再將各項內(nèi)容造冊，并將其制成門牌，令各戶掛于戶外易見之處，以備軍警及保甲長隨時檢查。
步驟之二是，制定保甲規(guī)約。保甲編定后，保長即應(yīng)召集甲長開保甲會議，議定保甲規(guī)約。條例規(guī)定保甲規(guī)約的內(nèi)容有：一、關(guān)于保甲名稱及區(qū)域事項。二、關(guān)于編裝門牌及調(diào)查戶口事項。三、關(guān)于境內(nèi)出入人口的檢查及取締事項。四、關(guān)于水火風(fēng)災(zāi)的警戒及救護事項。五、關(guān)于匪患的警戒及救護事項。六、關(guān)于防匪碉樓堡寨或其他工事的籌設(shè)事項。七、關(guān)于公路的修筑及電桿橋梁與一切交通設(shè)備的守護事項。八、關(guān)于經(jīng)費的籌集征收保管及辦理報銷事項。九、關(guān)于保甲職員及居民怠于職務(wù)的處罰事項。十、關(guān)于保甲人員的賞恤事項。十一、關(guān)于保甲會議事項。十二、關(guān)于其它保持地方安寧秩序的必要事項。保甲規(guī)約制定后，由保甲長一律簽字，并繪制所轄區(qū)域的略圖載明所轄區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村及戶數(shù)，由區(qū)長轉(zhuǎn)呈縣長備案。
步驟之三是，推行聯(lián)保連坐。條例第二十三條規(guī)定：各戶戶長除依前條規(guī)定一律加盟保甲規(guī)約外，應(yīng)聯(lián)合甲內(nèi)其他戶長至少五人，共具聯(lián)保連坐切結(jié)，聲明結(jié)內(nèi)各戶，互相勸勉監(jiān)視決無通匪或縱匪事情，如有違犯者，他戶應(yīng)即密報、懲辦，倘瞻徇隱匿，各戶愿負連坐之責(zé)。
第二，抽選壯丁，編練民團。條例規(guī)定，保甲長應(yīng)將保甲內(nèi)18歲以上、45歲以下男子編成壯丁隊，由保長督率，平時受軍事政治訓(xùn)練，必要時，編成武裝民團，分區(qū)分期實行集合訓(xùn)練。
第三，規(guī)定了各項勞役和費用。勞役有修建防匪的碉樓堡寨和公路等，費用包括保長辦公處書記的生活費，保長因公出差的旅費，壯丁出隊時的伙食費，保長辦公的雜費等。
第四，關(guān)于保甲長的人選及職權(quán)。條例規(guī)定保甲長得有眾人公推，縣長查明保甲長不能勝任時，可令眾人改推。保甲長的職權(quán)是，保長受區(qū)的指揮監(jiān)督，維持保內(nèi)的安寧、秩序，甲長受保長的指揮和監(jiān)督，維護甲內(nèi)的安寧和秩序。具體地說，保甲長對保甲內(nèi)的居民有教誡、處罰、看管、清查、分配任務(wù)的權(quán)力，以及協(xié)助軍警搜捕匪徒罪犯，督率保民修筑“剿匪”專用工事，催收經(jīng)費等等任務(wù)。
第五，獎勵措施。規(guī)定凡遇到下列情形之一者，除了根據(jù)保甲規(guī)約得到從優(yōu)賞恤外，還可由縣長轉(zhuǎn)報政府及“剿匪總司令部”分別核獎或撫恤：一、偵悉匪徒來侵的企圖，報告迅速而保全地方者。二、破獲“赤匪”之重要機關(guān)或抓獲著名匪徒經(jīng)訊明法辦者。三、搜獲匪黨密運及埋藏的槍械及大批糧秣者。四、協(xié)助軍警搜捕匪犯異常出力者。五、能特別捐助保甲經(jīng)費者。六、保甲職員辦事成績優(yōu)良者。七、因檢舉匪徒受報復(fù)或抵御搜捕匪徒受傷者。由獎勵措施可以看出，保甲制度雖然不能說完全針對共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命，但矛頭主要指向的是中共的革命活動。
保甲訓(xùn)令和保甲條例頒布后，豫鄂皖三省立即著手實施。實施過程以河南為例大體如下：
