善后會議期間，聯(lián)治運(yùn)動在西南實力派的鼓動下再度興起。如前所述，西南實力派曾對參加會議持猶豫態(tài)度，他們之所以參加善后會議，唯一的理由在于會議可能向他們提供宣傳實施聯(lián)治主張的機(jī)會^[1]。故會議開始不久，唐繼堯、趙恒惕便發(fā)出通電，主張聯(lián)治^[2]。鐘才宏、蕭堃、郭同等隨即在會上提出《確立聯(lián)治政制為改革軍財各政之標(biāo)準(zhǔn)以解糾紛而謀統(tǒng)一案》。該案由若干具體議案組成，其要旨有三：一、欲謀求國家的真正統(tǒng)一，亟應(yīng)著眼于軍政、財政，謀根本之改革；二、欲改革軍財兩政，“不可不先將中央及地方權(quán)限確定，以為標(biāo)準(zhǔn)，而欲劃分中央與地方之權(quán)限，以吾國土地之廣大，民族之殊異，除采用聯(lián)治制，使地方得自由發(fā)展，而各區(qū)仍互相聯(lián)結(jié)，以成復(fù)合之絕大共和國外，無他道也”;三、設(shè)立臨時聯(lián)立參政院，以各省區(qū)之“公意”,取代臨時政府的“獨(dú)裁”^[3]。
與此同時，褚輔成提出了善后會議五個重要議案中的第四項議案，并征得費(fèi)行簡、周鐘岳、彭養(yǎng)光、馬君武等十二人連署，原案名為《中華民國臨時政府制草案》,顧鰲等提有修正案。該案之要旨，在于不滿現(xiàn)行中華民國臨時政府制，主張設(shè)國務(wù)院，執(zhí)行國家最高行政權(quán)，并將由段祺瑞擔(dān)任臨時執(zhí)政，集總統(tǒng)府和國務(wù)院權(quán)力于一身的集權(quán)制，改為國務(wù)院所由構(gòu)成的三十三位執(zhí)政的“合議制”^[4]。褚案與聯(lián)治案可說是相互支持的議案，該案的提出，顯系對段政府的挑戰(zhàn)，其要害在于以分權(quán)取代集權(quán)。誠如《晨報》評論所言，褚案“使果實行，則現(xiàn)當(dāng)局地位直從根本推翻”^[5]。
議案提出后，聯(lián)治派為謀求會議通過作了大量努力。褚輔成等在京聯(lián)治派人士，除向善后會議遞交提案外，還研究制定了實施聯(lián)治的方法：(1)宣布提倡聯(lián)治與政局攸關(guān)，所標(biāo)名目，為確立聯(lián)治政制及改革軍財各政之標(biāo)準(zhǔn)。目的在于解決糾紛，謀全國統(tǒng)一，解除南北誤會，共定國是。(2)所定聯(lián)治方法，將來在善后會議或國民代表會議提出討論，征得多數(shù)意見，方能表決實行。(3)聯(lián)絡(luò)各省會員時，先征求其對聯(lián)治的意見，敦勸加入或贊助實施。(4)在征得九省以上會員同意后，即在京召集聯(lián)治討論會，共同組織此項機(jī)關(guān)，以為急辦聯(lián)治之表示。(5)與各會員接洽妥當(dāng)后，即向中央方面疏通^[6]。與此同時，在京聯(lián)治派與各地聯(lián)治派密切配合，共謀進(jìn)行。上海部分聯(lián)治分子，就曾在“一品香”集會，提議以滇、黔、粵、桂、湘南五省區(qū)為聯(lián)治試驗區(qū)，與北方劃界而治。試驗期限為三年，如行之有效，即請東北加入，為西南東北之大聯(lián)治。如行之無效，亦可免北伐南征鬩墻相斫，以保國家元?dú)?sup>[7]。
3月22日，因湖南省議會代表王克家來京，在京聯(lián)治派代表沈鈞儒、褚輔成、張耀曾、鐘才宏、潘大道、朱清華、谷鐘秀等五十余人聚會中央公園水榭，商議聯(lián)省自治運(yùn)動方法及組織進(jìn)行事宜。議決組織“聯(lián)治同志會”,并起草簡章九條，以利進(jìn)行^[8]。與此同時，湖南省議會議長歐陽振聲根據(jù)省議會決議，發(fā)起組織“全國各省省議會聯(lián)合會”,嗣以“省聯(lián)”名義，向善后會議提出以聯(lián)省自治為解決時局糾紛促進(jìn)全國統(tǒng)一的方案。3月24日，各省省議會聯(lián)合會在北京成立，隨即開始政治活動^[9]。
聯(lián)治派雖力謀實現(xiàn)其主張，但內(nèi)部亦出現(xiàn)裂痕，有所謂“軍人派”與“政客派”之分。軍人派有唐繼堯、趙恒惕、陳炯明等，政客派有唐紹儀、褚輔成、楊永泰等。二者利害不同，行為取徑各異。軍人派如滇唐、湘趙之代表出席善后會議，以及王九齡就中央教育部長之職，皆系向中央表示有合作之可能?！肮时说葻o推翻現(xiàn)政府之決心，只有未來之希望而已”。后者唯一的目的，在于設(shè)法掌握中央政柄，“故于現(xiàn)政府，當(dāng)然采取攻擊態(tài)度。思借此聯(lián)治二字，以為武器”。兩派標(biāo)識雖同，目的實異，這直接影響到聯(lián)治運(yùn)動的發(fā)展^[10]。
