財政收支體制是國民政府財政管理制度的一個重要方面，是確定國家與地方財政收支權(quán)限和范圍的一項根本制度。
中華民國創(chuàng)立以后，資本主義現(xiàn)代化財政金融制度已開始建立。但因北京政府時期，袁世凱復辟帝制，接著是軍閥混戰(zhàn)，分裂割據(jù)，各自為政，列強又從中干擾，故統(tǒng)一全國財政，建立現(xiàn)代財政管理制度遂告幻滅。
國民政府成立后，先是任命古應(yīng)芬為財政部長(實際上是錢新之代),后由孫科繼任。蔣宋聯(lián)姻后，蔣介石于1928年1月由上?；啬暇┲鞒帧罢笥嫛?又任命宋子文為財政部長，同年1月7日就職。1931年12月下旬，蔣介石第一次宣布下野，宋為與蔣共進退，也辭去財長職務(wù)。在這期間是孫科出任行政院長，任命黃漢梁為財政部長，時間不滿一個月。1932年1月蔣介石復職，宋也隨之復任。1933年10月29日宋辭去財長職務(wù)，蔣又任命孔祥熙為財長，1933年11月1日就職，直到1944年11月20日辭職。整個30年代，國民政府的財政金融大權(quán)掌握在蔣介石的姻親宋、孔二人的手中。宋、孔在任財長同時，還擔任國民政府的行政院副院長兼中央銀行總裁，為支持蔣介石繼續(xù)“北伐”和維護國民政府統(tǒng)治發(fā)揮了重要作用，同時也對中國現(xiàn)代財政金融制度的建立作出了一定貢獻。
宋子文出任財長之后，正值蔣介石聯(lián)合馮、閻、桂各派，準備繼續(xù)北伐打倒控制北京政府的奉系軍閥之時，國家國庫空虛，入不敷出。宋子文在籌款過程中遇到不少難題，使他深深認識到，全國財政不統(tǒng)一，現(xiàn)代財政管理制度不健全，是造成財政困難和經(jīng)濟不發(fā)展的一大原因。當1928年6月北伐軍攻占天津，奉系張作霖勢力退至關(guān)外，中國表面達到統(tǒng)一之后，宋便向國民黨中央提出“將各項國稅一律收歸部辦，以謀財政統(tǒng)一”的方案。他指出：“謹查我國民政府自珠江流域進展至長江、黃河流域，對于軍事、外交、財政、交通，首在維持統(tǒng)一；而財政為國家之命脈，尤貴徹底統(tǒng)一，方能順利進行。近時關(guān)于本部稅收方面，常有他項機關(guān)代為主管支配，政出多門，遂生捍格，預(yù)決算亦因之破壞，于財政前途影響匪細。……擬請將各項國稅范圍無論直接間接，凡現(xiàn)為他項機關(guān)所管轄者，一律收歸本部辦理?！?sup>[1]該方案在國民黨中央獲得通過，從而使宋實施財政統(tǒng)一措施得以全權(quán)處理。當時，國民政府真正能夠控制的只有江浙皖贛四省，其他各省的財政收入多為地方軍閥把持和截留。為了加強中央財力和統(tǒng)一全國財政，首先必須抓住劃分國地收支系統(tǒng)，統(tǒng)一財務(wù)行政，逐步建立與政府行政組織相一致的中央財政、省(市)財政與縣財政的三級財政體制。但是，財政狀況的改善必須以社會經(jīng)濟發(fā)展為前提。為此，宋子文決定在召開全國財政會議之前，先行召開全國經(jīng)濟會議，企圖通過兩會來確立財政體制和制定各項財政經(jīng)濟政策。
全國經(jīng)濟會議于1928年6月下旬在上海召開。出席這次會議的約有七十人，是中國銀行界和工商界的頭面人物及財政經(jīng)濟問題的專家與學者，約有四十五人是中央和各省市政府的代表。這次會議名義上雖是全國性的，實際上卻是被江浙資本集團所控制的，工商界代表中有70%是江蘇和浙江籍的，江浙資本集團的所有主要人物都參加了這個會議，其中包括虞洽卿、王曉籟、榮宗敬、李銘、張公權(quán)、宋漢章、陳光甫、秦祖澤和徐新六等人^[2]。