首先，省政府通令全省各地遵照《剿匪區(qū)內(nèi)各縣完成保甲編組限期進度表》切實舉辦，并責(zé)成省保安處主管督促；又嚴令各行政督察專員實施督促工作。根據(jù)進度表，河南應(yīng)從1932年10月15日開始編建保甲，分三期共80天內(nèi)完成。由于準備工作不充分，推遲到1932年12月1日開始保甲編查，其步驟為：
第一期，20天，需要完成的工作為：一、縣政府詳細研究豫鄂皖三省“剿總”頒布的編查保甲戶口條例，然后用白話布告民眾，說明推行保甲的理由、意義及施行的程序。二、籌措辦理編查的經(jīng)費。三、酌情劃縣屬為若干區(qū)，指定區(qū)公所地點并宣布舊的區(qū)鄉(xiāng)閭鄰組織一律停辦。五、選派地方公正人士為保甲戶口編查委員，分派他們赴各區(qū)協(xié)同區(qū)長辦理保甲。六、決定先行挨戶編號。上述各項內(nèi)容由縣長主辦并按旬上報情形。
第二期，30天，主要辦理的工作為：一、區(qū)長會同編查委員會先行挨戶編號，暫不查戶口；二、令各戶先行推定戶長；三、區(qū)長與編查委員會分批召集戶長，講演編查保甲的意義及方法；四、令各戶長推定甲長；五、區(qū)長委定甲長，編好甲、戶的號數(shù)具報縣政府；六、設(shè)甲長辦公處，區(qū)長與編查委員會召集甲長，講演甲長的責(zé)任及編查保甲的意義與方法；七、推舉保長，由區(qū)長與編查委員會召集保長講演保長的責(zé)任及編查保甲的意義與方法；八、區(qū)長編定保號，并請縣長委任保長；九、互推聯(lián)保主任和組織設(shè)立保與聯(lián)保辦公處；十、保長編定保甲經(jīng)費收支預(yù)算呈報區(qū)長，區(qū)長核定后呈報縣長決定；十一、縣政府根據(jù)保甲條例規(guī)定的式樣，印制編查保甲應(yīng)用的各項表冊、門牌、聯(lián)保連坐切結(jié)。
第三期，30天，主要應(yīng)辦的事項為：一、縣長召集區(qū)長和編查委員會會議，決定實行編查戶口的日期及程序。二、區(qū)長召集保長，保長召集甲長，依次會議，分發(fā)表冊、門牌、切結(jié)，說明填寫方法，并由縣長指揮監(jiān)督各區(qū)長，區(qū)長會同編查委員會委員指揮監(jiān)督各保長，保長指揮監(jiān)督各甲長及戶長，編掛門牌以及詳細填寫戶口調(diào)查表，然后再逐級匯總復(fù)查上報。三、制定各項保甲規(guī)約，由保、甲、戶長簽名。各甲長將切結(jié)交各戶長，共具聯(lián)保連坐切結(jié)并匯呈保長區(qū)長。四、縣長親赴各區(qū)巡視，督飭各區(qū)保甲長等實行各項任務(wù)。
河南省編查保甲工作80天期滿時，完成者不及半數(shù)。河南省政府1933年3月、6月兩次派人前往視察督導(dǎo)。1934年4月，召集全省各地區(qū)行政督察專員公署主管保甲的人員召開整理保甲會議，對全省保甲工作予以整理，內(nèi)容有：一、限期呈報戶口異動登記表；二、分期勸導(dǎo)人民養(yǎng)成申請登記的習(xí)慣；三、限期完成聯(lián)保連坐切結(jié)的辦理；四、按期呈報實行保甲規(guī)約的情況；五、限期編練壯丁，施事警衛(wèi)聯(lián)系；六、限期建筑碉堡。
繼豫、鄂、皖三省后，湖南、福建、河北等省被劃為“剿匪”省份，也一律推行保甲制度。到1936年止，全國有湖北、湖南、安徽、陜西、福建、浙江、江蘇、甘肅、寧夏、江西、河南、綏遠、四川13個省及北平、南京兩市推行了保甲制度。
上述省份的保甲制度，大體上分作兩種類型，一種是贛、豫、皖、閩、鄂等省，以江西為代表，簡稱贛制。其保甲體系為：縣—區(qū)—聯(lián)保—?！住獞簟５诙N是蘇、浙、湘等省，以江蘇省為代表，簡稱蘇制，其保甲體系為：縣—區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—保—甲—戶。