對于褚輔成的議案，政府派人士極為敏感，主張涉及改制問題，“與其由善后會議提出議決，不如由政府自動的擬一大綱，提交該會同意，借以表示善后會議不能有此提案權(quán)”。奉張對褚案亦不以為然。在善后會議第十次會議上，因褚案列入議程，東三省代表以不出席會議加以抵制，致使大會不足法定人數(shù)無法召開，顯然是貫徹奉張意志的結(jié)果^[11]?！俄樚鞎r報》的文章稱褚案為善后會議的“暗礁”,頗能揭示其間的關(guān)系^[12]。在善后會議第十三次大會上，經(jīng)政府派會員提議，按照議事細(xì)則第十六條之規(guī)定進(jìn)行表決，結(jié)果褚案以超越善后會議權(quán)限而被擱置^[13]。
對于旨在加強(qiáng)地方權(quán)力的自治運(yùn)動，段祺瑞本無不慊，其就職時的“馬”電，有“促成省憲”之語。段既贊成省憲，當(dāng)然沒有理由反對地方自治^[14]。惟此次聯(lián)治案之提出者“均為西南實力派代表”^[15],也就引起了段祺瑞的警惕。
為對付西南聯(lián)治派，段祺瑞及其同僚可謂煞費(fèi)苦心。西南代表共計九人，若不將褚輔成算在內(nèi)，則其代表只有八人^[16]。其人數(shù)雖僅八人，“而段祺瑞視之，則不啻數(shù)千人，所以歡迎之者，較歡迎孫中山，殆有過無不及”。除飭滬寧、津浦、京奉三路特備專車迎迓外，并飭沿途軍警加以保護(hù)。且令所過地方之長官如盧永祥、王揖唐、鄭士琦等，于其經(jīng)過之際，為之照料一切。同時并著齊岳英、沈成栻、任傳榜與之同行，護(hù)送進(jìn)京，以示優(yōu)異^[17]。
段祺瑞之所以“居滇黔桂代表為奇貨”,據(jù)《申報》記者分析，原因有三點(diǎn)：第一，當(dāng)時聯(lián)省自治運(yùn)動，發(fā)展迅速，雖在北京以政學(xué)會為中心的聯(lián)治黨，其背景不全在西南各省，然其運(yùn)動之起點(diǎn)，則確以湘鄂粵桂滇黔川贛為之，其中最有可能被運(yùn)動者，則為湘桂滇黔。為阻止聯(lián)治運(yùn)動進(jìn)行，必須竭盡其力拉攏。第二，滇黔桂等省，位在西南極端，若不擁戴段氏，“則段氏雖有長鞭，亦不及馬腹，馭之以剛，既非勢之所能，則懷之以柔，情殊不能自已。今滇黔桂之代表，既應(yīng)招聯(lián)袂而來，自不能不加以異款，使其心悅而誠服”。第三，滇唐會師武漢之說，雖半含宣傳性質(zhì)，而鄂蕭川熊聯(lián)唐以解決坐鎮(zhèn)武勝關(guān)的王汝勤之風(fēng)聞，則不可輕視。故為阻止滇川鄂聯(lián)絡(luò)以倒王起見，亦不能不特別重視滇黔代表?！百|(zhì)言之，段之重視滇黔桂代表，半為打消西南各省之聯(lián)治計劃，又其半則為維持王汝勤之地位。打消聯(lián)治計劃，乃為未來統(tǒng)一全國鞏固中央政府權(quán)力計，而維持王汝勤，則為監(jiān)視豫胡與鄂蕭之聯(lián)絡(luò)，及鄂蕭與西南之聯(lián)絡(luò)計也”^[18]。
段祺瑞對聯(lián)省自治的態(tài)度，從湖南省議會代表王克家在善會期間與許世英的一席談話中可以更清楚地窺見。王問：“合肥對于聯(lián)省自治的問題，意見到底怎樣？”許答曰：“合肥對于聯(lián)省自治四字，是很懷疑的。他的意思，說省自治可，縣自治可，鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治也可。惟于‘省’字頭上冠一‘聯(lián)’字，是不懂得的。怕的說聯(lián)省，是省與省聯(lián)變成兼并割據(jù)。怕的說聯(lián)省自治，只管各省，不管國家，只管地方，不管中央。若說聯(lián)省便是為國家，為中央，可以辦到統(tǒng)一，這個當(dāng)做注解，說明白，不若用聯(lián)自治，反為好些?！?sup>[19]