會議開幕時，宋子文首先發(fā)言，他對過去采取強制手段籌措財政款項的做法表示歉意，承認“戰(zhàn)爭時期我們曾被迫使用極端手段來籌集經(jīng)費”。接著，他號召出席會議的工商界領(lǐng)袖人物與政府合作，宣稱：“如果不讓人民參與政府政策的制定，沒有任何一個政府會得到人民信任”,“財政部決不能坐等人民參與政府制定高超計劃的實現(xiàn)。為此，我們召集可信賴的非政界人士、納稅人的代表在一塊來批評我們，幫助我們和指導我們”,并且說這次全國經(jīng)濟會議的成就，“將是中國走向民主制度的一步”^[3]。這次全國經(jīng)濟會議是由財政部出面主持召開的，雖然這次會議打的是“經(jīng)濟會議”的招牌，但其主要目的則是要研究解決國家財政困難的措施與計劃。因此，宋子文向會議提出了財政部的方案。宋的方案包括：限制軍費開支、編制預(yù)算、建立強有力的中央銀行，取消銀兩制，建立中央造幣廠和裁撤厘金等。會議對宋的方案原則上是贊成的，工商界人士對限制軍費開支和裁撤厘金尤為贊成，因為龐大的軍費開支使工商界人士吃盡了硬性攤派和各種形式勒索的苦頭，繁重的厘金阻礙了商品的流通和限制了生產(chǎn)的發(fā)展。宋提出的限制軍費開支與裁減軍隊的計劃是：將軍費開支限制在每年1.92億元以內(nèi)，軍隊人數(shù)由現(xiàn)有的近200萬人減少至50萬人^[4]。
虞洽卿代表江浙資本集團在會上發(fā)言，向南京政府提出保護關(guān)稅、整頓交通、保護商人財產(chǎn)、整理勞資糾紛、保護及提倡國貨等促進中國資本主義工商業(yè)發(fā)展的六項建議。根據(jù)虞的建議，會議就有關(guān)問題，如保護商人財產(chǎn)和處理勞資糾紛等作出了一些決議。關(guān)于保護商人財產(chǎn)的議案規(guī)定：“所有私人財產(chǎn)，如船舶、面粉廠、工廠、礦山等等，現(xiàn)在仍被政府當局所占據(jù)者，應(yīng)一律立即歸還，所有非法沒收的財產(chǎn)也同樣立即歸還原主?！边@項決議反映了江浙資本集團對南京政府侵犯他們的利益十分不滿。關(guān)于處理勞資糾紛的議案規(guī)定：“政府必須制定對工會組織管制的勞工法，以防止滋事之徒利用工會組織挑起事端；工會的經(jīng)費必須公開，并將置于其監(jiān)督之下?！?sup>[5]這也表明，南京政府是代表資產(chǎn)階級意志，用國家的強制力量來鎮(zhèn)壓工人反抗，以保護資產(chǎn)階級的利益。
全國經(jīng)濟會議，只是財政部與金融工商各界磋商討論全國財政經(jīng)濟計劃的一次會議，它所形成的決議并不具有法律效力。會議結(jié)束時，宋子文要求各界人士(尤其是江浙資產(chǎn)階級)要努力去把這次會議的決議變成行動。他說：“財政部一定會支持你們的，但是你們自己必須越出財政部走得更遠一些，到中央政治委員會和國民黨中央執(zhí)行委員會去。只有與會的這些商界成員的堅強意志才能創(chuàng)造廣泛的公眾輿論來對這些機構(gòu)施加影響”^[6],從而促使其核準并實施這些決議。
宋子文提出的財政部的理財計劃，通過全國經(jīng)濟會議，取得了以江浙資本集團為代表的資產(chǎn)階級的支持。宋氏緊接著又于7月上旬在南京召開了全國財政會議，參加者主要是全國各省市的財政廳長及負責執(zhí)行財政計劃職責的國家與地方官員。
宋子文召開全國經(jīng)濟會議，打出一個“經(jīng)濟會議”的牌子，以便于他加強與工商界的聯(lián)系。而這次全國財政會議則不同，參加者都是主管財政方面的官員，他直接提出解決財政困難的方案。這個方案歸結(jié)起來為兩點：一為限制軍費開支，二為編制全國預(yù)算。由于財政會議的參加者均曾被那毫無節(jié)制的軍費開支逼得到處奔波，因而都贊成宋氏的這個方案。編制全國預(yù)算要有前提條件，這就是全國財政要統(tǒng)一，歲出要控制，混亂的稅收制度要改革，中央與地方收入應(yīng)予合理劃分，幣制應(yīng)統(tǒng)一，中央要有發(fā)行通貨權(quán)的全國銀行。否則全國財政預(yù)算既無法編成，也無法實施。所以，全國財政會議對控制歲出、劃分中央與地方稅源、改革幣制、成立中央銀行等都提出了相應(yīng)的方案。