第一種類型是為適應(yīng)“剿共”需要設(shè)計的。贛、豫、皖、閩、鄂等省是革命根據(jù)地最多，國共斗爭最激烈的地區(qū)。在當(dāng)?shù)鼐幗M保甲的目的主要是配合軍事上的“剿共”,是政治“剿共”的主要方法，所以在這些省份編組的保甲，把基層政權(quán)的自治與自衛(wèi)兩個功能割裂，特別強調(diào)保甲的自衛(wèi)功能，偏重自衛(wèi)工作，“各該省推行保甲后，地方自治工作，即告停頓，而自治組織亦不復(fù)存在”⑤第二種類型的保甲制度，與原有的自治組織相銜接，仍保留著區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級自治組織，只是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面的閭、鄰兩級取消，兼顧自治與保甲，實質(zhì)是納保甲于自治組織中。
1936年9月4日，立法院開第四屆第七十次會議，通過了《縣自治法修正案》,根據(jù)各地保甲推行的實際狀況，提出如下修正：“(一)容納保甲于自治組織之中，縣以下之組織為一級，將原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)之編制閭、鄰撤消，改為保、甲，十戶為甲，甲設(shè)甲長，十甲為保，保設(shè)保長，十保以上為鄉(xiāng)或鎮(zhèn)，但就地方自然形勢或習(xí)慣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之劃分及編制得酌量變更，縣政府所在地得劃分為若干區(qū)，區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級，其編制亦同。(二)縣保衛(wèi)團法廢止，以免與保甲制度重復(fù)。會議認為保甲是由縣自治法產(chǎn)生的，縣自治法不能輕易更張，保甲條例則可以隨自治時期的演進及民權(quán)的發(fā)展程度而改易，所以保甲條例另定，而不能載于縣自治法之中?！雹?br>1936年9月18日，立法院召開第四屆第七十二次會議，通過了《保甲條例》,內(nèi)容主要有六點：一、說明保甲條例是根據(jù)縣自治法產(chǎn)生的，“保甲與自治完全為一個體系”,縣之鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下，市之區(qū)以下的編制，“均改閭鄰為保甲，以期整齊劃一”;二、依縣自治法，縣以下為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，亦不因施行保甲制度而稍有變更，保甲制度對于辦理自治事務(wù)、訓(xùn)練民眾、使用四權(quán)毫不發(fā)生影響，在自治未完成前，依現(xiàn)在的事實，甲長由甲內(nèi)各戶戶長公推，保長有本保內(nèi)各甲長公推。至自治已有相當(dāng)成績時，人民已受四權(quán)使用訓(xùn)練時，保甲長由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)長召集保甲內(nèi)所屬的公民公推，至于保甲編組以戶為單位，不因扶植自治、自治開始、 自治完成時期不同而有所更易；三、清查戶口既是實行自治的內(nèi)容也是編組保甲的主要內(nèi)容；四、壯丁訓(xùn)練改為公民訓(xùn)練；五、互保連坐切結(jié)，限于必要時始得行之以便利自治的推行；六、縣保衛(wèi)團法、市保衛(wèi)團法均撤消⑦。
立法院通過的《保甲條例》與《剿匪區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶口條例》,性質(zhì)上有所不同，地位也不一樣。立法院的《保甲條例》從自治的角度出發(fā)把蔣介石推行的以“剿共”為對象、為任務(wù)的保甲制度，與國民政府一直推行的地方自治聯(lián)系起來，使本來有矛盾的雙方融合到一起，理順了地方自治與保甲制度的關(guān)系，即自治為體，保甲為用的原則。立法院《縣自治法修正案》和《保甲條例》的通過，表明保甲制度在全國的推行有了合法的依據(jù)，上升為國民政府一項基本的政治制度。