不過與褚輔成提出的《中華民國臨時政府制草案》相較，聯(lián)治案已屬溫和，對段政府構(gòu)成的威脅亦相對較小。故段政府對于聯(lián)治主張最初只是設(shè)法疏通。3月29日晚，許世英、姚震、章士釗、王九齡、段宏業(yè)、湯漪、陳宦、張樹元等聯(lián)名邀請聯(lián)治派在絨線胡同“某宅”會談，表示政府方面亦贊成聯(lián)治主張，“但以茲事體大，未便在善后會議中解決，仍留待國民會議較為上策，以為緩兵之計”^[20]。
30日，段祺瑞復(fù)電滇唐、湘趙，解釋不在善后會議中討論聯(lián)治問題的原因：“聯(lián)治之論，實獲我心，此次政局改造，其唯一途徑，在使國憲省憲，同條共貫。祺瑞于去年十一月來京就職，即經(jīng)馬電明揭此義。今年二月，于善后會議開會之日，復(fù)經(jīng)鄭重宣言，并條舉促成省憲方法，期于次第實施，與來電主張，初無二致。但盼制憲機(jī)關(guān)，早日成立，根本大法，早日觀成，吾輩協(xié)力改造之精神，亦早日實現(xiàn)。則長治久安之局，將從此奠其始基。否則縱橫捭闔，所謂聯(lián)治者，非形同割據(jù)，即互相侵?jǐn)_，末流之失，變本加厲，亦所當(dāng)防?！?sup>[21]
直接出面反對將聯(lián)治案列入善后會議議事日程的是湯漪。湯氏素主聯(lián)治，曾與張耀曾等發(fā)起籌組聯(lián)治同志會^[22],但此時卻站在段政府立場。他在對電通社記者談及此事時稱：“第五案(聯(lián)治案)為本人民國十一年以來所主持者，自欲早觀其成。但本人以為現(xiàn)在之善后會議，無權(quán)議決此案。須于國民代表會議時，提出討論，較為得當(dāng)耳?！?sup>[23]湯漪雖未就聯(lián)治案的內(nèi)容加以評論，但其從會議權(quán)限角度提出的意見，對于擱置或否定聯(lián)治案，無疑起到了決定性作用。
聯(lián)治案遭到反對，除上述原因外，尚與吳佩孚有一定關(guān)系。吳迷信武力統(tǒng)一，對于聯(lián)治，本不贊成。兵敗之后，感嘆夙志難以實現(xiàn)，不得不接受主張聯(lián)治的湘趙等人庇護(hù)，以謀再起^[24]。他曾明確表示：“中國欲求治理，武力統(tǒng)一外，即聯(lián)省自治之一法?！倍?lián)治派有感自身力量薄弱，極力聯(lián)絡(luò)南北軍閥，作為后援。在軍閥心中，聯(lián)治乃割據(jù)之謂，擔(dān)心自身地位不穩(wěn)固的軍閥，“既聞可以公然割據(jù)，豈有不贊許之理”^[25]?雙方一拍即合，暫時走到了一塊。
然而，聯(lián)治主張與張作霖不甘只作“關(guān)外王”的野心是沖突的。吳氏欲借重湘趙等聯(lián)治派，謀求東山再起，更使奉張別無選擇地站到與聯(lián)治派對立的立場。而奉張的反對，則成為聯(lián)治案在善后會議獲得通過的最大障礙^[26]。聯(lián)治案提出不久，對該案持反對態(tài)度的奉、吉、黑、熱及盧永祥方面的代表就曾公函趙爾巽，請勿提交大會議決，得到趙的支持^[27]。加之國民黨方面因唐繼堯等借聯(lián)治之名，“冀攘奪地盤，殊與民黨主義背馳”^[28],亦持反對態(tài)度，使聯(lián)治派感受到巨大的外在壓力。
由于聯(lián)治派內(nèi)部軍政兩系的分野及外部反對，聯(lián)治案雖經(jīng)提出，其在善后會議通過的前景已十分暗淡。為改變窘境，西南代表竭力對政府方面進(jìn)行疏通，但未見效果。在此情況下，西南方面提出聯(lián)治問題未解決前，不能開議國民代表會議條例；甚至提出以聯(lián)治案與國民會議條例交換的計劃，即以通過聯(lián)治案為條件，換取聯(lián)治派對通過國民代表會議條例的支持，否則將不投票支持國民代表會議條例^[29]。奉天及政府方面代表則合力反對，甚至不容聯(lián)省自治案列入議事日程^[30],致使聯(lián)治案未能在善后會議上獲得通過。
修正臨時政府組織案和聯(lián)省自治案被否決，意味著西南聯(lián)治派未能實現(xiàn)參與善后會議的初衷。在這種情況下，聯(lián)治派一方面電催唐繼堯在滇組織聯(lián)治政府，對執(zhí)政府施加壓力；另一方面則以退出善后會議南下相要挾^[31]。組建聯(lián)治政府的計劃當(dāng)然不可能一蹴而就，而退出善后會議的要挾，因西南聯(lián)治派的代表不過寥寥數(shù)人，即便全都退出，也不會對會議產(chǎn)生多大影響，故“政府方面對此并不十分重視”^[32]。因而，對西南實力派來說，懷著推進(jìn)聯(lián)治的目的參加善后會議，無異參與了一場只會輸不會贏的政治賭博。