全國經(jīng)濟會議與財政會議都是一種咨詢性質(zhì)的會議，它們所通過的議案都要經(jīng)過國民黨中央執(zhí)行委員會全體會議通過后才具有法律效力，才能交由政府有關(guān)部門執(zhí)行。1928年8月，國民黨召開二屆五中全會，宋子文向全會提出了《統(tǒng)一財政確定預(yù)算整理稅收并實行經(jīng)濟政策財政政策以樹立財政基礎(chǔ)而利民生建議案》,并將全國經(jīng)濟、財政兩個會議所討論通過的計劃作了說明。五中全會對這個提案所形成的決議是：“財政部長宋子文關(guān)于財政之建議案，大會認為其原則甚為妥當，交國民政府查照，詳細規(guī)劃，妥慎施行。……本大會認為有迅速設(shè)立預(yù)算委員會之必要，應(yīng)交國民政府即行組織之?！?sup>[7]
宋子文認為，統(tǒng)一財政的基礎(chǔ)就是首先要“劃分國家地方兩稅”,由第一次全國財政會議提出經(jīng)國民黨二屆五中全會決議通過，并于同年11月正式公布施行的《劃分國家收入地方收入標準案》和《劃分國家支出地方支出標準案》,具體規(guī)定了國家和地方兩級財政收支體制的詳細內(nèi)容：
國家財政收入包括：海關(guān)稅、鹽稅、內(nèi)地稅、厘金(1931年裁撤，裁撤前實際上為地方截留)、煙酒稅、印花稅、郵包稅、所得稅、遺產(chǎn)稅、礦稅等稅收。國家財產(chǎn)、國有事業(yè)、國家行政等收入和國有事業(yè)利潤，債務(wù)收入等。
國家財政支出包括：黨務(wù)費、行政費(包括內(nèi)政費、外交費、財政費、教育文化費、司法費、實業(yè)費、交通費、蒙藏費、建設(shè)費、國家銀行資本、國家其他企業(yè)資本、補助費、賠償與獎勵、賑災(zāi)、雜項)、軍務(wù)費、債務(wù)費等。
地方財政收入包括：田賦、契稅、牙稅、當稅、屠宰稅、內(nèi)地漁業(yè)稅、船捐、房捐等稅收，地方財政收入、地方工營企事業(yè)收入、地方行政收入、其他屬于地方性質(zhì)之現(xiàn)有收入，以及擬將開征的營業(yè)稅、市地稅、所得稅附加、使用人稅、使用物稅，后又包括中央補助費。
地方財政支出包括：地方黨務(wù)費、地方立法費、地方行政費、公安費、地方司法費、地方教育費、地方財務(wù)費、地方農(nóng)礦工商費、公有事業(yè)費、地方工程費、地方衛(wèi)生費、地方救恤費、地方債款償還費等。其中地方司法費待將來承審制度取消后改歸國家經(jīng)費內(nèi)開支。另外，以上各款原無軍費開支，但實際上少數(shù)省份尚有一項軍費負擔，或直接撥充當?shù)剀婈牸Z餉，或分任協(xié)款以濟軍費。這種現(xiàn)象說明，地方軍閥割據(jù)勢力仍然存在。
此外，還對隸屬于行政院的特別市的收支范圍作如下規(guī)定：收入包括土地稅、土地增值稅、房捐、船捐、營業(yè)稅、牌照稅、碼頭稅、市公產(chǎn)收入、市營業(yè)收入及其他法令特許征收之捐稅，后去土地增值稅和碼頭稅，共八種。市支出與省同。
此次劃分，對縣財政尚無明確規(guī)定^[8]。
除上述規(guī)定外，宋子文還特別強調(diào)：在國、地兩稅劃分后，關(guān)于國稅之規(guī)章、用人、行政、收入四項，應(yīng)由財政部主持辦理，“以明統(tǒng)一財政之責任”^[9]。如果財政部沒有制定全國統(tǒng)一國稅收入及其他規(guī)章的權(quán)力，沒有為執(zhí)行國稅收入規(guī)章的用人和行政權(quán)力，沒有對國稅收入予以保管的權(quán)力，所謂統(tǒng)一財政，那只能是一句空話。宋在1932年1月重新出任財長后，便對原孫科、黃漢梁任內(nèi)的各司、處、署長進行調(diào)整。調(diào)整后的情況為：關(guān)務(wù)署署長張福運、鹽務(wù)署署長錢雋逵、賦稅司司長賈士毅、公債司司長鐘衍慶、國庫司司長李覺、會計司司長朱忠道、煙酒稅處處長程叔度、印花稅處處長李調(diào)生、禁煙處處長鄒敏初、煤油特稅處處長林子峰；又設(shè)秘書處，由鄒琳為秘書長，下設(shè)總務(wù)、文書、機要三科，將審核科歸并入總務(wù)科；收發(fā)科歸并文書科。另任命陳行為金融監(jiān)理局局長。這樣，財政部直轄各職能部門大都由宋子文在廣東革命政府任財政部長時期的部屬掌握^[10],這就為他推行財政統(tǒng)一政策創(chuàng)造了條件。
這次財政劃分的突出特點就是加強中央財力和財權(quán)，有利于全國財政統(tǒng)一。這在收入和支出方面都明顯表現(xiàn)出來，劃歸國家收入的都是稅源較大的稅項，如關(guān)、鹽、厘金(1931年后改為統(tǒng)稅)等稅。原為地方據(jù)有的厘金和類似厘金的過境稅上劃為中央稅收，既有利于稅制統(tǒng)一，又有助于改變地方濫征的局面；同時又為后來裁撤厘金，實行關(guān)稅自主開辦統(tǒng)稅創(chuàng)造有利條件，致使關(guān)、鹽、統(tǒng)三稅成了國民政府三大稅源。其次，地方財政來源也有一定保障。如田賦、契稅、營業(yè)稅及雜項收入等均劃歸地方收入。田賦自古以來就是中央政府的主要財政收入，而這次破天荒劃歸地方收入，這既使地方財政來源有了一定的保障，又說明中國資本主義工商業(yè)發(fā)展起來了，中央政府的財政來源由依靠田賦而改變?yōu)橐揽筷P(guān)、鹽、統(tǒng)三稅，標志著中國已跨入先進的資本主義時代，是一種歷史的進步。再次，從支出項目看，重要的支出項目集中于國家，特別是軍費支出由中央控制，有利于控制各地軍閥的權(quán)力?？傊?，這次財政劃分，有力地加強了中央財權(quán)和財力，有利于全國財政的統(tǒng)一，實際上成為蔣介石為代表的國民政府不僅在軍事上占有絕對優(yōu)勢，而且在經(jīng)濟上也掌握了其他派系的餉糈來源，使他們不得不聽命于中央。這對鞏固南京政府的統(tǒng)治，使國家在政治、經(jīng)濟上都達到統(tǒng)一是有意義的。
地方財政主要是確定省財政收支范圍，縣級財政是附屬于省的，無獨立可言。至于省、縣收入和支出如何劃分和分配，都由各省自行決定。在實際執(zhí)行中，大多數(shù)省份未給縣級財政劃定收支范圍，少數(shù)省份即使劃給縣級一部分收入，也是微乎其微?？h當時作為一級行政機構(gòu)，但沒有明確的財政來源，就使縣級財政極不穩(wěn)定。為了籌措縣級行政經(jīng)費和應(yīng)付上級各項任務(wù)，縣級財政往往越權(quán)征稅，如開征各種附加稅、雜捐，甚至亂攤派，結(jié)果使得縣級財政特別混亂，苛捐雜稅越增越多，人民負擔日益加重。
孔祥熙出任財長后，著手整頓田賦，廢除苛雜，并于1934年召開第二次全國財政會議，確定縣為自治單位，將土地稅(田賦附加)、土地呈報后正附溢額田賦的全部、印花稅三成、營業(yè)稅三成、房捐(土地改良物稅)、屠宰稅及其他依法許可的稅捐，作為縣級財政收入，于是縣級財政有了保障。1935年度各省市縣財政預(yù)算相繼成立，我國的“財政收支乃有采行三級制趨勢……惜以抗戰(zhàn)軍興未及實行”。雖然縣級財政的收支范圍有漸趨明確的可能，但由于財政來源中有“依法許可的稅捐”一項^[11],這就為縣級財政濫征稅捐大開方便之門，對堵塞縣級財政濫征濫攤派的措施仍然不利。